○吳 月

(廣東技術(shù)師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 廣州 510260)

一、研究問題的提出

隨著中國(guó)進(jìn)入社會(huì)治理轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央政府和地方政府大力倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會(huì)、創(chuàng)新社會(huì)管理并建設(shè)服務(wù)型政府。大批研究者也對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)，提倡開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)?？梢哉f，政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)是最具代表性的一項(xiàng)體制創(chuàng)新，在治道變革的宏觀背景下，政府與非營(yíng)利組織開展合作既代表了政府對(duì)于轉(zhuǎn)變社會(huì)服務(wù)供給方式的要求，也意味著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系正在發(fā)生著變遷和調(diào)整。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)有其優(yōu)勢(shì)，一方面，它幫助政府部門實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化，這使得有限政府變成可能，社會(huì)權(quán)力的回歸和政府職能的調(diào)整與定位也能得以實(shí)現(xiàn)。另一方面，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)代表的是市場(chǎng)化供給方式，這一創(chuàng)新改變了政府作為唯一主體提供社會(huì)服務(wù)的方式，傳統(tǒng)單一的行政化供給模式被打破，政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織合作提供社會(huì)服務(wù)的方式成為一種流行，這也有利于拓展非營(yíng)利組織成長(zhǎng)的社會(huì)空間，提高社會(huì)服務(wù)供給的質(zhì)量。

然而，在我國(guó)各地政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐方興未艾之時(shí)，現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)卻顯示，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)存在大家都能觀察到的種種“偏離現(xiàn)象”:雖然已有政策對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)規(guī)程予以嚴(yán)格的規(guī)定與約束，但契約外包或合作治理的精神并未落實(shí)，政府購(gòu)買行為“內(nèi)部化”現(xiàn)象嚴(yán)重，非營(yíng)利組織像傳統(tǒng)事業(yè)單位一樣成為政府部門行政職能的延伸，甚至是政府隨時(shí)可以動(dòng)員的一支體制外力量;政府購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，政府責(zé)任比較模糊;非營(yíng)利組織缺乏足夠的談判能力;購(gòu)買程序規(guī)范程度較低;服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系欠缺，服務(wù)成本很難實(shí)現(xiàn)精細(xì)核算及控制;公眾對(duì)于非營(yíng)利組織信任度不高，購(gòu)買過程存在額外成本?！?〕簡(jiǎn)言之，相較于既定的規(guī)章、運(yùn)作程序，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)在實(shí)際運(yùn)行過程中存在諸多不相一致之處，上述政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中發(fā)生的偏離現(xiàn)象，使得政府購(gòu)買的契約化合作的外皮之下包裹著政府控制下行政化供給的實(shí)質(zhì)。

當(dāng)然，也有學(xué)者已經(jīng)注意到了政府購(gòu)買中存在的各種偏離現(xiàn)象，這些學(xué)者在對(duì)偏離現(xiàn)象的表述上莫衷一是，主要包括合作的“內(nèi)部化”“形同質(zhì)異”“非競(jìng)爭(zhēng)非獨(dú)立”“縱向一體化”“體制嵌入”“內(nèi)卷化”等概念化的論述?！?〕誠(chéng)然，研究者們的關(guān)注足見這種現(xiàn)象的普遍性及典型性?！?〕然而，遺憾的是，上述研究更多的是對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)偏離現(xiàn)象的某一方面進(jìn)行了描述，而并未對(duì)上述偏離現(xiàn)象及其背后的邏輯和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面深入的剖析與解釋，對(duì)于政府與非營(yíng)利組織合作狀態(tài)的影響因素，以及這些因素影響雙方關(guān)系的內(nèi)在邏輯，缺乏清晰、一致的說明。

有鑒于此，本文將深入政社合作的交界面分析其中的互動(dòng)過程，運(yùn)用吸納和控制概念研究政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的邏輯，并嘗試建構(gòu)一個(gè)能夠解釋中國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)偏離現(xiàn)象的理論分析框架。在此基礎(chǔ)之上，論文將回答如下研究問題:在各地政府大力推行政府與非營(yíng)利組織契約化合作模式的今天，為什么在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中會(huì)出現(xiàn)這些偏離現(xiàn)象?其背后隱藏著什么邏輯?政府部門與非營(yíng)利組織在其中扮演的角色是什么?

二、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的吸納與控制邏輯

我國(guó)處于剛剛從總體性國(guó)家轉(zhuǎn)型過來的制度環(huán)境中，行政權(quán)力仍然居于中心地位，社會(huì)力量的發(fā)育遠(yuǎn)未成熟，這使得政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)這一政策的具體執(zhí)行主體面臨極大的來自于上級(jí)政府的政治壓力，我國(guó)的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)更多時(shí)候是表現(xiàn)出“形同質(zhì)異”的特征，即形式上采取市場(chǎng)化合作方式，實(shí)質(zhì)上卻延續(xù)著政府控制下行政化供給的慣性思維，并延伸出各種偏離現(xiàn)象?；谶@一現(xiàn)象在理論研究上的缺陷，本研究在對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的偏離現(xiàn)象進(jìn)行總結(jié)與闡釋的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用吸納與控制兩大概念來闡釋其背后的邏輯。

吸納主要是指國(guó)家權(quán)威吸收和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng)?！?〕國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該概念的運(yùn)用，多數(shù)來源于時(shí)任香港中文大學(xué)教授的金耀基在20世紀(jì)80年代提出來用以描述港英政制特征的一個(gè)命題——行政吸納政治。在金耀基看來，該概念強(qiáng)調(diào)的是將社會(huì)中的精英人士或精英集團(tuán)代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)以精英共識(shí)為骨干的政治體?！?〕此后，這種描述和概括逐漸獲得了廣泛的認(rèn)同，成為了描述港英政制特征的一種普遍性的觀點(diǎn)。金耀基認(rèn)為，行政吸納政治可以提升行政管理的效能，使港英政府發(fā)展成為一個(gè)由政治精英構(gòu)成的共識(shí)性政府?！?〕康曉光指出，行政吸納這種政治框架既能滿足精英的需要，又能夠關(guān)照大眾的基本需要。〔7〕當(dāng)然，強(qiáng)世功也指出，用行政吸納政治來解讀香港地區(qū)特殊的政治情景，有其特定的意蘊(yùn)內(nèi)含其中，如果將該概念用于解讀中國(guó)的政治和社會(huì)運(yùn)作，無疑會(huì)是一場(chǎng)美麗的誤會(huì)?！?〕但這并不妨礙我們運(yùn)用吸納概念來解釋政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的邏輯。如前所述，吸納強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家權(quán)威對(duì)社會(huì)力量的吸收和引導(dǎo)，具體到本文中，吸納強(qiáng)調(diào)的是:在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)偏離現(xiàn)象的背景下，政府將非營(yíng)利組織這一原本屬于社會(huì)的力量吸收進(jìn)入可控的行政軌道，在不對(duì)稱的資源依賴結(jié)構(gòu)下，非營(yíng)利組織為了汲取資源，則是主動(dòng)被吸附到行政體系之上，并表現(xiàn)出行政化的特征。

有學(xué)者認(rèn)為，吸納本質(zhì)上屬于一種控制或者說是對(duì)控制模式的一種延續(xù)，〔9〕它在一定程度上表現(xiàn)出國(guó)家權(quán)威對(duì)于社會(huì)力量的控制。具體到本文中，吸納邏輯與控制邏輯原本就是互相交纏、密不可分的?？刂七壿嫃?qiáng)調(diào)的是:在吸納社團(tuán)為己所用的基礎(chǔ)之上，政府對(duì)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的交易過程施加影響力，通過采取各種策略性行為，甚至與非營(yíng)利組織展開共謀，進(jìn)而在既定的運(yùn)行程序下體現(xiàn)自身的意志。但是，這種控制邏輯在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的過程中并沒有明顯而強(qiáng)勢(shì)地表現(xiàn)出來，而是表現(xiàn)出柔性化和隱性化的趨勢(shì)。

綜上所述，本研究引入吸納和控制這兩大概念作為理解政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后邏輯的核心特質(zhì)，其核心要義強(qiáng)調(diào)的是政府吸納社會(huì)力量進(jìn)入可控的行政軌道，以便在獲取治理資源的同時(shí)滿足對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的需要。當(dāng)然，要理解這一點(diǎn)，就必須把握我國(guó)政府一直以來的“行政主導(dǎo)”這一大前提。當(dāng)下的“行政主導(dǎo)”不同于改革前的“行政主導(dǎo)”。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、意識(shí)形態(tài)、外部環(huán)境都發(fā)生了變化，政府必須在一個(gè)新的環(huán)境里探尋一套新的“行政主導(dǎo)”模式。傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)型帶來了對(duì)“非營(yíng)利組織”的大量需求。在當(dāng)前以及可以預(yù)見的未來的大環(huán)境下，這種需求是無法消除的。這意味著，長(zhǎng)期來看，這種需求只能滿足而不能壓制。政府不可能將所有的社會(huì)服務(wù)職能包攬上身，還需要政府之外的非營(yíng)利組織。當(dāng)政府意識(shí)到簡(jiǎn)單的壓制已經(jīng)行不通，意識(shí)到社會(huì)領(lǐng)域中的“非政府方式”是整體發(fā)展所必需的時(shí)候，它就要探索一套能夠使“非政府方式”為我所用的模式。換言之，通過在官僚體系內(nèi)部生長(zhǎng)和培育可控的非營(yíng)利組織體系，并利用這些非營(yíng)利組織滿足政府轉(zhuǎn)變社會(huì)服務(wù)供給方式的需求，防止非營(yíng)利組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威，繼續(xù)壟斷政治權(quán)力。〔10〕這是一種更為精巧的隱性控制手段，通過主動(dòng)回應(yīng)來自社會(huì)的需求，從而達(dá)到在社會(huì)自治增加的過程中重建行政控制的目的。

將吸納和控制應(yīng)用于解釋政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的邏輯，本文認(rèn)為其體現(xiàn)的基本內(nèi)涵是:政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，其初始目標(biāo)是給予非營(yíng)利組織一定的自主空間并與之達(dá)成契約化合作模式，然而，慣于對(duì)社會(huì)實(shí)行控制的政府并不愿放棄對(duì)社會(huì)服務(wù)事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)，因此，政府開展各種策略化的行動(dòng)，將生長(zhǎng)中的社會(huì)力量——非營(yíng)利組織吸納進(jìn)入可控的行政軌道之中，在此基礎(chǔ)上，政府實(shí)現(xiàn)了控制手段的柔性化和隱性化。在吸納和控制雙重邏輯的影響下，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)具備了契約化合作的形式，實(shí)質(zhì)上卻被賦予了行政化供給的本質(zhì)。

換言之，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，其初始目標(biāo)是給予非營(yíng)利組織一定的自主空間并與之達(dá)成契約化合作模式，然而，慣于對(duì)社會(huì)實(shí)行控制的政府并不愿放棄對(duì)社會(huì)服務(wù)事務(wù)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)，因此，政府開展各種策略化的行動(dòng)，將生長(zhǎng)中的社會(huì)力量——非營(yíng)利組織吸納進(jìn)入可控的行政軌道之中，在此基礎(chǔ)上，政府實(shí)現(xiàn)了“控制”手段的柔性化和隱性化。在吸納和控制雙重邏輯的影響下，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)具備了契約化合作的形式，實(shí)質(zhì)上卻被賦予了行政化供給的本質(zhì)?？梢哉f，契約化合作在一定程度上淪為形式化的口號(hào)，與其平等協(xié)作的內(nèi)在意涵相去甚遠(yuǎn)。

三、有關(guān)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后邏輯的幾個(gè)命題

在前文分析的基礎(chǔ)之上，本文將進(jìn)一步演化出若干命題，進(jìn)而搭建關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后邏輯的分析性框架。政府與非營(yíng)利組織合作開展社會(huì)服務(wù)購(gòu)買可以被劃分為兩個(gè)基本階段:合作締結(jié)階段以及合作履行階段。合作締結(jié)階段主要是由政府選擇合作對(duì)象并明確合作方式;合作履行階段主要是合作雙方實(shí)施合作的具體過程。前者主要涉及的是交易主體及對(duì)交易方式的選擇，后者主要涉及的是交易具體執(zhí)行過程。更為重要的是，根據(jù)前文對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中偏離現(xiàn)象的界定，交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三大維度能夠較好地涵蓋和反映偏離現(xiàn)象涉及的內(nèi)容。據(jù)此，本研究擬從交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三個(gè)維度來深入剖析吸納和控制邏輯的內(nèi)涵，以便深入、全面地分析政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)發(fā)生偏離現(xiàn)象的內(nèi)在原因，進(jìn)一步對(duì)政府與非營(yíng)利組織的行動(dòng)策略及其內(nèi)在邏輯予以闡釋與說明。

(一)吸納與控制邏輯下交易主體的行政化

交易主體行政化強(qiáng)調(diào)的是承接購(gòu)買服務(wù)的主體缺乏獨(dú)立自主性，與科層體系關(guān)系密切，在政社合作的過程中存在演化為“準(zhǔn)政府”或“二政府”的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于非營(yíng)利組織在承接購(gòu)買服務(wù)時(shí)，與政府之間的同一性程度不斷加深，其已然成為行政主體，與具備非盈利性和自主意識(shí)的第三部門屬性相去甚遠(yuǎn)。〔11〕交易主體行政化可以通過嵌入性理論與資源依賴?yán)碚摷右哉f明。

以嵌入性理論審視非營(yíng)利組織的既往文獻(xiàn)不多，但已有一些研究觸及到這一議題。劉鵬就指出，國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織施加控制是一種“嵌入型監(jiān)管”?！?2〕皮特·何則從第三部門的角度出發(fā)，認(rèn)為環(huán)保性質(zhì)的非營(yíng)利組織采取“嵌入式行動(dòng)”，幫助他們順利地建立組織并嵌入目前的政治體系中。〔13〕朱健剛、陳安娜認(rèn)為在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中出現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的反向嵌入，專業(yè)社工被吸納到基層政府的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程?！?4〕依據(jù)上述文獻(xiàn)對(duì)“嵌入”概念的拓展，論文運(yùn)用“嵌入式控制”強(qiáng)調(diào)地方政府嵌入到非營(yíng)利組織的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和日常管理中，綜合利用各種正式的制度設(shè)計(jì)規(guī)范和社會(huì)關(guān)系等非正式規(guī)范，從而加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的控制，進(jìn)而服務(wù)于政府的利益需要。〔15〕因此有:

命題一:基層政府運(yùn)用“嵌入式控制”的行動(dòng)策略，將非營(yíng)利組織納入政府體制內(nèi)進(jìn)行管理。非營(yíng)利組織則運(yùn)用“組織模仿”策略回應(yīng)，其后果是雙方在行動(dòng)邏輯上變得更為趨同，這導(dǎo)致非營(yíng)利組織行政化問題的呈現(xiàn)。

在資源依賴?yán)碚摽磥恚M織并非與世隔絕的個(gè)體，它具有很強(qiáng)的開放性特征，即便是最為理性的科層制組織，都需要與外部環(huán)境中的其他資源要素開展交換行為，以便滿足自身生存和發(fā)展的需要。〔16〕雖然外界環(huán)境具有復(fù)雜性與不確定性的特征，但組織也具有一定能動(dòng)性，為了防御外部環(huán)境可能會(huì)對(duì)其造成的沖擊，它會(huì)自我生成一定的風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制，保護(hù)或調(diào)整其與外部環(huán)境的邊界，將一些環(huán)境因素吸收納入到自身的組織結(jié)構(gòu)中去，進(jìn)而保障和提升技術(shù)上的安全性能，謀求其合法的制度支持。〔17〕由于組織是由多個(gè)部分組成的整合體，其內(nèi)部并不是鐵板一塊，各個(gè)部分經(jīng)常會(huì)開展協(xié)商和互動(dòng)行為，在這一過程中，組織的運(yùn)作目標(biāo)、機(jī)構(gòu)規(guī)程等都有可能發(fā)生改變。

伴隨著外部環(huán)境的變遷特別是大量非營(yíng)利組織呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)，以及制度條件的改變，政府開始利用外部資源協(xié)助自身處理公共事務(wù)，然而，這一外部環(huán)境在給政府予以新的資源供給方式的同時(shí)，也約束及抑制了政府對(duì)社會(huì)的控制能力，為了進(jìn)一步適應(yīng)外部環(huán)境給政府部門帶來的各種挑戰(zhàn)，政府大力推行社會(huì)服務(wù)購(gòu)買以滿足社會(huì)及政府自身需要?！?8〕然而，外部環(huán)境在給與政府新的資源來源的同時(shí)，也對(duì)政府產(chǎn)生了各種約束，各種有關(guān)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的政策文件紛紛出臺(tái)，從中央政府到地方政府，都將政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的資金來源納入各個(gè)政府部門財(cái)政預(yù)算內(nèi)，這樣一來，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)就成為了一項(xiàng)硬性要求，強(qiáng)制性地被推廣開來。真正意義上的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范的契約化合同管理模式，然而，這將會(huì)大大削弱政府(特別是區(qū)縣及街道一級(jí)的基層政府)的社會(huì)控制能力。囿于上下級(jí)政府之間的非對(duì)稱性權(quán)力關(guān)系，基層政府必須將政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)作為一項(xiàng)政策性要求執(zhí)行下去，這就造成了外部制度約束與社會(huì)控制能力之間的矛盾，為調(diào)和緩解這一矛盾，基層政府將非營(yíng)利組織吸納進(jìn)入體制內(nèi)，使之在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)律等各方面向政府靠攏，進(jìn)而成為編制外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。

對(duì)于非營(yíng)利組織而言，作為典型的資源依賴型組織，它需要采取策略性的行動(dòng)積極主動(dòng)的和環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)，以換取或控制所需要的資源來源，減少不確定性，降低非營(yíng)利組織生存和發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，這意味著非營(yíng)利組織需要與外部資源持有者進(jìn)行互動(dòng)。由于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的投入經(jīng)費(fèi)成為非營(yíng)利組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金的主要來源，工作場(chǎng)地、工作網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)對(duì)象也都需要依靠政府的支持與配合?！?9〕可以說，政府作為非營(yíng)利組織所需資源的持有者，在雙方關(guān)系中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，二者之間呈現(xiàn)非對(duì)稱依賴關(guān)系，這會(huì)迫使非營(yíng)利組織為取得生存資源而使其自主性受限。〔20〕從這個(gè)角度來說，非營(yíng)利組織也有“被吸納”的主動(dòng)意愿。因此有:

命題二:資源供給與制度環(huán)境的變遷使得政府(特別是區(qū)縣及街道一級(jí)的基層政府)需要在外部制度約束與社會(huì)控制能力間取得平衡，非營(yíng)利組織也需要從政府處汲取各種資源以維持自身生存與發(fā)展。雙方的非對(duì)稱依賴關(guān)系結(jié)構(gòu)導(dǎo)致非營(yíng)利組織被吸納進(jìn)入體制內(nèi)成為編制外的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。

(二)吸納與控制邏輯下的交易方式:合作內(nèi)部化與合同形式化

交易方式主要體現(xiàn)在招標(biāo)程序及合同形式兩個(gè)方面。在招標(biāo)程序上，理應(yīng)遵循契約化合作的基本思路。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，“非競(jìng)爭(zhēng)性、定向化、指定式”的購(gòu)買模式卻大量存在?！?1〕這表明，政府仍然偏向于使用行政化手段，采用“內(nèi)部化購(gòu)買”策略，將社會(huì)服務(wù)以強(qiáng)制性的手段分配給非營(yíng)利組織完成。〔22〕

根據(jù)交易費(fèi)用理論，一項(xiàng)交易是否能夠成功，有三個(gè)非常重要的影響因素:資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率。〔23〕這三項(xiàng)因素對(duì)于交易成本的大小起到?jīng)Q定性的作用，如果一項(xiàng)外包合作的交易成本太高，則通過簽約生產(chǎn)所帶來的利益極有可能被高昂的交易費(fèi)用所抵銷，在這種情況下，組織往往會(huì)選擇放棄外部合作，轉(zhuǎn)而自己生產(chǎn)或是采用縱向一體化的策略。與這種情況相反，如果轉(zhuǎn)移生產(chǎn)的交易成本比較低的情況下，外部生產(chǎn)取得成功的可能性就很高。從社會(huì)服務(wù)的基本屬性上看，由于它是一種高度量身定做的個(gè)性化服務(wù)，其福利性質(zhì)又使得服務(wù)難以具備競(jìng)爭(zhēng)化的市場(chǎng)，外加政府作為唯一的購(gòu)買者，這為雙方的機(jī)會(huì)主義行為提供了極大空間。無論從規(guī)避承包方的機(jī)會(huì)主義行為，還是為自身機(jī)會(huì)主義行為提供便利條件，合作主體傾向于實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)控制的關(guān)系管理策略，即以內(nèi)部生成、內(nèi)部購(gòu)買的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的供給。因此就有:

命題三:由于社會(huì)服務(wù)是高度量身定做的個(gè)性化服務(wù)，其福利性質(zhì)又使得服務(wù)難以具備競(jìng)爭(zhēng)化的市場(chǎng)，外加政府作為唯一的購(gòu)買者，這為雙方的機(jī)會(huì)主義行為提供了極大空間。無論從規(guī)避承包方的機(jī)會(huì)主義行為，還是為自身機(jī)會(huì)主義行為提供便利條件，合作主體都傾向于實(shí)施內(nèi)部化購(gòu)買策略。

在合同形式上，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)政策文件規(guī)定購(gòu)買方與承接方應(yīng)該簽訂規(guī)范化的合同?！?4〕但是，部分政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)并沒有簽訂合同，即便簽訂了合同，不遵照合同執(zhí)行、隨意修改合同、違約執(zhí)行的情況也比比皆是?！?5〕針對(duì)合作過程中出現(xiàn)的違約行為，雙方也不會(huì)使用法律手段追究，而是傾向于通過非正式協(xié)商機(jī)制解決?！?6〕在這里，合同已經(jīng)成為形式化的一紙空文。要解釋政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中呈現(xiàn)出來的合同形式化問題，就要回歸到社會(huì)服務(wù)的性質(zhì)，分析合作雙方簽訂形式化合同的原因機(jī)理。

社會(huì)服務(wù)一般要求提供個(gè)性化服務(wù)，量身定做程度較高，難以在合同中實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的處理;對(duì)于政府及服務(wù)承包方而言，雙方都為合作投入了很多專用性資產(chǎn);供給方缺陷及需求方缺陷使得競(jìng)爭(zhēng)的選擇性締約難以實(shí)現(xiàn);政府及服務(wù)承包方合作次數(shù)較多時(shí)，關(guān)系型合同就成為了雙方在締約方式上的優(yōu)先選擇。如前所述，在關(guān)系型合同中，相關(guān)條款并不完備，對(duì)于合作雙方的行為并沒有給予詳細(xì)規(guī)定與約束，這導(dǎo)致合同本身的形式化的呈現(xiàn)。然而，合同形式化并不意味著合作的隨意化，而是調(diào)整了合作關(guān)系的溝通方式，即合作需要依靠社會(huì)關(guān)系來進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府購(gòu)買中的社會(huì)關(guān)系主要強(qiáng)調(diào)政府與非營(yíng)利組織在市場(chǎng)交易關(guān)系之外形成的社會(huì)性聯(lián)系，憑借關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的聲譽(yù)機(jī)制、共享的群體文化以及潛在的集體制裁，〔27〕政府能更加有效地處理由服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)評(píng)價(jià)的不確定性以及市場(chǎng)發(fā)育不足所引起的交易費(fèi)用問題。將市場(chǎng)交易行為嵌入到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任和互惠預(yù)期來化解合作中的風(fēng)險(xiǎn)，〔28〕為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的內(nèi)部化購(gòu)買提供了一種非正式化的保障機(jī)制。因此就有:

在課堂中，生物學(xué)教學(xué)的立足點(diǎn)到底在哪里？生物學(xué)學(xué)科核心素養(yǎng)為教師指明了方向。當(dāng)人們不可能具有專業(yè)急救能力時(shí)，真實(shí)的情境發(fā)生時(shí)，你是否具有時(shí)間就是生命的意識(shí)？你是否具有施以援手的責(zé)任感？你是否能完成撥打急救電話的關(guān)鍵步驟？你是否能進(jìn)行簡(jiǎn)單的止血？你能做出怎樣的決定和行為？這取決于現(xiàn)在的課堂站在怎樣的立場(chǎng)。在45 min的課堂上，教師或許不能教給學(xué)生專業(yè)的急救知識(shí)和能力，但可以呼喚學(xué)生遇到類似問題時(shí)能珍愛生命，能勇于承擔(dān)，能不害怕不逃避。教育的浸潤(rùn)是一個(gè)緩慢、持久的過程，在這樣一個(gè)八年級(jí)的課堂中，教師要能從培養(yǎng)學(xué)生的意識(shí)開始，逐步發(fā)展學(xué)生的科學(xué)素養(yǎng)。

命題四:政府與非營(yíng)利組織傾向于運(yùn)用社會(huì)關(guān)系等非正式協(xié)商機(jī)制處理合作中的爭(zhēng)議。

(三)吸納與控制邏輯下的交易執(zhí)行:合同約束軟化

交易執(zhí)行主要體現(xiàn)在過程監(jiān)管及績(jī)效評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)。在過程監(jiān)管上，按照相關(guān)制度規(guī)定，非營(yíng)利組織只需要按照相關(guān)條款的要求完成規(guī)定內(nèi)容即可。然而，在具體實(shí)踐中，除了合同明確的規(guī)定條款之外，政府還采取直接或間接方式插手非營(yíng)利組織的內(nèi)部事務(wù)。在此過程中，社工也被迫卷入政府部門的行政事務(wù)中，這削弱了社會(huì)服務(wù)供給的質(zhì)量，導(dǎo)致表面上完成了一系列的服務(wù)指標(biāo)，但事實(shí)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)出內(nèi)卷化的趨勢(shì)。

根據(jù)資源依賴?yán)碚摚谟绊懡M織發(fā)展的環(huán)境要素中，既有促進(jìn)組織發(fā)展的正向力量，也包含約束和限制組織運(yùn)作的負(fù)面因素?！?9〕這些負(fù)面因素給組織發(fā)展及外部合作帶來了挑戰(zhàn)，當(dāng)組織自身能力不足時(shí)，這種挑戰(zhàn)將表現(xiàn)得尤為嚴(yán)峻。顯而易見，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)已經(jīng)取得一定成效，然而，服務(wù)低水平、專業(yè)性不夠突出、工作成效短期內(nèi)無法顯現(xiàn)、專業(yè)社會(huì)工作行政化等諸多問題也困擾著服務(wù)購(gòu)買方和承接方。有研究將這些現(xiàn)象界定為社會(huì)服務(wù)“內(nèi)卷化”，究其原因，一方面歸因于外部資源環(huán)境的約束;另一方面，作為服務(wù)承包方的非營(yíng)利組織處于初步發(fā)展時(shí)期、能力建設(shè)欠發(fā)達(dá)不足緊密相關(guān)。因此就有:

命題五:由于外部資源環(huán)境與非營(yíng)利組織自身能力的雙重約束，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)內(nèi)卷化問題的出現(xiàn)。

相關(guān)政策文件規(guī)定，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)應(yīng)運(yùn)用內(nèi)外部評(píng)估相結(jié)合的方式進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，但形式化評(píng)估、績(jī)效評(píng)估機(jī)制不健全及非營(yíng)利組織的機(jī)會(huì)主義行為已成為妨礙績(jī)效評(píng)估規(guī)范化運(yùn)行的難題。〔30〕根據(jù)交易費(fèi)用理論，市場(chǎng)發(fā)育的不充分以及服務(wù)本身的不確定性都為政府與非營(yíng)利組織雙方利用相關(guān)漏洞轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)主義的空子留下了發(fā)生余地。這導(dǎo)致對(duì)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)，一方面政府很難考核服務(wù)的真實(shí)水平，服務(wù)承接方可能會(huì)依仗績(jī)效監(jiān)管漏洞采取一系列機(jī)會(huì)主義行為，包括降低服務(wù)質(zhì)量、選擇實(shí)施成本及難度比較低的服務(wù)類型等。另一方面，即便服務(wù)承接方認(rèn)真盡責(zé)地提供服務(wù)，但由于績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不健全，政府部門也就很難對(duì)服務(wù)承接方的工作進(jìn)行全方位的、充分的評(píng)價(jià)，做到擇優(yōu)去劣。更為重要的是，由于市級(jí)政府與基層政府之間對(duì)于非營(yíng)利組織的管理態(tài)度并不一致，越到基層，政府對(duì)于非營(yíng)利組織的控制力度反而會(huì)更大，這導(dǎo)致當(dāng)上級(jí)政府向下強(qiáng)制性推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)時(shí)，基層政府出于自身利益考慮，往往會(huì)想方設(shè)法應(yīng)付上級(jí)政府，甚至采取與承接方進(jìn)行“共謀”〔31〕的策略來應(yīng)付上級(jí)政府的考核與檢查。因此就有:

命題六:市場(chǎng)發(fā)育的不充分以及社會(huì)服務(wù)本身的不確定性，使得政府很難考核購(gòu)買服務(wù)的真實(shí)效果，而且為了保障自身機(jī)會(huì)主義的便利性，基層政府還會(huì)與非營(yíng)利組織實(shí)施“共謀”策略。

綜上，本文將吸納和控制作為解釋政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后邏輯的核心概念，并將其劃分為交易主體、交易方式、交易執(zhí)行三個(gè)維度。首先，以資源依賴?yán)碚撆c嵌入性理論為基礎(chǔ)，通過嵌入式控制與非對(duì)稱的資源依賴結(jié)構(gòu)等解釋性概念，呈現(xiàn)作為交易主體的非營(yíng)利組織行政化的基本特征。其次，利用交易費(fèi)用理論中的任務(wù)復(fù)雜性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與資產(chǎn)專用性概念解釋“內(nèi)部化”購(gòu)買，并運(yùn)用關(guān)系型合同中的社會(huì)關(guān)系概念探討合同形式化的內(nèi)在邏輯。第三，綜合運(yùn)用資源依賴、交易費(fèi)用理論探討政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)合同約束軟化的內(nèi)在邏輯(見下圖)。

解釋框架(圖表來源:自制)

需要指出的是，一方面，作為一項(xiàng)探索性研究，本文綜合運(yùn)用嵌入性理論、資源依賴?yán)碚?、交易費(fèi)用理論與關(guān)系型合同理論去解釋政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的邏輯，并將這四個(gè)理論放在一個(gè)分析框架之下，這主要是由本文的研究對(duì)象決定的。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的偏離現(xiàn)象，無論是交易主體的行政化、交易方式中合作的內(nèi)部化和合同形式化，還是交易執(zhí)行中的合同約束軟化，都很難運(yùn)用單個(gè)理論將之闡釋透徹。在交易主體行政化中，政府對(duì)非營(yíng)利組織采取的嵌入性控制策略，以及非營(yíng)利組織采取的組織模仿策略，其關(guān)鍵原因正是由于政府與非營(yíng)利組織之間存在的非對(duì)稱資源依賴結(jié)構(gòu)。至于交易方式中合作的內(nèi)部化和合同形式化，它們與交易成本的限制有著密切關(guān)系，但個(gè)人與組織層面的社會(huì)關(guān)系也會(huì)對(duì)合作的內(nèi)部化和合同形式化起到作用。而交易執(zhí)行中的合同約束軟化也需要考慮資源約束及交易費(fèi)用雙重因素的影響。另一方面，從更為宏觀的角度來看，由于交易主體、交易方式與交易執(zhí)行三大維度并不是獨(dú)立于彼此的，它們共同構(gòu)成了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的主要運(yùn)行階段，三者之間相互影響，存在緊密的聯(lián)系，并共同構(gòu)成和體現(xiàn)了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)背后的吸納與控制邏輯。

注釋:

〔1〕〔25〕王浦劬:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第28-31、27-31頁。

〔2〕相關(guān)研究可參見王浦劬:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社，2010年，第28-31頁;Jing，Yijia.Bin Chen.Is competitive contracting really competitive?A case study of restructuring government-Nonprofit relations in Shanghai.臺(tái)灣公共行政與公共事務(wù)系所聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文，2011年;韓俊魁:《當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第6期，第128-134頁;鄧金霞:《地方政府購(gòu)買公共服務(wù)“縱向一體化”傾向的邏輯— —權(quán)力關(guān)系的視角》，《行政論壇》2012年第5期，第23-29頁;周俊、沈永東:《政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)中的非競(jìng)爭(zhēng)性及其管理》，《中國(guó)行政管理》2011年第12期，第61-65頁;李春霞、鞏在暖、吳長(zhǎng)青:《體制嵌入、組織回應(yīng)與公共服務(wù)的內(nèi)卷化——對(duì)北京市政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2012年第12期，第130-132頁。

〔3〕值得一提的是，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)呈現(xiàn)出來的偏離現(xiàn)象具有其普遍性，但是，在實(shí)踐中，也有相當(dāng)數(shù)量的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)遵循著市場(chǎng)性生產(chǎn)及供應(yīng)社會(huì)服務(wù)的基本規(guī)律，參與購(gòu)買的雙方主體相互獨(dú)立，不存在依附關(guān)系;作為購(gòu)買者的政府采取公開競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的方式挑選服務(wù)的承接者。因此，本文分析和解釋的偏離現(xiàn)象作為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)運(yùn)作過程中存在的突出問題，具有其典型性及普遍性，但并不意味這是唯一存在于政府購(gòu)買中的現(xiàn)象。

〔4〕陶建鐘:《風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型語境下社會(huì)秩序的路徑選擇——控制、吸納與協(xié)作》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第8期，第59頁。

〔5〕〔6〕金耀基:《行政吸納政治——香港的政治模式》，邢慕寰、金耀基編:《香港之發(fā)展經(jīng)驗(yàn)》，香港中文大學(xué)出版社，1985年，第86、86頁。

〔7〕可參見康曉光:《再論行政吸納政治——90年代中國(guó)大陸政治發(fā)展與政治穩(wěn)定研究》，《二十一世紀(jì)》(香港)2002年8月，網(wǎng)絡(luò)版第5期。在康曉光所述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，吸納被廣泛視作國(guó)家權(quán)威增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)的一種政治治理模式，并衍生出不同的解釋方法，如行政吸納、政治吸納、體制吸納、行政吸納社會(huì)等。

〔8〕強(qiáng)世功:《“行政吸納政治”的反思——香江邊上的思考之一》，《讀書》2007年第9期，第3頁。

〔9〕朗友興:《政治吸納與先富群體的政治參與——基于浙江省的調(diào)查與思考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第7期，第108-116頁。

〔10〕王名主編:《中國(guó)民間組織30年:走向公民社會(huì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第332-333頁。

〔11〕〔15〕吳月:《嵌入式控制:對(duì)社團(tuán)行政化現(xiàn)象的一種闡釋——基于A機(jī)構(gòu)的個(gè)案研究》，《公共行政評(píng)論》2013年第6期，第107-129頁。

〔12〕劉鵬:《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管:地方政府社會(huì)組織管理政策創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期，第91-99頁。

〔13〕〔荷蘭〕皮特·何:《嵌入式行動(dòng)主義在中國(guó):社會(huì)運(yùn)動(dòng)的機(jī)遇與約束》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第54頁。

〔14〕朱健剛、陳安娜:《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第6期，第43-64頁。

〔16〕Pfeffer J，Salancik R.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective.New-York:Harper＆Row.1978.

〔17〕〔美〕W·理查德斯格特:《組織理論——理性、自然和開放系統(tǒng)》，黃洋等譯，華夏出版社，2002年，第175頁。

〔18〕Saidel J.Resource Interdependence:the Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.Public Administation Review，1991，Vol.51，No.6，pp.543-553.

〔19〕汪錦軍:《浙江政府與民間組織的互動(dòng)機(jī)制:資源依賴?yán)碚摰姆治觥?，《浙江社?huì)科學(xué)》2008年第9期，第31-37頁。

〔20〕Pennings Johannes M.“Strategically Interdependence Organizations”in Nystrom，Paul C and Starbuck，William H(eds).Handbook of Organizational Design，Oxford University Press.1981，No.1，pp.433-455.

〔21〕楊寶:《政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)模式的比較及解釋——一項(xiàng)制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國(guó)行政管理》2011年第3期，第41-45頁。

〔22〕〔26〕〔30〕吳月:《政府購(gòu)買公共服務(wù)的異化》，《天府新論》2014年第6期，第103-108頁。

〔23〕Williamson，O.E.Transaction-Cost EcoNomics:The Governance of Contractual Relations.Journal of Law and Eco Nomics.1979，No.22，pp.233-261.

〔24〕根據(jù)相關(guān)規(guī)定，合同中應(yīng)該明確雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目金額、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、付款方式、考核辦法、違約責(zé)任、協(xié)議期限、協(xié)議變更和解除等內(nèi)容。

〔27〕Jones，C.，W.S.Hesterly，S.P.Borgatti.A general theory of network governance:exchange conditions and social mechanisms.Academy of Management Review.1997，No.4，pp.911-945.

〔28〕Uzzi，B.Social structure and competion in interfirm networks:the paradox of embeddedness.Administrative Sciennce Quarterly.1997，Vol.42，No.1，pp.35-67.

〔29〕Pfeffer J，Salancik R.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective.Stanford，C A:Stanford University Press，2003.

〔31〕該概念來自于周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期，第40-55頁。在本文中強(qiáng)調(diào)的是在執(zhí)行來自上級(jí)部門的各種指令政策時(shí)，基層政府與非營(yíng)利組織會(huì)采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段，來應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。