王興中 王立 崔維 趙剛

引言：“新社會經(jīng)濟發(fā)展思潮”的區(qū)域彰示

20世紀末發(fā)達國家“新社會經(jīng)濟發(fā)展思潮”有關解釋區(qū)域發(fā)展的新區(qū)域思想，是后工業(yè)化進程國家倡導的社會要素和諧理念，及其在區(qū)域耦合時空配置的發(fā)展哲學。為此產(chǎn)生的新區(qū)域主義發(fā)展觀，則是體現(xiàn)以人為本的社會公平與對偶空間公正構(gòu)建的新價值觀學科觀念；呼應新區(qū)域主義發(fā)展觀的新區(qū)域管理，則以“行政公正”出發(fā)延伸對市民社會對偶價值體系構(gòu)建的探討；三者的思想價值、區(qū)域價值與社會價值的互為體現(xiàn)，最終要坐落于區(qū)域生活空間體系價值的統(tǒng)一管理與操作方面才得以實現(xiàn)。這些就順勢衍生了構(gòu)建“新區(qū)域經(jīng)營”管理理念的時代性。

“新區(qū)域經(jīng)營”理念的提出，旨在落實社會平等下“市民社會”（Civil Society）[1]的經(jīng)營并耦合到區(qū)域體系，從“區(qū)域同步發(fā)展（觀）”[2]的空間響應及其管理出發(fā)，匡正政府管理導向，以“社會與空間”價值耦合為本和實現(xiàn)“生活質(zhì)量”①相關著名學者：馬斯格雷夫（Richard A.Musgrave）、費爾德斯坦（M.S.Feldstein）、斯蒂格利茨（J.E.S tiglitz）、阿特金森（A.B.Atkinson）、杰克遜（P.M.Jackson）、鄧肯·布萊克（Duncan B lack）、奧斯本（David Osborne）。發(fā)展的公正價值目標，最終構(gòu)建新區(qū)域經(jīng)營的社會生活空間幸福價值（認知感）目標體系。

一、呼應“社會公正”方向引領國內(nèi)區(qū)域管理導向的探討與實踐

“社會公正”思潮隨著中國改革開放的現(xiàn)代化進程逐漸被提到政府管理及其研究層面。對“區(qū)域經(jīng)營”一些理念的提出還是近十年來個別學者的研究。[3-8]這些都是從政府創(chuàng)新經(jīng)濟管理由“統(tǒng)權(quán)”到“仲裁”為導向的，還未過渡到“分權(quán)”管理導向的轉(zhuǎn)向。諸如提出“企業(yè)”或“公司”運作經(jīng)營的概念。討論的核心是“城市經(jīng)營”，從“城市經(jīng)營”的問題深入到對策以及理論等學理方面。[9-12]也有延伸對“社區(qū)經(jīng)營”的討論。[13]“城市經(jīng)營”的理念在20世紀末最早是由城市政府提出并指導實踐。①據(jù)《中國經(jīng)濟導報》2002年1月19日的報道，大連市早在20世紀90年代初就“……用經(jīng)營的眼光看待整個城市資源，第一個把整個城市資源當作國有資產(chǎn)來經(jīng)營”。其后學界也提出并討論“ 城市經(jīng)營”的學理。②1998年9月，在中國城市經(jīng)濟學會在上海召開的紀念十一屆三中全會20周年研討會上，汪道涵會長在講話中明確地提出，今后城市現(xiàn)代化建設要走經(jīng)營城市的新路。城市經(jīng)營理念在中國城市管理探索和城市建設實踐中的出現(xiàn)有其呼應“社會公正”演化的社會發(fā)展必然性。

（一）政府先導的城市經(jīng)營理念與實踐發(fā)展

城市經(jīng)營從一開始就是實踐先于理論研究的?！俺鞘薪?jīng)營”作為適應城市化進行改革管理工作的理念提出，目的是要研究如何解決城市效益問題。從中國管理的范式出發(fā),可以把城市中的可經(jīng)營資源如城市土地、設施、環(huán)境、古跡等有形資產(chǎn)推行全方位的經(jīng)營。僅欲將“統(tǒng)權(quán)”式的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)等相關權(quán)益通過下放市場的“仲裁”運作,盤活存量提高增量,利用社會資金進行城市建設和發(fā)展,以實現(xiàn)資源配置優(yōu)化與效益最大化自主發(fā)展下的新城市公共物品和服務的管理模式。由于該改革涉及對城市資源的經(jīng)營權(quán)的社會性經(jīng)營，必然會激發(fā)社會資源公正導向的“市民社會”發(fā)展，已引發(fā)學術(shù)界的呼應式探討，出現(xiàn)了兩類“社會公正”實踐方向的試探。[14-15]

1.城市化背景下城市壟斷行政性向市場性經(jīng)營的實踐性試探

中國快速城市化催生對傳統(tǒng)“統(tǒng)權(quán)”式城市管理理論的審視與實踐批判，在此基礎上逐步形成中國“仲裁”式“城市經(jīng)營”的觀念。

中國政府提出并實踐的城市經(jīng)營理念，首次體現(xiàn)了激發(fā)社會公正、以“經(jīng)營者為本”提高城市管理效益為目標的、呼應具有“傳統(tǒng)市民社會”“自下而上”的哲理管理理念。其核心：積極探索在政府中引入“企業(yè)精神”尊重社會經(jīng)營者為導向的（市民社會）管理新思潮。這就使城市政府的作用以及政府與利益集團（企業(yè)）和市民（公眾）的社會關系發(fā)生了深刻的變化。

其次，城市經(jīng)營的踐行也沖破了壟斷性政府控制的體制，城市政府管理職能對公共物品和服務職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。隨著市場機制的確立，以“自上而下”計劃經(jīng)濟支配地位的壟斷管理模式,逐步向以市場為基礎的經(jīng)營管理模式轉(zhuǎn)型。這樣的經(jīng)營管理不僅包含城市體制性職能管理,還延伸到如宏觀發(fā)展戰(zhàn)略層面與公共關系等新的指導性協(xié)調(diào)管理層面,努力實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的趨勢。

2.人本理念引入下對區(qū)域經(jīng)濟、生態(tài)與社會功能及其價值認知性試探

由于中國的“城市經(jīng)營”研究還處于自我特色式探索的階段，實踐者和學者從“中國特色”不同區(qū)域功能與價值角度做了研究。其核心：在努力放權(quán)經(jīng)營好城市的土地資本和地域空間等有形資產(chǎn)下，將城市品牌等無形資產(chǎn)也可以市場化,力促城市資源性優(yōu)勢經(jīng)營為區(qū)域的競爭優(yōu)勢。積極從社會公正性管理實踐的角度轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂小肮补芾怼狈妒絻?nèi)容并過渡到后工業(yè)化國家的 “新公共管理”的方向。希望今后發(fā)展成為具有“公共行政學”“后官僚制模式”和“企業(yè)化政府”功能性的實踐。為此，已趨于三種共識思維。

區(qū)域經(jīng)濟效益思維：該思維是從區(qū)域經(jīng)濟角度對經(jīng)營城市發(fā)展目的的求是研究。認為“城市經(jīng)營”下的資產(chǎn)增值導向最終實現(xiàn)城市規(guī)模經(jīng)濟效益與區(qū)域發(fā)展的競爭力，進一步推動社會的良性發(fā)展。由此開闊了政府集資建設的視野，“城市經(jīng)營”勢必衍生為政府“負債經(jīng)營建設城市”理念及其實踐的風行。

市場公正機制思維：該思維從“企業(yè)化政府”理念出發(fā)，認為城市經(jīng)營是改善政府業(yè)績管理的一種手段。由于市場化使管理者與經(jīng)營者組合為一種區(qū)域社會和諧的專業(yè)化活動，“城市經(jīng)營”下行政管理權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的社會合一化可以防止政府業(yè)績失敗。由此開拓了公共產(chǎn)品建設競爭機制的引入并與其他商品一起參加市場競爭。“城市經(jīng)營”勢必衍生為取消或減少壟斷專利,導向公共部門和民營部門展開公正競爭的市場機制,以提高公共物品及服務供給效率。

社會人本價值思維：該思維從“城市經(jīng)營”把公共產(chǎn)品變?yōu)椤俺鞘猩唐贰钡慕嵌瘸霭l(fā)，認為公共服務的對象應重新界定為市民。也就是將城市市民（包括外來公民和企業(yè)單位）當作消費者看待。由此展開了“城市經(jīng)營”中必須實行消費者導向的原則,勢必衍生城市公共服務項目建設與管理的公眾參與管理規(guī)則,促使政府管理有明確的人本性責任感和透明度。

總之，政府的“城市經(jīng)營”日益成為中國管理實踐及其試探研究的朝向。大都還沒有嚴格意義的公共管理等學科性的“社會公正”研究。究其功能，城市經(jīng)營實踐是政府以價值最大化為導向,對城市資源進行資本資產(chǎn)運作與管理。[16]究其實質(zhì)，是城市政府為其經(jīng)營主體籌集城市建設的資金，直接表現(xiàn)為政府的收費趨勢。[17]這種趨勢在指導經(jīng)營城市的實踐中，產(chǎn)生了破壞公共資源與空間開發(fā)“極化”一系列的弊端。

（二）學術(shù)跟進的城市經(jīng)營的觀點與理念引導

中國學術(shù)界對城市經(jīng)營的研究伴隨著對政府實踐的檢討進行著。“城市經(jīng)營”應該屬于公共管理研究的科學，是以城市公共管理和服務為研究對象,研究城市建設和發(fā)展方面的特有經(jīng)濟現(xiàn)象與管理規(guī)律，當延伸到城市特有的社會現(xiàn)象與管理規(guī)律時可稱為新公共管理學科。其學術(shù)邊界還延伸到城市的物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)及其社會空間結(jié)構(gòu)的管理和公共政策。因此,對中國式“城市經(jīng)營”的深入研究,會對新公共管理學的發(fā)展,乃至擴展到“區(qū)域經(jīng)營”理論的確立具有開拓性意義。

中國實踐形成的城市經(jīng)營思維觀及其經(jīng)營模式，是借用公共管理學及其公共產(chǎn)品經(jīng)濟學一些概念的集合，導致形成“統(tǒng)權(quán)”政府的“仲裁”式主導、經(jīng)營、收益的“政府為本”牟利方式。在缺失對政府約束并對其行為規(guī)范與改革的條件下,扭曲了城市資源配置市場化的本來含義,勢必對公共資源有效配置產(chǎn)生諸多不利的影響。[16]當然，學術(shù)界也在中國話語下，對推行新公共管理理念有其引導式思考。[18]有學者認為其“是效率觀貫穿于其演變的全過程、社會公平和社會正義成為其體系的核心、中心化與邊緣化價值訴求共存的價值結(jié)構(gòu)”。[19]

從（新）公共管理學及其公共產(chǎn)品經(jīng)濟學的學理分析中國的學術(shù)觀點大致有三類思維，已對中國的區(qū)域“社會公正”管理產(chǎn)生了理念引導效應。

1.政治體制思維

職能轉(zhuǎn)變說：該方向?qū)W者認為，在中國的制度下城市公共資源為政府控制與直接管理。城市經(jīng)營的理論也大都從政府對資產(chǎn)的市場化運作入手而產(chǎn)生。其探討的理論多出自稱為國外傳統(tǒng)“城市管理（Urban Management）”的政治思維套路，即政府的城市經(jīng)營壟斷能力必然會帶來控制資本巨額的收益。這樣就形成了中國式城市經(jīng)營公共資源配置和公共產(chǎn)品供給的理念。政府在城市經(jīng)營中同時作為所有者、經(jīng)營者、管理者和監(jiān)督者,其職能和行為無法得到法律有效的界定、約束與監(jiān)督。存在市場運作的理論混亂和政府在城市經(jīng)營中的權(quán)利與義務界定等方面的問題。[20]

研究認為，城市經(jīng)營表面上是對城市資源的市場化運作，實際上是對這些資源的相關權(quán)利的運作。掌握資源的城市政府應從競爭性領域退出，導致政治體制改革來改變政府職能，向構(gòu)建現(xiàn)代城市治理模式轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制下提出的城市經(jīng)營應明確政府的服務職能，并認為政府應從城市規(guī)劃的職能入手建立服務型政府的基本平臺。迄今,持政治思維觀點的研究還沒有對城市經(jīng)營在“社會公正”學理上提出嚴謹闡述，僅有對地方政府職能轉(zhuǎn)變的定位、結(jié)構(gòu)與運行機制下的內(nèi)容方面表述。[18]

制度治理說：該研究認為，在中國社會制度話語下,城市經(jīng)營理論沒有對于政府職能與權(quán)力的約束及其與市場關系的界定,從而沒有形成以市場機制為基礎并符合城市經(jīng)營的制度框架。[21]

該方向的學者認為，在中國快速城市化形勢下政府職能和管理必須改革與創(chuàng)新，以適應城市數(shù)量擴張與質(zhì)量的提升。在城市運作的機理下,以適應城市化生產(chǎn)方式變化與交換關系變化,將城市納入集約經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)濟的城市功能，以及市場機制運行要求的制度提升。從審視發(fā)達國家的城市管理理論與實踐來看,他們在市場經(jīng)濟下“市民社會”已經(jīng)發(fā)展成熟,城市政府已由早期對公共福利和公共產(chǎn)品壟斷提供轉(zhuǎn)向市民社會多元主體參與市場的“公共公正管理”職能，以提高城市公共產(chǎn)品的供給能力?；谏鲜鲈?，現(xiàn)階段的城市經(jīng)營應是適應中國形勢并具有學術(shù)“城市治理”意義的一種制度，是基于中國城市現(xiàn)代化目標取向的城市經(jīng)營。其制度治理的方向：應是強化城市交易中心功能；在其過程中建立市場制度，并逐漸界定政府公共管理職能邊界；政府主要是通過規(guī)劃的軌道制度來推進現(xiàn)代城市經(jīng)營，[9]構(gòu)建城市監(jiān)管經(jīng)營制度。

2.市場經(jīng)濟思維

公共產(chǎn)品說：該方向?qū)W者對中國實踐模式的檢討式研究認為,中國的城市經(jīng)營對城市化過程有錯誤理解。誤認為“城市是最大國有資產(chǎn)”下的“國有企業(yè)”，以壟斷市場配置資源來經(jīng)營并獲取壟斷收益。借機轉(zhuǎn)入城市經(jīng)濟領域投入與公共產(chǎn)品市場競爭，對民間投資產(chǎn)生“擠出效應”。[22]

該研究認為，市場經(jīng)濟下城市經(jīng)營涵蓋了物質(zhì)建設，剩下的公共產(chǎn)品和公共服務就應該由政府提供。政府經(jīng)營城市實際上涉及公共經(jīng)濟學理論兩個方面，除了經(jīng)營公共產(chǎn)品，還要經(jīng)營私人部門無法供給的壟斷產(chǎn)品，對中國來講還要經(jīng)營城市形象產(chǎn)品。

3.公共管理思維

城市化經(jīng)營說：該方向?qū)W者認為中國城市經(jīng)營，是由伴隨城市現(xiàn)代化進程所賦予的城市政府職能促成的。[18]政府依城市化所處的發(fā)展階段提供不同的公共產(chǎn)品。城市化發(fā)展必強化城市的功能下，要求提供匹配提高城市競爭力、擴大城市的輻射范圍以及提高城市國際化程度的公共產(chǎn)品。由此供給的壓力,誤導城市經(jīng)營重在城市建設資金的籌集和投入市場化運作上。還認為，城市經(jīng)營的內(nèi)容涉及資源增值、提升競爭力與環(huán)境質(zhì)量等三方面。城市經(jīng)營的最大效益功能涉及其作為區(qū)域發(fā)展極的建設作用。因此，城市經(jīng)營的內(nèi)涵要逐步過渡以市場經(jīng)濟手段,實現(xiàn)城市建設投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

社會主義市民社會說：有關研究從市民社會與法治互動關系的視角認為，兩者互動關系促進了和諧社會的構(gòu)建。和諧社會是現(xiàn)階段中國社會發(fā)展的必然方向。構(gòu)建適合中國特點的和諧社會，即是構(gòu)建民主與法治社會、多中心與多元化社會結(jié)構(gòu)及其共富的社會主義市民社會。市民社會是與國家的互動法治運行的基礎，而法治反作用于市民社會、促進市民社會的運行發(fā)展。[23]

中國在城市經(jīng)營中的經(jīng)濟發(fā)展導向促使了社會改革，并不斷校正公共管理向空間發(fā)展進行管理，其共識的理念集中體現(xiàn)在城市的規(guī)劃機制如何解決同市民人本民生需求的沖突。該理念認為，社會的市民性與空間管理的公共政策對立，是兩種“社會公正”理念的碰撞，統(tǒng)合的本質(zhì)必須體現(xiàn)“市民創(chuàng)造城市的新理念”。[24]

二、呼應“社會公正”發(fā)展的國外區(qū)域管理的先驗及其指引

（一）區(qū)域行政管理理論的推進，揭示了公正潮流下的社會功能與管理目標耦合的公共行政重構(gòu)思想

發(fā)達國家研究認為，類似“城市經(jīng)營”的概念均為政府對行政區(qū)領域下的一種公共管理的概念范式。該概念是伴隨城市競爭理論而提出的城市管理主義（Urban Managerialism）。[14-15]這種公共管理范式內(nèi)容實際上與工業(yè)化階段國家的“公共管理學”理念基本類同，稱為“以市場為基礎的公共行政學”或“企業(yè)化政府”理論等。即，建立人本性的市場導向、競爭與責任政府為導向的“仲裁”政府新經(jīng)營理念。該理念現(xiàn)在則進化為更偏重于社會平等“民主行政”型政府管理，具有被稱為“新公共管理”的思潮。

新公共管理理念，力圖打破國家與市場與社會的相互對立。政府作為管理者在市場機制中，以社會效益導向下的民主手段打破壟斷性“官僚”體系的行政分權(quán)角色，發(fā)展成一種準市場的公共服務供給功能。公共服務供給的核心是公正政務。政治協(xié)商的社會網(wǎng)絡功能具有服務的公共價值，公正政務以創(chuàng)造公共價值為管理目標，逐漸形成了“公共價值管理”思想及其理論。[25]

公共價值管理理論：力圖用“變革民主”管理重新構(gòu)建社會民主治理結(jié)構(gòu)。 體現(xiàn)后現(xiàn)代“治理理論”主導下的現(xiàn)實社會“治理”，其操作必須以社會的“民主公正”手段進行，其結(jié)果勢必產(chǎn)生“分權(quán)治理”式管理體系。也是體現(xiàn)公民參與治理的一種統(tǒng)合性制度設計。政府作為分權(quán)治理的主導者除了治理新公共管理時代下“政府失衡”與“市場失靈”的弊端，還具有社會建構(gòu)下的生產(chǎn)公共性價值目標的創(chuàng)新職能。國外稱為“后官僚式”的、“后競爭式”的管理思想。該思想以實現(xiàn)效率與民主統(tǒng)一下產(chǎn)生的行政公共價值目標。公共價值管理是以“治理民主”機理運行下的一種社會和政治耦合重建的過程。把民主形式公正從政治領域延伸到行政管理以體現(xiàn)社會公正。[24]新公共價值管理的“治理民主”價值，現(xiàn)在已集中轉(zhuǎn)向提高生活質(zhì)量目標管理的“后官僚制模式”。[18]

（二）新公共管理學的進展，創(chuàng)立了“當代市民社會”導向的公正行政（價值）管理理念

新公共管理理論由20世紀末的單維度市場經(jīng)濟管理學理念演化到現(xiàn)在社會導向的“多維度”治理學理，即由“社會福利”公正管理發(fā)展到政府分權(quán)的制度改革學理，[14-15]產(chǎn)生了社會與空間兩個方面的價值性。

其一，新公共管理思想重在社會（和諧）功能的公正價值，即當代市民社會價值構(gòu)建。由公共管理學倡導的資源與公共產(chǎn)品經(jīng)營需以市場機制制約為公正，進展到新公共管理倡導“市民社會”的公共產(chǎn)品制約原理。該原理認為，社會發(fā)展的基礎在于個人平等與自由的公正，而保障個人公正需要一個（政治國家）政府管理與（個性自我）市民社會相對分離的社會結(jié)構(gòu)，稱為“市民社會”。“當代市民社會”主要由社會整合和文化傳播功能主導其結(jié)構(gòu)。[1]所謂區(qū)域性經(jīng)營，必須構(gòu)建（概念上）坐落于國家和家庭之間,但是又不依賴于任何一方的社會組織和社會生活機制。該思想既是理解管理區(qū)域社會結(jié)構(gòu)的基本坐標,也是管理社會的經(jīng)營依據(jù)。

其二，新公共管理目標趨向建構(gòu)“當代市民社會”的空間（效益）功能價值，即生活空間質(zhì)量的公正價值目標。市民社會的構(gòu)建最終要落實到構(gòu)建市民社會類型的生活空間體系上。即，建構(gòu)各類型市民社會的（社會組織與生活）空間體系。以此為管理目標進行社會公正治理，以達到提高社會生活空間質(zhì)量的經(jīng)營目標。

（三）新公共經(jīng)濟學發(fā)展，“重塑政府”“生活質(zhì)量導向”的制度（價值）管理的變革方向

新公共管理思想下的城市公共產(chǎn)品的公正供給問題,通常由一門“公共經(jīng)濟學”來研究和分析。公共產(chǎn)品的公正供給本質(zhì)是市民社會與政府的互動發(fā)展，該互動奠定了法治運行的基礎。即普遍利益與特殊利益的沖突與協(xié)調(diào)會導引法律至上;多元社會權(quán)利對國家權(quán)力的分享與制衡提供了權(quán)利保障。現(xiàn)在已形成“重塑政府”的管理主義理念。①相關著名學者：馬斯格雷夫（Richard A.Musgrave）、費爾德斯坦（M.S.Feldstein）、斯蒂格利茨（J.E.S tiglitz）、阿特金森（A.B.Atkinson）、杰克遜（P.M.Jackson）、鄧肯·布萊克（Duncan B lack）、奧斯本（David Osborne）。其中，再造的“新政府運動”機能作為新公共管理理念的核心領域。[14-15]

該理念是發(fā)達國家新公共經(jīng)濟學領域自20世紀80年代后期到90年代初期掀起“管理主義”的新公共管理運動下形成的，旨在匡正“官僚主義”政府的弊端，實現(xiàn)“以人為本”和“生活質(zhì)量導向”的發(fā)展（公正價值）目標。在此背景下，新制度主義經(jīng)濟學和公共選擇理論成為其重要的理論支撐，諸多學者正陸續(xù)追蹤此領域的理論與實證研究。②相關研究：Akerlof and B lanchard et al.,2014;Atkinson and Morelli,2014;B uss and Redburn et al.,2014;Cheng,2014;DAVI S and S TAZY K,2014;Ford,2014;Furneau x and R y an,2014;G reen w ald and S tiglitz,2014;H a q ue,2014;H a q ue,2014;H ill,2014;Jackson,2014;Jackson-El m oore and H ula et al.,2014;Jo y ce,2014;L IA NG,2014;Martin and B onina,2014;Mueller,2014;Osborne and Radnor et al.,2014;Re y naers and De G raaf,2014;Atkinson,2015;B ertelli,2015;Denhardt and Denhardt,2015.

圖1 “重塑政府”的管理主義理念的概念框架

（四）新公共管理與新公共經(jīng)濟學聚焦于區(qū)域的解釋共生了城市治理規(guī)則

兩個學科對城市管理的研判，即有側(cè)重社會“福利”的市民公正思想，更多地從制度維度分權(quán)支配的治理思想出發(fā)，引導政府改變治理過渡到市民社會相互制衡治理的社會公正性規(guī)則的轉(zhuǎn)變。[14-15]

城市治理的行政規(guī)則：新公共管理沒有明確涉及“城市經(jīng)營”概念下的完整治理規(guī)則。從管理的角度認為城市管理是基于城市政府職能提出來的。政府職能的實施依托于制度性城市治理體系，治理體系源自政治或制度性安排和管理職能的界定。其制度性治理規(guī)則包括城市規(guī)劃到城市公共產(chǎn)品的供給以及對應政府管理涉及的內(nèi)容。

從“公共部門經(jīng)濟學”的角度來看，城市政府的職能就是單純地提供市場無力供給的城市公共產(chǎn)品。其中一些規(guī)則涉及了中國稱之為“經(jīng)營城市”思路的經(jīng)營路徑。隨著社會公正思潮的（新區(qū)域）經(jīng)濟學的興起，對“市場失靈”導致制度“管理失衡”有了公正審視性反思，認為除了削減政府干預經(jīng)濟的權(quán)利外，重構(gòu)社會公正還必須通過對應的制度規(guī)則。即，除了把政府控制的城市公共產(chǎn)品部門引入競爭機制納入市場經(jīng)濟運行的軌道，提升經(jīng)營的效率外，還必須通過“（城鄉(xiāng)）統(tǒng)籌”或“公共服務”管理理論來重構(gòu)社會公正。其公正重構(gòu)是基于區(qū)域同步發(fā)展的社會與文化服務性公共領域方向而制定規(guī)則。為了城市社會文化公共事業(yè)的發(fā)展，城市管理規(guī)則的研究也延伸到具有社會文化消費產(chǎn)品屬性的“城市營銷”（Urban Marketing）的探討。

城市治理（Urban Governance）行動規(guī)則：該規(guī)則涉及兩個方面。一是治理基礎理論：明確行動規(guī)則的戰(zhàn)略目標是構(gòu)建市民社會的價值結(jié)構(gòu)。即，涉及市民社會下約束城市政府職權(quán)的法律制度關系理論，及其社會民主制約架構(gòu)原則。核心是市民社會的行動理論，涉及建構(gòu)基本自治機制的市場經(jīng)濟體系和作為法律道德調(diào)節(jié)機制的非政治公共組織體系。二是治理管制理論：明確行動規(guī)則的對象是規(guī)定了城市政府權(quán)力的方向。政府作為服務于市民自治體系的管理機構(gòu),其行政職能在于提供市場無法提供的城市公共產(chǎn)品。包括統(tǒng)籌理論與公共服務理論。

三、試論“新區(qū)域經(jīng)營”

（一）新區(qū)域經(jīng)營概念的提出

1.新區(qū)域經(jīng)營的時代責任

公共管理學的變革是一個在“公正追求中包含著效率并充分實現(xiàn)效率目標的公共行政重建過程”。[25]所有的管理理論是以社會公正演化下體現(xiàn)在社會功能（和諧與效益）的理念。未有對應耦合空間的公正響應所作出的管理理念，以及未有對管理所涉及人本發(fā)展的“社會與空間生活”目標所作出的響應式理念。只有社會公正與空間公正的耦合才能夠構(gòu)建“社會與空間生活”質(zhì)量目標。因此，“目標”的經(jīng)營是現(xiàn)在政府管理的時代價值所在（見表 1）。

表1 公共管理思想下的管理理論及其觀點

2.新區(qū)域經(jīng)營概念

（1）新區(qū)域經(jīng)營的重構(gòu)思想：“新區(qū)域經(jīng)營”的管理變革，是據(jù)國外“新公共管理學”理念，結(jié)合中國發(fā)展轉(zhuǎn)型新常態(tài)時期，改進中國當前政府倡導、學術(shù)界跟進研究的“城市經(jīng)營”概念弊端，從社會與區(qū)域?qū)W科契合學理的角度將“公共價值管理”落實到“新區(qū)域主義”學科的區(qū)域空間，耦合到“新人文地理學”的空間單元體系中。以構(gòu)建“社會、空間與目標”三價值耦合的“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的社會功能。其公正行政理念：面對當前中國區(qū)域（經(jīng)濟）統(tǒng)籌與（社會）同步發(fā)展的管理趨勢，以人本普世的社會平等價值為導向，并在營造“市民社會”的基礎上，構(gòu)建其對應耦合性區(qū)域單元以及區(qū)域單元體系；以空間公正為導向在提供公共產(chǎn)品的基礎上，構(gòu)建市民社會（社會生活質(zhì)量）“區(qū)域體系同步現(xiàn)代化”發(fā)展的政府管理理念。

（2）新區(qū)域經(jīng)營的治理理念：結(jié)合“區(qū)域同步現(xiàn)代化”發(fā)展理念，[2]落實當代市民社會的區(qū)域社會功能體系（經(jīng)濟—生態(tài)—社會效率與經(jīng)濟—生態(tài)—社會和諧）雙功能，探討社會生活空間單元體系與三價值統(tǒng)一的管理與治理的操作規(guī)則，尤其是體現(xiàn)操作起步的規(guī)劃路徑。

區(qū)域體系：其一，新區(qū)域經(jīng)營的區(qū)域意指“以人為本”符合區(qū)域科學倡導的新區(qū)域主義思想構(gòu)建的“統(tǒng)籌”或“同步”發(fā)展管理區(qū)域。在這些區(qū)域以社會公正理念的管理，必須落實到“生活（行為）空間質(zhì)量觀”①參閱王興中等著《中國城市生活空間結(jié)構(gòu)研究》（2004）一書中提出的城市生活空間質(zhì)量觀理念。的最小生活單元，以其劃分空間單元體系并進行“市民社會”構(gòu)建下的行政管理。

其二，社會公正管理理念應是在羅斯托②參閱著名經(jīng)濟學家羅斯托在Politics and the Stages of Growth（1971）一書中提出的社會進化序列有六個階段。第六個階段即是追求生活質(zhì)量階段。社會發(fā)展階段劃分的“生活質(zhì)量階段”下對應經(jīng)營的生活質(zhì)量水平各類區(qū)域目標。也就是不但要經(jīng)營城市與經(jīng)營區(qū)域，更要經(jīng)營“新人文地理學”追求的生活質(zhì)量的價值區(qū)域單元，以及區(qū)域單元構(gòu)成的有“幸福感”生活質(zhì)量的區(qū)域體系。

價值體系：管理區(qū)域以“新人本主義”倡導“社會公正論”方向③參閱美國哈佛大學教授約翰·羅爾斯的《正義論》（中譯本由上海譯文出版社出版）一書，該書自1971年問世后，被視為當代政治哲學、法學與道德哲學中最重要的著作之一。、“公共價值管理說”構(gòu)建的新區(qū)域價值經(jīng)營觀，結(jié)合中國區(qū)域管理的經(jīng)濟“統(tǒng)籌”與社會“同步”發(fā)展公正問題，扭轉(zhuǎn)政府壟斷經(jīng)營社會的體制。首先，構(gòu)建經(jīng)濟性的市民社會，繼而構(gòu)建社會與文化性的市民社會，以及構(gòu)建“市民社會”價值體系。響應“當代市民社會”發(fā)展的歷程，以“主導者”管理進行四類權(quán)利（即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)與分配及其冠名權(quán)）公正“分權(quán)”治理，以構(gòu)建經(jīng)營區(qū)域（或城市）空間單元體系。形成“市民社會”對偶的區(qū)域生活空間價值體系。

治理途徑：探討區(qū)域市民社會及其對偶的空間單元體系治理的起步操作。即用市場經(jīng)濟原理在經(jīng)營區(qū)域經(jīng)濟社會文化“資源”與“公共產(chǎn)品”公正配置的角度進行新區(qū)域經(jīng)營規(guī)劃，提出建構(gòu)“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的空間生活“幸福感”體系的規(guī)劃路徑。

（3）新區(qū)域經(jīng)營的目標：政府“執(zhí)行者”公正管理導向下提高區(qū)域單元體系的市民社會生活空間的價值質(zhì)量。即，體現(xiàn)社會生活（空間）質(zhì)量的“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的目標。

（4）實現(xiàn)目標的行動規(guī)則：在新區(qū)域經(jīng)營理念下，協(xié)調(diào)偏“右”的經(jīng)濟“統(tǒng)籌”與偏“左”的社會“同步”發(fā)展理念，采用“新社會經(jīng)濟管理理念”（“第三條道路”法則）的行動規(guī)則及其起步路徑，制定“市民社會”與對偶的社會區(qū)域體系的“空間價值統(tǒng)一規(guī)劃”的實施。“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”目標必須耦合到管理區(qū)域社會發(fā)展階段對應的生活質(zhì)量價值，該價值的統(tǒng)一規(guī)劃是不同水準的“四價”（即，市民社會公平管理下的社會和諧、效益功能價值與空間公正體系價值，及其在上述基礎構(gòu)建的社會生活質(zhì)量公正目標價值）（見本文圖3）統(tǒng)一性規(guī)劃。才冀以實現(xiàn)“新區(qū)域經(jīng)營”的目標。

（二）新區(qū)域經(jīng)營思想下社會與區(qū)域價值統(tǒng)一的理念

“社會與區(qū)域的價值統(tǒng)一”是社會處于后工業(yè)化追求“社會生活質(zhì)量”主導階段的政府管理目標。新區(qū)域經(jīng)營對應以“社會重構(gòu)管理”為導向、瞄準“社會生活質(zhì)量”價值目標構(gòu)建區(qū)域單元與及其空間體系。在此，區(qū)域經(jīng)營的價值目標從以下三類公正價值目標理念來實現(xiàn)。

1.社會公共管理公正學理下“市民社會”的社會平等和諧價值目標理念

社會公平導向下的社會構(gòu)建，即可形成“市民社會”?！笆忻裆鐣睂τ谡螄夜δ芟碌纳鐣差I域具有社會動力性，市民社會與政治國家的良性互動是法治社會的構(gòu)建機制?？梢孕纬煞ㄖ紊鐣硇宰月傻默F(xiàn)代“公民意識”，監(jiān)督并制約著法治國家更好地促進和保障公民的權(quán)利和自由。[26]“市民社會”運行機理是以民主與行為平等來平衡政府社會壟斷的管理權(quán)力，公平性對待“企業(yè)”與“市民”這兩類社會單元構(gòu)建的市民社會。公共管理的市民化社會的公正導向，具有以市民社會的（社會基本單元建構(gòu)）公正和諧價值的目標理念（見本文圖2）。

2.社會公共經(jīng)濟公正原理下“市民社會”的社會平等效益價值目標理念

“市民社會”社會和諧的功能，激發(fā)“企業(yè)精神”下“市民社會”的自下而上的“社會發(fā)展”經(jīng)營效益，及其耦合政府自上而下以資源與公共產(chǎn)品及其服務公正配置的“區(qū)域規(guī)劃”效益。產(chǎn)生社會單元與“市民社會”的單元體系具有效益的“社會功能”價值目標性（見圖2）。

圖2 社會公正導向下的社會和諧與效益功能

3.區(qū)域統(tǒng)籌與社會同步發(fā)展學理下區(qū)域空間體系公正價值目標理念（即空間公正價值）

構(gòu)建“市民社會”的同時，必須延伸構(gòu)建對偶的“市民社會”社會生活區(qū)域的空間體系。即在區(qū)域“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“社會同步發(fā)展”倡導的“剝奪與補償”原理下，[2]落實到“市民社會”的生活單元體系進而才能使區(qū)域體系（社會—空間）效益功能與（社會—空間）和諧的功能價值得以目標統(tǒng)一。即，實現(xiàn)社會生活區(qū)域空間體系公正價值目標的管理理念。

4.“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的公正機制

新區(qū)域經(jīng)營，將社會公平下的社會（和諧與效益）功能價值與空間公正價值，及其目標管理價值通過區(qū)域體系的落實進行經(jīng)營。體現(xiàn)區(qū)域管理多元體系的公正結(jié)構(gòu)及其同步發(fā)展思想（見圖3）。

圖3 “社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的公正機制

5.實現(xiàn)“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”的管理價值目標的行動控制

新區(qū)域經(jīng)營的治理途徑與行動規(guī)則，即是如何將社會、空間與目標“三價值合一”，落實到社會價值與空間價值耦合的區(qū)域體系規(guī)劃控制中。其規(guī)劃控制是將“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一”理念落實到“市民社會”與其“社會空間多元體系”的路徑（見圖3），也是組合“市民社會”社會功能價值目標與區(qū)域“同步發(fā)展”空間體系價值目標的體系規(guī)劃。即以新區(qū)域經(jīng)營下的“社會生活區(qū)域空間體系公正管理價值：生活質(zhì)量目標價值”為方向進行落實；以社會、空間的價值目標統(tǒng)一，并與目標價值合一為內(nèi)容進行（生活質(zhì)量）空間單元與體系的規(guī)劃。規(guī)劃的人本性標準，應以“新區(qū)域經(jīng)營”下社會生活幸福感（指標）加以控制。

新區(qū)域經(jīng)營思想經(jīng)營的（生活質(zhì)量）空間單元體系價值統(tǒng)一規(guī)劃，是落實社會生活“幸福感”認知性的“三價值”，及其對偶的社會生活空間體系的規(guī)劃。

總之，新區(qū)域經(jīng)營思想下的“社會與區(qū)域價值統(tǒng)一的理念”，是政府以社會公正導向的“公共管理與公共服務”經(jīng)營，以實現(xiàn)“以人為本”和“生活質(zhì)量導向”發(fā)展目標，體現(xiàn)“市民社會”公正與對應社會生活空間體系構(gòu)建的價值。并用區(qū)域公正發(fā)展的“剝奪與補償”規(guī)劃原理進行“三價值”合一規(guī)劃操作加以實現(xiàn)。

四、討 論

本文嘗試性地將新區(qū)域科學的區(qū)域社會經(jīng)濟公正發(fā)展、新人文地理學的空間公正結(jié)構(gòu)與新管理學的社會公平功能管理等三個學科的公正價值結(jié)合起來，研究三者價值統(tǒng)一落實到區(qū)域及其空間體系的理念與路徑，稱為“新區(qū)域經(jīng)營”觀。該觀點遵循社會“新社會經(jīng)濟發(fā)展思潮”的社會正義思想 ，把握管理社會公正的方向，從區(qū)域“統(tǒng)籌”與“同步”發(fā)展的實效原理出發(fā)，提出用“社會與空間統(tǒng)一價值”落實到生活空間單元及其區(qū)域體系上的一系列區(qū)域經(jīng)營觀點。提出借助政府管理的區(qū)域規(guī)劃“支點”效應，撬動社會公平功能與空間公正功能統(tǒng)一坐落到人們社會生活區(qū)域與空間單元中。真正體現(xiàn)到人們生活質(zhì)量的幸福感知上。當然，如何構(gòu)建沒有社會單元“剝奪”與生活場所“剝奪”的區(qū)域社會生活質(zhì)量空間結(jié)構(gòu)體系及其操作路徑，應是新區(qū)域經(jīng)營進一步探討的命題。本文在“新區(qū)域經(jīng)營”概念下提出的諸如社會公平剝奪的評價、感知價值坐落的空間單元與體系構(gòu)成等概念尚屬芻議。（致謝本文文獻貢獻者：王壘、郝鳳嬌、張行、李宇青、雷章靖、秦珊、呂嬌、馬東娟、王逸瀟、趙妍、陳通、李彥）