○ 楊 克

(1．山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100;2．臨沂大學(xué) 法學(xué)院，山東 臨沂 276005)

黨的十八屆四中全會提出將全面推進(jìn)依法治國，“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí)?！庇梅芍贫缺Ｕ瞎駲?quán)利，這進(jìn)一步體現(xiàn)了黨和國家對公民權(quán)利的高度重視。社會權(quán)利是公民權(quán)利的重要組成部分，也是公民權(quán)利的最高形式。社會權(quán)利內(nèi)涵越豐富，對社會福利制度的要求也就越高。社會權(quán)利的價(jià)值訴求，代表著社會福利發(fā)展過程中的理念轉(zhuǎn)變?！?〕社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以福利制度的發(fā)展為條件，福利供給水平則體現(xiàn)了公民社會權(quán)利發(fā)展是否充分，而福利供給水平有賴于公共財(cái)政體系的建設(shè)。本文將結(jié)合財(cái)政政策和福利供給主體的變遷，以農(nóng)村兒童的受教育權(quán)為例，梳理出受教育權(quán)的福利供給模式演變過程及其價(jià)值訴求。

一、公民社會權(quán)利:一個(gè)理論框架

英國學(xué)者T．H．馬歇爾(Thomas Humphrey Marshall)開啟了公民身份理論研究的先河。1949年，他在劍橋大學(xué)做了題為《公民資格與社會階級》的著名講座。他從英國的社會歷史背景出發(fā)，系統(tǒng)闡述了公民資格的演進(jìn)歷史，分析了公民資格的構(gòu)成要素。他認(rèn)為公民身份由三個(gè)要素構(gòu)成，分別是公民要素、政治要素和社會要素。在三種要素中，馬歇爾更加注重社會權(quán)利要素的發(fā)展，他認(rèn)為社會權(quán)利是影響最大的權(quán)利。社會要素是從某種程度的經(jīng)濟(jì)福利與安全到充分享有社會遺產(chǎn)并依據(jù)社會通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活等一系列權(quán)利。教育體制和社會公共服務(wù)體系是最典型的社會權(quán)利要素?！?〕

以馬歇爾為代表的公民社會權(quán)利主導(dǎo)范式，突出強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn):第一，社會權(quán)利的合法性和國家必須為之提供服務(wù)，社會公民作為權(quán)力的要求者可以得到國家的服務(wù);第二，承認(rèn)公民身份在結(jié)構(gòu)和類型上的不平等，并認(rèn)為社會權(quán)利是對抗這種不平等的重要手段;第三，對于弱勢群體而言，不平等待遇或處境是對他們基本權(quán)利的侵蝕。這種主導(dǎo)范式，旨在提倡權(quán)利的一致性，即人人皆平等。

這一主導(dǎo)范式，同時(shí)強(qiáng)化了政府在福利體系中的責(zé)任。社會權(quán)利的落實(shí)是一種可以強(qiáng)制政府履行保障的責(zé)任?！?〕政府既是福利體系的制定者，同時(shí)也是執(zhí)行者和維護(hù)者，是公民社會權(quán)利的保障者。公民社會權(quán)利的制度化是通過“福利體制”予以體現(xiàn)的。福利體制不僅是指國家制定和執(zhí)行的各種政策的總和，也是指總體上的社會政治解決方案，〔4〕可以進(jìn)一步從決策模式、過程和階層形成的潛在模式與政治結(jié)構(gòu)來剖析福利國家?！?〕馬歇爾認(rèn)為，以公民的社會權(quán)利為基礎(chǔ)的社會政策，可以提高公民的福利水平，減少社會不平等程度。

著名社會福利學(xué)家埃斯平－安德森(Gosta Esping－Andersen)使用福利體制作為分析框架，把福利國家理解為一種支持社會公民權(quán)的概念。他使用了“去商品化”(de－commodification)和分層化(stratification)兩個(gè)概念對社會權(quán)利及福利效果進(jìn)行度量。

去商品化是個(gè)人福利相對地既獨(dú)立于其收入之外，又不受其購買力影響的保障程度。當(dāng)一種服務(wù)是作為權(quán)利的結(jié)果可以獲得時(shí)，去商品化便出現(xiàn)了。去商品化是政府部門旨在減少公民依賴自身勞動(dòng)或市場獲得福利保障的公共行為和努力?！?〕埃斯平－安德森認(rèn)為，社會權(quán)利是按其公民身份而非市場購買能力所區(qū)分的，判斷標(biāo)準(zhǔn)是它在多大程度上允許人們依靠市場以外的力量去改善其生活水準(zhǔn)，即去商品化的程度。正是在這個(gè)意義上，社會權(quán)利削弱了公民作為“商品”的地位。去商品化是衡量社會權(quán)利的重要維度?！癟．H．馬歇爾的觀點(diǎn)是，社會公民權(quán)基本上解決了商品化問題，因此幫助削弱了階級的顯著性?！薄?〕所以，建立在公民身份基礎(chǔ)上的社會權(quán)利同時(shí)具有去商品化的性質(zhì)。去商品化程度集中反映了社會權(quán)利發(fā)展程度，而社會權(quán)利又反過來影響著去商品化的程度。也就是說，社會權(quán)利發(fā)育越充分，去商品化程度就越高;社會權(quán)利受到限制，去商品化程度就偏低。因此，去商品化程度不僅可以很好的反映社會權(quán)利的發(fā)育情況，而且也能進(jìn)一步體現(xiàn)社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)情況，成為一個(gè)國家和地區(qū)評價(jià)社會福利供給有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

分層化是另外一個(gè)重要維度。埃斯平－安德森分析了各國在構(gòu)建公民社會權(quán)利方面的結(jié)構(gòu)差異。分層化可以用來認(rèn)識不同國家的不平等和階級差異，是基于結(jié)構(gòu)公平性而提出的一個(gè)概念。馬歇爾認(rèn)為社會權(quán)利有利于消除階層間的差異。社會政策的制定如果是基于原有的社會階層和地位差異，則強(qiáng)化了原有分層;如果是基于公民的身份，發(fā)育社會權(quán)利，則有利于消除分層差異，實(shí)現(xiàn)社會公平;社會分層化具有和去商品化同等重要的地位，是測量社會權(quán)利的另一個(gè)有效工具。分層化是對社會權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施效果的一種衡量，旨在發(fā)現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)差異對于社會權(quán)利的影響。分層化除了與資格條件限制有關(guān)，還同社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)途徑有關(guān)。分層化和社會權(quán)利的關(guān)系是，社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑影響著分層化，分層化的程度又可以衡量社會權(quán)利的發(fā)育程度。分層化程度低，則說明社會權(quán)利發(fā)育充分;分層化程度高，階層差異性大，則說明社會權(quán)利受限制。

二、社會權(quán)利之受教育權(quán)保障的邏輯

基于馬歇爾對社會權(quán)利的詮釋，可以把社會權(quán)利等同于一種社會福利權(quán)。受教育權(quán)是典型的公民社會權(quán)利，同時(shí)教育也是國家福利制度的重要體現(xiàn)。公民社會權(quán)利范式追求的是一種公平正義的價(jià)值訴求，而教育機(jī)會的平等不僅是公民社會權(quán)利平等的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)個(gè)人公民社會權(quán)利的重要保障。

只有當(dāng)以教育為核心的社會權(quán)利內(nèi)化為公民權(quán)利的基本內(nèi)容，階級差異和社會不平等才可能藉由公民權(quán)的主張得到實(shí)質(zhì)的改善。這是一項(xiàng)與行使權(quán)利的公共責(zé)任結(jié)合在一起的個(gè)人權(quán)利。提高和教育自我成為了一項(xiàng)社會責(zé)任，而不僅僅是個(gè)人責(zé)任，因?yàn)橐粋€(gè)社會的健康取決于其成員的文明程度。公共基礎(chǔ)教育的發(fā)展，跨出了通向公民身份之社會權(quán)利重建道路的決定性第一步，〔8〕因?yàn)楣不A(chǔ)教育的普及帶來社會權(quán)利的普遍化。每一個(gè)兒童都有權(quán)獲得適應(yīng)其個(gè)人需要的教育，因此它不應(yīng)當(dāng)為提供所需學(xué)校和教師的成本所限制，也不應(yīng)當(dāng)為社會的需要所限制?！?〕教育在西方社會越來越成為對于“社會公民身份”政治和政策制定而言具有戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域?！?0〕

兒童享有平等的受教育權(quán)利，這是基于其公民的身份而自然獲得且需政府予以保障的權(quán)利，而與其個(gè)體的戶籍、階層、民族、性別無關(guān)。同時(shí)，兒童在享受這種權(quán)利的過程中，應(yīng)該是平等的。解決階層間的不公平是實(shí)現(xiàn)權(quán)力一致性和權(quán)益最大化的根本。在廣義的層面，所有公民的受教育權(quán)保障問題，旨在通過各種制度安排保障公民享受到令人滿意的、好的教育，其對象是所有公民。具體到義務(wù)教育領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)行普遍性教育福利制度，包括進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在內(nèi)的所有義務(wù)教育階段兒童不管在公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校均應(yīng)享受到免費(fèi)教育，實(shí)現(xiàn)教育福利化。〔11〕

社會權(quán)利的發(fā)展，是以福利供給作為保障的。福利供給越充分，社會權(quán)利發(fā)展越充分。在福利供給中所呈現(xiàn)出的去商品化和分層化的程度，可以測量出社會權(quán)利發(fā)展的程度。而財(cái)政政策的實(shí)施和發(fā)展變化，可以看出福利供給主體和政府責(zé)任的變化，恰恰體現(xiàn)了教育福利去商品化的程度和社會分層化的發(fā)展。再具體細(xì)分，可以從受教育權(quán)的覆蓋范圍、福利質(zhì)量、福利供給方、享受福利資格的依據(jù)等方面具體測量不同發(fā)展階段的福利水平。

圖1 公民受教育權(quán)利保障的邏輯圖

受教育權(quán)作為一種福利權(quán)，其發(fā)育和保障水平取決于福利供給水平，而福利作為一種公共物品，供給的程度又依賴于政府財(cái)政支出。根據(jù)不同時(shí)期的財(cái)政結(jié)構(gòu)和支出水平，可以考察出該時(shí)期的福利供給程度，進(jìn)而可以總結(jié)出兒童受教育權(quán)的發(fā)育和保障狀況。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，我國農(nóng)村兒童受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)帶有明顯的“二元”結(jié)構(gòu)特征，而且這種結(jié)構(gòu)特征最主要的表現(xiàn)就是“與戶籍制度掛鉤”的教育公共福利制度。因此我國農(nóng)村兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程實(shí)際上是一種與戶籍制度脫鉤的公共教育福利制度重建的過程。從福利供給主體和財(cái)政政策的演變來看，就是要以公民社會權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)為價(jià)值訴求，實(shí)現(xiàn)國家供給主體責(zé)任的落實(shí)，推動(dòng)由村集體—鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與公民自我保障為主向公共財(cái)政政策體系的轉(zhuǎn)變。

三、中國農(nóng)村兒童受教育權(quán)的動(dòng)態(tài)發(fā)展

根據(jù)不同時(shí)期的財(cái)政結(jié)構(gòu)和支出水平，可以考察出該時(shí)期的福利供給程度，繼而可以總結(jié)出中國農(nóng)村兒童受教育權(quán)的保障狀況，進(jìn)而折射出我國福利制度演變中所體現(xiàn)的公民社會權(quán)利的價(jià)值訴求和價(jià)值理念的演變。

(一)財(cái)政高度集中時(shí)期(新中國成立到1970年代末)

這一時(shí)期大體上從新中國成立到1970年代末，財(cái)政體制的典型特征是中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集中的財(cái)政管理體制。在這一體制下，財(cái)權(quán)、財(cái)力高度集中在中央，地方財(cái)政處于被動(dòng)地安排財(cái)政收支，各項(xiàng)財(cái)政支出，原則上都是由“條條”分配，地方很難統(tǒng)籌安排、調(diào)節(jié)使用?！?2〕

1．村集體為主保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的政策

在這種財(cái)政體制下，政府未能全面履行教育的供給責(zé)任，村集體和個(gè)體承擔(dān)了更多的福利供給義務(wù)。新中國成立后，鄉(xiāng)村原有的教育機(jī)構(gòu)被改造成為國家或集體舉辦的學(xué)校。但因財(cái)力不足，最終只能循歷史的路子，發(fā)動(dòng)各方力量辦學(xué)。

表1 財(cái)政高度集中時(shí)期的農(nóng)村小學(xué)教育政策

建國后的教育政策主要是以村集體供給為主，國家財(cái)政給予少許補(bǔ)助，個(gè)人負(fù)擔(dān)少量學(xué)雜費(fèi)。實(shí)際上，在明確這樣的方針之前的教育革命和在此之后文革期間的教育革命中，民辦學(xué)校在各個(gè)地方都得到了極大發(fā)展。這些民辦學(xué)校雖然可能會獲得國家的資助，但經(jīng)費(fèi)主要由所在的集體供給。這成為建國后很長時(shí)間內(nèi)農(nóng)村民辦小學(xué)的最普遍模式?！?4〕民辦小學(xué)的大量發(fā)展，對小學(xué)的普及起到了重要作用?！?5〕

2．教育權(quán)利和福利水平測量

隨著農(nóng)村小學(xué)的普及化，這一時(shí)期農(nóng)村教育實(shí)現(xiàn)了低質(zhì)量的社區(qū)內(nèi)小范圍覆蓋，本村的適齡兒童可享有接受教育的機(jī)會。享受這種公民權(quán)利的資格是基于戶籍和地域，福利供給方是村集體和農(nóng)民個(gè)體。建立學(xué)校的成本和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、民辦教師的工資大部分都由村集體來負(fù)擔(dān)，村集體進(jìn)一步把負(fù)擔(dān)分?jǐn)偨o農(nóng)民。但由于分配制度的特點(diǎn)，教育公共品供給所造成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)盡管是沉重的，但同時(shí)是間接的、隱性的?！?6〕由于農(nóng)村整體教育的低質(zhì)量，個(gè)體負(fù)擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)并不多，而村民的集資、捐資也在可承受范圍之內(nèi)。所以這一時(shí)期農(nóng)村教育福利體制的去商品化程度較高。但由于享受教育權(quán)利存在明顯的城鄉(xiāng)差異和階層身份，所以福利體制的分層化程度是很高的。

(二)財(cái)政包干制時(shí)期(20世紀(jì)70年代末至90年代中期)

20世紀(jì)70年代末至90年代中期，是中國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要時(shí)期。這一時(shí)期中國的財(cái)政體制的特點(diǎn)是實(shí)行了財(cái)政包干制。中國實(shí)行真正的分級財(cái)政體制是從改革開放開始的，到20世紀(jì)90年代初確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)和1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)施之前，分級財(cái)政體制的基本特點(diǎn)是包干制。〔17〕這一時(shí)期的中國，隨著人民公社的解體和家庭承包制的實(shí)施，廣大農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村教育供給方式和供給主體也發(fā)生了些許變化。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為主保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的政策

1978年后，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷的重大改革，就是實(shí)行了財(cái)政包干體制。1980年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐步建立，并在財(cái)政包干的體制下得到增強(qiáng)，原來的帶有福利制度性質(zhì)的人民公社解體。中央財(cái)政增長緩慢，在國民收入中的比重不斷下降，對教育的投入也隨之下降。農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)入了以鄉(xiāng)財(cái)政為主的供給時(shí)代。

表2 財(cái)政包干制時(shí)期的農(nóng)村小學(xué)教育政策

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》明確規(guī)定，實(shí)行中央領(lǐng)導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、分級管理的教育管理體制和教育公共投入體制。也就是常說的鄉(xiāng)村義務(wù)教育實(shí)行三級辦學(xué)、兩級管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級管理。這種體制下，發(fā)展義務(wù)教育的重任落在了地方政府肩上，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。國家把教師工資等支出放在鄉(xiāng)財(cái)政，中國農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)入了“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”階段。1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》再次強(qiáng)化了這一方向，雖然提及縣級在教育經(jīng)費(fèi)方面承擔(dān)著主要職責(zé)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。1992年，教育部發(fā)布《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確以地方為主負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的教育投入制度。這個(gè)時(shí)期，基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略重心下移，中央政府公共教育支出減少，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重?！?8〕

2．教育權(quán)利和福利水平測量

財(cái)政包干制實(shí)施時(shí)期，也是改革開放逐步推進(jìn)的時(shí)期。隨著農(nóng)村活力的釋放，經(jīng)濟(jì)也得到長足發(fā)展。這一時(shí)期的農(nóng)村小學(xué)，辦學(xué)條件有所好轉(zhuǎn)。由于農(nóng)村小學(xué)的普及化，這一時(shí)期農(nóng)村小學(xué)教育的覆蓋范圍依舊是村莊社區(qū)范圍的適齡兒童，辦學(xué)質(zhì)量相比人民公社時(shí)期有一定提升，但依舊是較低質(zhì)量。入學(xué)資格依舊是基于戶籍和地域，福利供給方是鄉(xiāng)財(cái)政和村集體。因?yàn)橄硎苄W(xué)教育是基于交費(fèi)，在學(xué)校建設(shè)上農(nóng)民是以集體形式予以支持，所以農(nóng)民個(gè)體還依舊是福利的供給方之一。并且隨著人民公社福利體制的解體，農(nóng)民享受教育權(quán)的負(fù)擔(dān)由隱性轉(zhuǎn)為顯性，福利供給的去商品化程度變低。國家在教育政策和經(jīng)費(fèi)籌集上嚴(yán)格的城鄉(xiāng)區(qū)別對待，以及戶籍和地域?qū)τ诮逃龣?quán)利的束縛，在享受教育資源上，依舊體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差異和身份劃分，這一階段教育福利的分層化程度依然很高。

(三)分稅制實(shí)施到稅費(fèi)改革時(shí)期(20世紀(jì)90年代中期－2000年)

這個(gè)時(shí)期大約從1994年至21世紀(jì)初。1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制是中國改革開放以來政府間財(cái)政關(guān)系改革歷史上力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新?！?9〕分稅制的主要內(nèi)容是確定了中央和地方事權(quán)及其支出責(zé)任的劃分，以及按稅種劃分中央和地方的收入。在事權(quán)的劃分中，地方財(cái)政承擔(dān)地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)。

1．農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為主保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的政策

應(yīng)該說，這一時(shí)期的教育政策延續(xù)了分稅制之前的責(zé)任分擔(dān)格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村義務(wù)教育的法定責(zé)任人，承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，在基礎(chǔ)教育的供給中發(fā)揮了非常重要的作用。從政府間財(cái)力分配格局看，經(jīng)過1994年的分稅制改革，已經(jīng)初步改變了過去長時(shí)期中央財(cái)政收入比重過低的狀況，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，標(biāo)志著中央宏觀調(diào)控能力正在不斷提高。但從國家整個(gè)教育投入分配格局看，地方財(cái)政占大頭，中央財(cái)政只占很小的比例。而中央和省級政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育，對義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。據(jù)陳錫文等從鄂豫贛抽取三縣的調(diào)查，鄉(xiāng)財(cái)政在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)行和改造農(nóng)村中小學(xué)危房、保障最基本的辦學(xué)條件方面發(fā)揮了重要的作用。教育支出約占縣級財(cái)政支出的50%左右，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則占75%左右。這比十年前至少提高了50%以上?！?0〕除了教育經(jīng)費(fèi)的支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級還承擔(dān)著農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的各項(xiàng)事宜及普九的艱巨任務(wù)。

國家政策繼續(xù)履行農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為主體。但是義務(wù)教育供給主體出現(xiàn)了名義負(fù)擔(dān)主體和實(shí)際負(fù)擔(dān)主體的不一致。農(nóng)村義務(wù)教育的思路一直是“義務(wù)教育農(nóng)民辦”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源由農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資以及雜費(fèi)等收入?！?1〕由于經(jīng)費(fèi)來源大都是通過向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)來解決的，所以農(nóng)民成為了供給主體中的重要一部分。根據(jù)有些學(xué)者的調(diào)查，1990－2000年，農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資及中小學(xué)雜費(fèi)等主要由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的教育投入占到了全部教育經(jīng)費(fèi)的47%。〔22〕農(nóng)村稅費(fèi)改革前，中國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)很大程度上由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村教師工資一部分來源于農(nóng)村教育費(fèi)附加，公用經(jīng)費(fèi)主要來源于學(xué)生收取的雜費(fèi)，校舍維修改造經(jīng)費(fèi)主要來源于農(nóng)民的集資和投工投料。由于集資攤派，也給農(nóng)民造成了沉重的負(fù)擔(dān)。由下表可知，農(nóng)民負(fù)擔(dān)了基礎(chǔ)教育相當(dāng)分量的經(jīng)費(fèi)，1996年竟占到一半。

表3〔23〕 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況 單位:億元、%

2．教育權(quán)利和福利水平測量

從分稅制實(shí)施到稅費(fèi)改革的這段時(shí)間里，農(nóng)村教育政策和辦學(xué)條件基本維持原狀。小學(xué)教育的覆蓋范圍依舊是本村莊社區(qū)范圍內(nèi)的適齡兒童，由于總體投入的不足，辦學(xué)質(zhì)量依舊較低。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，入學(xué)資格依舊是基于戶籍和地域。這段時(shí)間，福利供給方是鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民個(gè)體。享受小學(xué)教育的資格還是基于交費(fèi)。另外就是對于農(nóng)民征收的各種費(fèi)用，給農(nóng)民造成了沉重的負(fù)擔(dān)。所以教育福利供給的去商品化程度是低水平的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未發(fā)生顯著變化，享受教育的權(quán)利依舊是基于戶籍和地域，分層化程度依然很高。

(四)稅費(fèi)改革至今(2000年以后)

農(nóng)村稅費(fèi)改革被稱為建國以來中國農(nóng)村繼土地改革、實(shí)行家庭承包制之后的第三次重大改革，是整個(gè)國家層面分配領(lǐng)域的重大改革。稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，對農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生了深刻影響。2005年以后，國家政策大幅度向農(nóng)村教育傾斜，將農(nóng)村兒童的受教育權(quán)納入國家福利系統(tǒng)。

1．公共財(cái)政為主保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)的政策

2000年以來，農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配財(cái)力萎縮?！?4〕農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金短缺問題更加突出。新的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制在2002年全面運(yùn)行后，農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。此舉強(qiáng)化了縣級政府的責(zé)任，基本上保證了農(nóng)村教師工資的發(fā)放。但是由于多年來縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，所以面對義務(wù)教育支付需要壓力很大。與此相關(guān)的就是亂收費(fèi)現(xiàn)象還是變相的出現(xiàn)。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育費(fèi)附加和集資項(xiàng)目取消了，雖然中央和省級政府逐年加大轉(zhuǎn)移支付的力度來緩解這些問題，但農(nóng)村學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)仍然還有很多難題無法靠自身的力量去化解，只好通過向?qū)W生收取雜費(fèi)來勉強(qiáng)維系運(yùn)轉(zhuǎn)。〔25〕這一時(shí)期的農(nóng)民還要以各種方式承擔(dān)一定教育費(fèi)用。國家不得不制定相關(guān)政策以解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問題。

表4 稅費(fèi)改革后的農(nóng)村小學(xué)教育政策

2001年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，特別是明確縣級政府對本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求由縣級財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放教師工資，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任上提到縣，開始了以縣為主導(dǎo)的供給時(shí)期。

2002年《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》指出，縣級人民政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，省、地(市)、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央政府給予必要的支持。明確了縣鄉(xiāng)兩級政府在義務(wù)教育投入與管理方面的權(quán)責(zé)。農(nóng)村義務(wù)教育的投入從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到由政府承擔(dān)，政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。

2005年底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的主要內(nèi)容有:全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi);提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平;建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制;鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。

以2006年新修訂的《義務(wù)教育法》為標(biāo)志，教育公共政策由原來的工具本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位，享受免費(fèi)、均衡發(fā)展的義務(wù)教育從一種特權(quán)福利發(fā)展為公民權(quán)利，開辟了農(nóng)村教育政策發(fā)展的新框架。隨后，國家相繼出臺的教育政策，無不顯示出旨在消除城鄉(xiāng)差異、保障農(nóng)村兒童受教育權(quán)利的平權(quán)理念。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2012年)》是繼新《義務(wù)教育法》之后又一個(gè)標(biāo)志性政策，提出了一系列農(nóng)村教育改革發(fā)展的重要舉措，進(jìn)一步明確了教育公平的價(jià)值取向。2012年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，把教育公平推向了新的高度，在全國范圍內(nèi)迅速推廣。新的政策框架下，農(nóng)村兒童受教育權(quán)益被逐步納入了國家保障體系。

2．教育權(quán)利和福利水平測量

稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村的教育供給實(shí)際上經(jīng)歷了重大變革。近年來，隨著并點(diǎn)撤校的推薦，農(nóng)村小學(xué)的數(shù)量迅速減少，而新學(xué)校的辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量得到提升，義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了較為全面的覆蓋。福利供給方是縣財(cái)政和包括省、中央在內(nèi)的各級財(cái)政，實(shí)現(xiàn)了以某一級財(cái)政為主向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村小學(xué)教育全面取消了學(xué)雜費(fèi)，城市小學(xué)教育一定程度上取消了借讀費(fèi)，教育福利供給的去商品化程度得以提升。隨著國家一系列措施的出臺，流動(dòng)兒童也能享有建立在公民身份基礎(chǔ)上的城市教育資源。原有的基于戶籍和地域的入學(xué)資格得以改變，分層化程度得以改善。所以，隨著國家近年來一系列政策的出臺，公共財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度逐步加大，基礎(chǔ)教育總體上還是朝公立化、純公共品的方向發(fā)展的。

四、小結(jié)和討論

通過以上對于財(cái)政發(fā)展階段的回顧，可以總結(jié)出農(nóng)村兒童受教育權(quán)發(fā)展的歷史脈絡(luò)，見下表。

表5 農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障狀況表

回顧中國農(nóng)村兒童受教育權(quán)的發(fā)展歷程，可以總結(jié)為以下特征:1．從教育權(quán)利的覆蓋范圍來說，經(jīng)歷了由村莊內(nèi)小范圍向村莊外大范圍、由部分覆蓋向較全面覆蓋的發(fā)展。2．教育質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了從低質(zhì)量向較高質(zhì)量的提升。3．享受教育的資格，由基于戶籍、地域轉(zhuǎn)向基于公民身份的發(fā)展。4．福利供給方實(shí)現(xiàn)了由個(gè)體、村集體向鄉(xiāng)財(cái)政、縣財(cái)政、公共財(cái)政的發(fā)展，農(nóng)村教育呈現(xiàn)出公立化發(fā)展趨勢。5．去商品化程度，由最初的較高程度轉(zhuǎn)向較低程度，后又實(shí)現(xiàn)了向較高程度的發(fā)展。6．由高度的分層化水平發(fā)展為逐步的公平。

社會權(quán)利對于現(xiàn)代社會發(fā)展具有重要的意義。某種程度上說，公民福利需要的滿足，是一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利，是國家對其成員應(yīng)盡的責(zé)任，體現(xiàn)了社會的平等。馬歇爾對公民資格的論述強(qiáng)調(diào)了建立在社會組織和社會結(jié)構(gòu)之上的公民資格及其制度基礎(chǔ)，〔27〕將社會權(quán)利與制度化、普遍性的福利制度聯(lián)系起來，成為現(xiàn)代社會福利制度安排的理論基礎(chǔ)?；仡櫼越逃龣?quán)為代表的中國農(nóng)村的福利供給制度，不難發(fā)現(xiàn)中國總體上和在較長時(shí)期內(nèi)仍處于一種補(bǔ)缺型福利的發(fā)展進(jìn)程中，但同時(shí)出現(xiàn)了向公立化和全民化發(fā)展的趨勢。目前社會福利供給的相對短缺和公民權(quán)利意識缺失的狀況與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面現(xiàn)代化過程中所處的階段不相協(xié)調(diào)，〔28〕這就要求國家層面承擔(dān)起更多的責(zé)任。

十八屆四中全會提出推進(jìn)法治化進(jìn)程，是一場涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面、各領(lǐng)域的綜合改革。法治化的進(jìn)程，是權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的過程。在社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，社會福利扮演了重要角色，同時(shí)也要求政府履行其進(jìn)行福利保障的義務(wù)。應(yīng)該說，社會權(quán)利理論為福利制度的安排和設(shè)計(jì)提供了一個(gè)可深入發(fā)展方向。中國農(nóng)村兒童的受教育權(quán)的內(nèi)涵正在逐漸豐富，公民的社會權(quán)利正被一個(gè)逐步完善、公平的福利體系所涵蓋。

注釋:

〔1〕彭華民:《社會福利與需要滿足》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第76頁。

〔2〕T．H．Marshall＆Tom Bottomore:Citizenship and Social Class，London:Pluto Press，1992，p．8．

〔3〕〔5〕〔27〕林閩鋼:《現(xiàn)代西方社會福利思想——流派與名家》，北京:中國勞動(dòng)社會保障出版社，2012 年，第86、104、87 頁。

〔4〕鄭秉文:《“福利模式”比較研究與福利改革實(shí)證分析——政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度》，《學(xué)術(shù)界》2005年第3期。

〔6〕高鑒國:《中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會包容特征:解釋框架》，《社會科學(xué)》2011年第3期。

〔7〕〔丹麥〕哥斯塔·埃斯平－安德森:《福利資本主義的三個(gè)世界》，苗正民等譯，北京:商務(wù)印書館，2010年，第48頁。

〔8〕〔9〕〔英〕T．H．馬歇爾:《公民身份與社會階級》，郭忠華、劉訓(xùn)練編，南京:江蘇人民出版社，2008年，第14、66 頁。

〔10〕〔英〕莫里斯·羅奇:《重新思考公民身份——現(xiàn)代社會中的福利、意識形態(tài)和變遷》，郭忠華等譯，長春:吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010年，第5頁。

〔11〕尹力:《兒童受教育權(quán):性質(zhì)、內(nèi)容與路徑》，北京:教育科學(xué)出版社，2011年，第109頁。

〔12〕李齊云:《分級財(cái)政體制研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年，第222頁。

〔13〕〔14〕郭建如:《基礎(chǔ)教育財(cái)政體制變革與農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展——從制度分析的視角》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第5期。

〔15〕山東省教育史志編纂委員會辦公室編:《山東教育史志資料》(臨沂專輯)1987年第1期。

〔16〕林萬龍:《中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究》，北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年。

〔17〕李齊云:《分級財(cái)政體制研究》，北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年，第217頁。

〔18〕〔24〕黃毅鋒、廖曉明:《試論我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育供給體制的創(chuàng)新》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2005年第1期。

〔19〕財(cái)政部預(yù)算司編:《中央對地方分稅制財(cái)政管理體制及其運(yùn)行情況》，《中國政府間財(cái)政關(guān)系》，北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。

〔20〕〔22〕陳錫文主編:《中國農(nóng)村公共財(cái)政制度》，北京:中國發(fā)展出版社，2005年，第21、130頁。

〔21〕王煥清:《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體研究》，《湖湘論壇》2006年第1期。

〔23〕陳錫文主編:《中國農(nóng)村公共財(cái)政制度》，北京:中國發(fā)展出版社，2005年，第129頁。準(zhǔn)確來說，將教育費(fèi)附加、教育集資、學(xué)雜費(fèi)認(rèn)為全部由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)是不恰當(dāng)?shù)?。?shí)際上教育費(fèi)附加又分為城市附加、地方附加、農(nóng)村附加，教育集資中也有部分來自港澳臺。但因一些學(xué)者認(rèn)可了這種算法，本文暫且采用。

〔25〕李曜文:《重大的決策，歷史的機(jī)遇——農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革出臺記》，《中國教育報(bào)》2006年3月7日。

〔26〕尹力:《教育人權(quán)及其保障——新〈義務(wù)教育法〉何以落實(shí)和完善》，《教育研究》2007年第8期。

〔28〕高鑒國、楊克:《論補(bǔ)缺型福利制度的特征》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2011年第10期。