陸小成+馮剛

摘 要：加強和創(chuàng)新社會管理需要發(fā)揮社會組織的基礎(chǔ)作用，推進(jìn)體制改革，選擇協(xié)同治理的基本路徑，以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，加快社會管理體制改革；以政府購買公共服務(wù)為保障，增強社會組織的融資能力；以加強民生建設(shè)為重點，破解社會體制改革難點；以創(chuàng)新財政體制為關(guān)鍵，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域；以信息化建設(shè)為平臺，創(chuàng)新社會組織協(xié)同治理機制。

關(guān)鍵詞：社會管理；社會組織；體制改革；社會治理體制

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）06-0024-04

黨的十八大報告指出，必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加強和創(chuàng)新社會管理。加強和創(chuàng)新社會管理問題被寫進(jìn)黨的十八大報告，表明國家對社會管理的高度重視，也是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展過程需要重點研究和解決的重要問題。加強和創(chuàng)新社會管理應(yīng)該充分重視和提升社會組織與群眾協(xié)同參與的基礎(chǔ)作用，發(fā)展和培育社會組織需要以轉(zhuǎn)變政府職能和加強體制改革為重要保障，社會管理、社會組織及其體制改革需要選擇協(xié)同治理的有效路徑。

一、加強和創(chuàng)新社會管理要以社會組織為基礎(chǔ)

（一）解決當(dāng)前社會矛盾需加強和創(chuàng)新社會管理

黨的十八大報告明確提出要加強和創(chuàng)新社會管理。黨和國家高度重視社會管理，是對當(dāng)前社會矛盾不斷累積、社會群眾不滿意的積極響應(yīng)。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會在不斷前行中積累了一些矛盾，如2011年的“烏坎事件”等。許多突發(fā)事件反映了社會矛盾不斷激發(fā)，社會管理出現(xiàn)漏洞，社會管理不能適應(yīng)社會群眾需求，因而，加強和創(chuàng)新社會管理具有重要的現(xiàn)實緊迫性和戰(zhàn)略意義。社會矛盾是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中因多種原因的存在所出現(xiàn)的，關(guān)乎社會群眾的切身利益，不可小覷。解決這些問題需要認(rèn)真研究，高度重視，分析內(nèi)在成因，采取有效措施進(jìn)行化解，不斷改善社會管理機制，創(chuàng)新社會管理模式，提升社會管理水平。解決當(dāng)前社會存在的各種利益糾紛、沖突和矛盾，迫切需要加強社會管理，創(chuàng)新社會管理體制機制，關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會穩(wěn)定，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會和諧，關(guān)系到黨的執(zhí)政地位穩(wěn)固與發(fā)展。

（二）加強和創(chuàng)新社會管理需要發(fā)展和培育社會組織

在社會管理格局中，社會組織是不可或缺的重要組成部分。十八大報告明確指出，要加強和引導(dǎo)社會組織的健康發(fā)展，發(fā)揮群眾參與在社會管理中的重要地位。長期以來，社會管理面臨政府單一力量的薄弱，面臨社會利益分化中政府主體難以單槍匹馬運行，需要發(fā)展和培育大量的社會組織?？梢哉f，社會組織的存在是政府與社會、政府與群眾聯(lián)系的紐帶，承擔(dān)著提供社會化服務(wù)、社會化溝通、社會化穩(wěn)定等功能。從提供主體考察，社會管理者包括各級政府、各種中介服務(wù)機構(gòu)、社會組織、私人企業(yè)、社會群眾等多方面的主體。在很大程度上，一般的社會管理體現(xiàn)為社會自主性、自發(fā)性、自治性的非政治屬性的管理領(lǐng)域，是一種自下而上的社會自主管理[1]。美國霍普斯大學(xué)薩拉蒙教授認(rèn)為，20世紀(jì)最偉大的創(chuàng)新在于大量的私人自愿性組織活動和第三部門的興起。社會組織在激發(fā)公共意識、擴大社會參與、抗災(zāi)救險、環(huán)境保護(hù)、社會救助等活動中發(fā)揮紐帶作用，成為溝通政府與公民的有益橋梁，有效回應(yīng)公眾訴求。

（三）社會組織具有拓展社會管理的發(fā)展空間

隨著人們生活水平提高，人們的消費需求越來越豐富，社會服務(wù)越來越多元化，為社會組織的發(fā)展與活動空間的拓展提供了市場機遇。社會組織的服務(wù)活動包括體育健身、教育、環(huán)保、慈善、家政、信息、科技、文化、醫(yī)療等多個領(lǐng)域。社會組織的培育和繁榮發(fā)展為承擔(dān)政府部分職能轉(zhuǎn)變提供了條件，為改善政府公共服務(wù)和提高社會管理能力發(fā)揮重要的補充作用[2]。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與不斷完善，為社會組織提供了更多的就業(yè)機會和經(jīng)濟(jì)活動空間。多元化、個性化、復(fù)雜化的社會群眾需求為社會組織生存與發(fā)展提供了需求空間。技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)為社會群眾生活需求的滿足創(chuàng)造了條件。與此同時，社會群眾的物質(zhì)生活與精神文化生活需求的標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，單一政府主導(dǎo)和壟斷的社會服務(wù)與社會管理模式難以適應(yīng)時代發(fā)展的需要，這為大量的社會組織參與社會服務(wù)、社會管理活動提供了機遇。政府自身能力和人力不足，難以滿足多樣化的社會管理和公共服務(wù)需求，政府的支持和引導(dǎo)為社會組織發(fā)展?fàn)I造了政策空間。社會組織通過購買政府公共服務(wù)，積極參與街道和社區(qū)管理，為社會組織發(fā)展?fàn)I造了服務(wù)空間。社會組織通過購買公共服務(wù)，能保證必要的支出，滿足基層群眾消費需求，服務(wù)社會，解決問題，促進(jìn)和諧，保障民生。

二、培育和發(fā)展社會組織要以破除體制弊端為突破口

基于以上社會矛盾的存在，社會管理創(chuàng)新需要從根本上改變傳統(tǒng)的政府壟斷供給模式，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，為社會組織參與社會管理提供新的空間和機會。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，直接導(dǎo)致了行政管理體制、社會管理體制和社會組織體制存在許多弊端。黨的十八屆三中全會明確提出要堅決破除各方面體制機制弊端。因此，加強和創(chuàng)新社會管理，需要進(jìn)一步以破除和消解各種體制機制弊端為突破口，為發(fā)展和培育社會組織暢通渠道。

（一）職能轉(zhuǎn)變不到位制約體制改革與社會組織建設(shè)

政府職能反映了政府從事各種活動的基本職責(zé)和功能及其履行職責(zé)的基本方向、主要邊界。在全能政府背景下，政府無所不包、無所不能，難以有效承擔(dān)和履行多元化的社會管理全部職能。職能轉(zhuǎn)變始終是我國行政體制改革的核心任務(wù)，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全過程。社會管理是相對于國家管理的一個概念，是社會組織和公民個人對各種社會事務(wù)實施領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、決策、管理、協(xié)商、溝通、控制、監(jiān)督的行為及過程，不一定僅僅由政府進(jìn)行社會管理，公民個人和社會組織可以堅持自治原則進(jìn)行自我服務(wù)和自我管理，并不斷提高社會管理能力和績效[3]。許多社會管理領(lǐng)域完全可以由社會力量和社會組織進(jìn)行管理或自我管理，卻因為政府不能放權(quán)而無法實現(xiàn)。一些機構(gòu)只有權(quán)力而幾乎不承擔(dān)責(zé)任，政出多門、職責(zé)不清、職能錯位等現(xiàn)象大量存在[4]。很多的社會問題主要還是由于政府職能履行出現(xiàn)偏差，政府對社會組織和社會管理在觀念和認(rèn)識上滯后，誤認(rèn)為社會組織的發(fā)達(dá)會沖擊政府權(quán)威，社會組織參與社會管理會削弱政府對社會的控制能力，將社會組織與政府對立起來，沒有充分認(rèn)識到社會組織是政府職能的重要補充，沒有認(rèn)識到在市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著民主意識提升和社會發(fā)展水平提高，需要更多的社會組織承擔(dān)政府部分職能，政府重要職能是完善政策和加強監(jiān)管。部分政府部門認(rèn)為，社會組織是與政府相抗衡和斗爭的利益群體，會危及政府的管理工作，因此很多地方政府對社會組織組建進(jìn)行限制和過多的干預(yù)，對社會組織活動不夠支持，不夠相信社會組織的活動及其所帶來的重要作用。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，導(dǎo)致行政體制改革的失效，多次機構(gòu)改革存在的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的體制改革怪圈，說明了政府職能轉(zhuǎn)變與體制改革的深層次矛盾。職能轉(zhuǎn)變不到位，直接擠壓了社會組織活動空間，本來歸社會組織管理的事情依然由政府包辦代替，社會組織能夠提供服務(wù)和管理的事情，因為權(quán)力不夠，財力不足，責(zé)任不清晰，體制不保障，難以真正有效履行應(yīng)有的職責(zé)。

（二）社會管理體制障礙制約了社會組織發(fā)展

各類社會矛盾的內(nèi)在原因是存在利益沖突，而利益沖突的根本在于政府作為單一管理主體，職能存在缺位、空位、越位等問題，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，直接影響體制改革，體制改革不到位會進(jìn)一步惡化社會矛盾，加劇利益沖突，制約社會管理水平提升，也制約社會組織建設(shè)。第一，我國社會管理體制脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，社會管理為政府所壟斷和主導(dǎo)，政府向社會和社會組織的放權(quán)還不夠。第二，部分地方政府出臺相關(guān)政策鼓勵社會組織參與社會管理，但政策缺乏可操作性和協(xié)調(diào)性，有的甚至仍是單方面強化政府管理，固化部門權(quán)力，社會組織承接政府職能過程中仍存在一些“玻璃門”、“天花板”，社會組織參與社會管理缺乏足夠的權(quán)力、信息、平臺，難以真正提高社會管理效率。第三，社會組織登記、備案等方面的法規(guī)不夠完善，需要從簡政放權(quán)、減少行政審批高度優(yōu)化社會組織登記程序，重在過程監(jiān)控、優(yōu)化服務(wù)和提高績效。

（三）社會組織體制不夠完善影響社會管理功能的提升

目前，我國社會組織發(fā)展處于初級階段，基礎(chǔ)差，水平低，規(guī)模小，機制不夠靈活，難以有效承擔(dān)社會管理的重要工作，承接政府購買公共服務(wù)能力不足。當(dāng)前盡管可以取消業(yè)務(wù)主管單位，但社會組織在開展活動中出現(xiàn)體制內(nèi)和體制外的差異性待遇。社會組織的成立、開展活動均受到上級行政部門的過分干預(yù)，不能在法律框架下獨立開展活動。社會組織服務(wù)能力差，服務(wù)效率不高，公信力和執(zhí)行力比較差，內(nèi)部治理不夠完善，受到行政管理體制、社會管理體制和社會組織體制等方面的制約，有效承接政府轉(zhuǎn)移職能能力欠缺。社會組織內(nèi)部管理機制、約束和監(jiān)管機制缺乏，自身建設(shè)不足，社會管理和社會服務(wù)能力較低，體制機制不夠靈活。從規(guī)模和總量上看，教育培訓(xùn)類組織多，公益性組織少，能獨立運行的社會組織少，對政府、市場、社會三者的關(guān)系沒有很好地理清。此外，社會群眾對社會組織的認(rèn)可度和美譽度不高，信任度偏低，社會組織開展社會活動和社會服務(wù)不夠，沒有贏得廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，社會組織的社會動員能力較差，有的社會組織開展活動不夠頻繁，有的偏離其公益性、非盈利性本質(zhì)，過于注重市場盈利導(dǎo)向，誠信度不高，難以取信于民。

三、社會管理、社會組織與體制改革要以協(xié)同治理為路徑

黨的十八大報告指出加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。十八屆三中全會進(jìn)一步強調(diào)要深化社會體制改革。加強社會管理需要發(fā)揮社會組織的基礎(chǔ)作用，提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變政府職能，不斷培育和發(fā)展社會組織，推進(jìn)體制改革。要采取有效措施，促進(jìn)加強社會管理、發(fā)展社會組織、推進(jìn)體制改革等三者之間的協(xié)調(diào)互動。

（一）以轉(zhuǎn)變政府職能為前提，加快社會管理體制改革，推進(jìn)社會管理過程的“政社分開”，提升社會組織的基礎(chǔ)性參與能力

十八屆三中全會強調(diào)全面深化改革，加強政府職能轉(zhuǎn)變。突出以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革，要解決政府職能越位、缺位和錯位等問題[5]。加強和創(chuàng)新社會管理，需要加快社會管理體制改革，破除傳統(tǒng)的政府壟斷模式，建立多元參與的以服務(wù)為導(dǎo)向的新的管理體制機制，形成多種管理手段綜合實施、多元主體協(xié)同治理的社會管理格局，推進(jìn)社會管理過程的“政社分開”。加強和創(chuàng)新社會管理，要積極提升和發(fā)揮社會組織的主體性、基礎(chǔ)性的參與能力，關(guān)鍵在于推進(jìn)體制改革，包括社會管理體制、行政管理體制和社會組織體制等三方面的體制改革。社會組織在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會，激發(fā)公共意識、擴大社會參與、加強政府與公眾溝通等方面具有天然優(yōu)勢，成為社會管理新格局中的多元主體之一[6]。明確政府與社會組織職能分工，規(guī)定政府與社會組織的活動邊界，明確責(zé)任，各司其職，政府應(yīng)該通過采購形式鼓勵社會組織承擔(dān)政府部分職能，提高社會管理和社會服務(wù)績效和能力，有效發(fā)揮社會組織在社會管理中的基礎(chǔ)性作用和主體性作用。

（二）以政府購買公共服務(wù)為保障，鼓勵社會組織參與社會管理，拓寬資金來源渠道，增強社會組織的融資能力

政府轉(zhuǎn)變職能，深化社會管理體制改革，應(yīng)該釋放更多的職能交給社會組織去承接，通過政府購買更多公共服務(wù)和社會管理崗位等形式，鼓勵更多社會組織參與社會管理，建立制度化、常規(guī)化、項目化的政府扶持機制和組織保障機制。通過政府扶持保障社會組織基本的活動資金來源，并不斷培育和扶持社會組織的自我發(fā)展，拓寬融資渠道，促進(jìn)社會組織的持續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)生存，為社會管理活動的開展提供長期性的組織保障機制。

（三）以加強民生建設(shè)為重點，破解社會體制改革難點，鼓勵社會組織在民生建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮突出作用，提高群眾滿意度

黨的十八大要求在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)。不斷提高社會組織服務(wù)能力，政府積極扶持和參與民生改善活動。改善民生，破解社會體制改革難點，深化審批制度改革，不斷培育社會組織，提高社會組織在民生領(lǐng)域的服務(wù)能力，重視社會組織在民生領(lǐng)域拓展活動空間，贏得社會群眾支持。深化拓展社會組織活動空間，培育和扶持面向基層、面向民生、面向弱勢群體的社會組織，促進(jìn)社會和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）以創(chuàng)新財政體制為關(guān)鍵，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，規(guī)范和發(fā)展社會組織

應(yīng)將行政資源更多地向社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域配置，發(fā)揮社會組織在承接政府購買公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性參與作用。要創(chuàng)新現(xiàn)行財政體制，增加政府購買社會服務(wù)的項目及經(jīng)費，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，鼓勵社會組織依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)社會組織進(jìn)入公共資源領(lǐng)域并提高服務(wù)水平，提高管理能力。鼓勵社會組織積極參與社會管理，強化政府對社會管理績效的評價和監(jiān)控。創(chuàng)新社會組織管理制度，提高社會服務(wù)能力和服務(wù)水平，以市場化、社會化為導(dǎo)向，去官僚化和行政化，堅持服務(wù)理念搞好社會服務(wù)和社會管理。要積極推進(jìn)社會組織規(guī)范化建設(shè)，加強組織自律，不斷提升公信力和執(zhí)行力，加快社會組織隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，提高自我更新、自主發(fā)展能力。

（五）以信息化建設(shè)為平臺，創(chuàng)新社會組織協(xié)同治理機制，構(gòu)建多方參與、合作共治的社會治理體制

在我國社會管理日益走向多元治理、協(xié)同治理的背景下，社會組織要樹立資源和合作意識，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化平臺，加強資源整合，促進(jìn)社會管理的協(xié)同治理[7]。資源整合與協(xié)同治理需要構(gòu)建社會組織管理的信息化平臺，以信息化促進(jìn)管理現(xiàn)代化，提高社會服務(wù)和管理能力，不斷提高公信力。社會治理是對人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾的切身利益[8]。創(chuàng)新和構(gòu)建多元參與、協(xié)同治理的社會管理體制的根本在于堅持以人為本，實現(xiàn)政府權(quán)力向社會的回歸，構(gòu)建由政府、公民與社會組織等共同參與的多元、雙向、共享的合作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成公共合作的社會權(quán)威。構(gòu)建社會組織的協(xié)同治理機制，各類組織和社會主體共同參與服務(wù)，鼓勵志愿者服務(wù)，實現(xiàn)多元化、協(xié)同化、社會化的自主管理和自我治理。社會組織有效彌補政府失靈和市場失靈的空白區(qū)，完善和優(yōu)化社會管理體系，創(chuàng)新社會治理體制，使社會組織找到自身的活動空間，積極發(fā)揮社會組織和其他組織協(xié)同參與社會治理的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建現(xiàn)代社會治理體制，實現(xiàn)國家社會治理能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：曹華青