文/丹琛措

完善中央和地方財政關(guān)系的基本設(shè)想

文/丹琛措

在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天只有處理好中央與地方財政的關(guān)系，才可以更好的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，本文分析了目前我國中央與地方政府之間事權(quán)與支出責任劃分、收入范圍劃分和財政轉(zhuǎn)移支付制度改革這三個方面所存在的問題，并就如何解決這些問題提出了相關(guān)的應對措施。

財政； 中央與地方； 基本設(shè)想

第十八屆四中全會《決定》指出：“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度是我國理清中央財政與地方財政關(guān)系的前提條件”，而完善我國中央財政和地方財政的關(guān)系是更好的建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

一、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度

建立完善的事權(quán)劃分制度是支出責任制度得以很好實行的前置條件，即我們必須要嚴格規(guī)劃好我國各級政府之間的事權(quán)劃分以保證各級政府支出責任的界限明確。

我們從目前全球各國尤其是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家來分析，這些國家各級政府之間的事權(quán)與支出責任的劃分主要有三個特點：第一、事權(quán)的劃分以法律的形式確定，在不同的體制之下又有所不同。在單一制的國家中地方政府的權(quán)利是由中央政府授予的，而國家最高的權(quán)利屬于中央政府所有。在聯(lián)邦制的國家中，聯(lián)邦擁有最高的權(quán)限，下屬的各州則有部分權(quán)限；第二、事權(quán)的劃分必須遵循“受益范圍、效率、激勵相容”這三項基本原則；第三、國家利益所涉及事權(quán)必須由中央政府行使，最主要的體現(xiàn)是許多發(fā)達國家如英美德都實行中央政府在國家財政關(guān)系中處于絕對的主導地位。

我國事權(quán)和支出責任劃分經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展完善，基本能夠適應我國經(jīng)濟建設(shè)的每一個時期，尤其是在1994年的“分稅制”改革之后，我國的事權(quán)與支出責任劃分基本沒有大的改變。但是隨著我國市

場經(jīng)濟建設(shè)的不斷深入，政府公共職能的不斷擴大，我國的事權(quán)和支出責任劃分制度的問題也越來越多，主要有以下幾個表現(xiàn)：第一、我國政府在市場經(jīng)濟方面的職能“越位”或者是“缺位”較為常見，推動我國市場經(jīng)濟發(fā)展對于地方政府的依靠較大?！叭蔽弧敝饕w現(xiàn)在市場經(jīng)濟體制下對于市場的監(jiān)管力度不夠大，沒有充分的維護好我國市場經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展；第二、各級政府之間的事權(quán)與支出責任劃分沒有明確的法律條文的規(guī)定，因此各級政府在處理這些問題時會出現(xiàn)更多的不確定性和不透明性，這對于市場經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定有弊無利；第三、中央政府和地方政府責權(quán)劃分的不明確，目前我國存在中央政府和地方政府責任大多重復的弊端，除了外交、軍事等重要的國家安全的事務是由中央政府直接管理之外，其他眾多的事權(quán)存在著交叉混合的現(xiàn)象，也可以這樣說目前我國地方政府的事權(quán)和支出責任基本上都是由中央政府延伸而來；第四、地方政府承擔的事權(quán)占據(jù)過多的比例，筆者舉一個實例，數(shù)據(jù)統(tǒng)計2014年我國中央政府在政府公共管理方面的支出僅僅占據(jù)了全部支出的16.1％，這個比例要遠遠低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平；第五、事權(quán)與支出責任沒有相互適應，在我國地方政府的事權(quán)由中央政府解決撥款，中央的事權(quán)又要地方政府負責的實例非常多見，可以說這大大影響了我國社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)。

上文所述的問題交叉出現(xiàn)在我國各級政府之間，造成了我國各級政府事權(quán)與支出責任劃分的不明確，嚴重影響了我國財政機制改革的進程和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，因此我們需要盡快解決事權(quán)和支出責任不相適應的問題。

第一、事權(quán)劃分的法律化、透明化。必須建立健全相關(guān)的法律制度對不同級政府、政府間的事權(quán)進行明確的規(guī)定。目前專屬于中央政府的國家重要事權(quán)依舊由其掌控，在一些政府公共，中服務領(lǐng)域但對于國家經(jīng)濟、政治等利益重大的事權(quán)中央政府必須優(yōu)于地方政府，當然地方政府也需要在一定的領(lǐng)域擁有自己的權(quán)利，在不危害國家利益的情況下中央政府需要支持地方政府；第二、繼續(xù)理清中央政府和地方政府事權(quán)。一些關(guān)系到國家安全領(lǐng)域、國家重大的經(jīng)濟利益的事權(quán)如外交、國家主權(quán)等方面需要完全由中央政府所主導，一些雖屬于中央政府的事權(quán)范圍內(nèi)，但是部分交托于地方政府可以取得更好的成效則要果斷交給地方政府，那些地域特色較強、并且與地方居民有密切關(guān)系的應該交托給地方政府，比如地方環(huán)境政治工作、農(nóng)業(yè)改造工作等；第三、改善中央政府與地方政府支出責任劃分。首先中央政府的事權(quán)無特殊情況需要由中央政府承擔起支出責任，有中央轉(zhuǎn)托給地方政府的事權(quán)中央政府需要承擔相應的支出責任，在中央政府與地方政府共同涉及的事權(quán)上雙方應該共同承擔，屬于地方政府的事項需由地方政府承擔。

表1 我國2014年財政支出均等化效果表

二、理清中央與地方政府的收入劃分

目前發(fā)達國家主要以稅種的經(jīng)濟屬性來劃分不同級別政府的收入，也就是說這些發(fā)達國家不同級政府往往擁有不同的稅收體系，從而可以從一定程度上保障自身的稅收收入來支持其政府公共活動。從1949年建國至今，我國的財政管理體系經(jīng)歷了三次大的變革，在1994年已基本定下如今“分稅制”的體制，經(jīng)過20年的發(fā)展以及后續(xù)不斷地改革完善形成了目前我國的財政體制。

但是隨著時代的變化和我國財政改革的不斷深入，“分稅制”在當今的市場經(jīng)濟環(huán)境下對于中央政府和地方政府的收入劃分存在著一些比較突出的問題。第一、各級政府間的稅種沒有劃分合理，相比對于發(fā)達國家的稅收制度，我國的地方政府增值稅的占有比例相對來說有點過高，這樣會導致無法有效的抑制地方政府單純追求經(jīng)濟發(fā)展的錯誤做法；第二、我國中央政府的財政收入的比例份額過低，目前國際上對于這個份額沒有明確的規(guī)定，但是按照大部分發(fā)達國家的標準來看，中央政府的財政收入通常應該在百分之六十以上，但是我國的中央政府財政收入這幾年僅僅占有比例約百分之四十五；第三，地方政府的稅收體系不完善，由于我國特殊國情的影響地方政府并沒有相應的稅收的立法權(quán)，而全掌握在中央政府的手上因此在不同的地方一些稅收就會不是很適應，這就導致了地方政府稅收收入得不到保障；第四、各級政府之間的征收稅收的層次尚未得到明確，比如說在征收一些不同級政府共同管理的事權(quán)時就會導致稅收收入的不公平不合理現(xiàn)象。

可以說目前我國財政政策改革的大方向是需要不斷地改善完善事權(quán)和支出責任制度，進行稅收以及收入的合理有效劃分，同時也需要對我國的稅收制度進行改革，不斷豐富完善地方稅收體系，進一步理清中央政府和地方政府的收入劃分。第一、加快我國地方稅收體系制度改革。要做到理清中央與地方政府的收入劃分，一個完善健全的稅收制度是必不可少的，因此我們需要做到利用完善的稅收制度來促進我國市場經(jīng)濟的發(fā)展。在一些我們做的不到位的稅收領(lǐng)域比如資源稅、碳排放稅、消費稅，要做到改革完善加快這些稅收的改革，爭取做到建立健全地方性稅種，完成個人所得稅的改革；第二、規(guī)范政府的非稅收收入，原則上要將所有與政府有關(guān)的資源收入全部納入政府的收入劃分，規(guī)范政府公共服務類的收費，對于政府存在的不合理收費現(xiàn)象需要立即根除，完善非稅收收入的監(jiān)督、繳納、管理機制；第三、適當平衡各級政府間的收入劃

分。在保證中央財政占據(jù)絕對領(lǐng)導地位的基礎(chǔ)上，我們需要遵循公平公正效率的原則合理的平衡不同級別政府的稅收收入，將一些稅收收入波動范圍大、不穩(wěn)定的稅種歸納為中央稅收收入，對于一些具有地方特色或者是對于地方政府財政有著重大聯(lián)系的稅種歸納為地方政府收入。第四、適當放寬地方政府稅收立法權(quán)。上文說到我國是中央集權(quán)國家，立法權(quán)是由中央集中管理的，因此在稅種的開發(fā)、稅率的變更等等環(huán)節(jié)上都是由中央政府主導的，我們需要做的是在保證國家最高利益的基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。

三、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度是建立事權(quán)和支出責任相適應的制度與理清中央與地方政府的收入劃分的重要樞紐。從當今發(fā)達國家的具體經(jīng)驗來說，這些發(fā)達國家在財政轉(zhuǎn)移支付方面并沒有統(tǒng)一的制度但是他們具有一些共同的特征。第一、這些發(fā)達國家的財政轉(zhuǎn)移制度普遍對中央政府和地方政府的收入和支出責任做出了細致的劃分，同時考慮到了地方政府的實際財力因此具有很強的穩(wěn)定性；第二、財政轉(zhuǎn)移制度多有明確完善的法律條文規(guī)定，這樣就可以減少其他因素對于其的影響，避免了各級政府之間財政沖突，有利于穩(wěn)定各級政府的財政預算；第三、基本上所有的發(fā)達國家都會設(shè)立專門用于中央政府對于地方政府財政轉(zhuǎn)移支付的稅種，并保證稅種的合法有效性，這樣就可以保證財政轉(zhuǎn)移支付制度有穩(wěn)定資金的支持；第四、許多國家對于財政支出的分配都有著嚴格公平規(guī)范的標準，例如中央政府會根據(jù)不同地方政府的實際的財政情況和服務支出情況作為財政支出的分配標準。

從1949年建國至今，我國的財政管理體系經(jīng)歷了三次大的變革，在1994年已基本定下如今“分稅制”的體制，在隨后的二十年時間里，針對不斷發(fā)展完善的社會主義市場經(jīng)濟體制建立了與之相符合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。進入二十一世紀之后隨著財政轉(zhuǎn)移支出規(guī)模的不斷擴大、地方轉(zhuǎn)移支付占據(jù)中央財政比例逐年升高，轉(zhuǎn)移支付制度很好有效的保障了地方民生，調(diào)節(jié)了不同地區(qū)政府的收入差距。（表1所示）

但隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的財政轉(zhuǎn)移支出制度也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一、財政轉(zhuǎn)移支出制度與我國政府的事權(quán)支出責任劃分沒有相關(guān)性或者說是相關(guān)性較弱。例如在一些由政府設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付項目中沒有做到統(tǒng)籌全局的考慮和布局，導致后來在實行時缺乏目的性和規(guī)劃性，最后就形成了“萬歲專項”的局面；第二、轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)不合理，近幾年來我國政府在不斷調(diào)高一般性轉(zhuǎn)移支出的比例但仍舊偏低，近幾年均衡性的轉(zhuǎn)移支出占據(jù)所有轉(zhuǎn)移支出的20％左右遠遠低于發(fā)達國家的標準；第三、目前轉(zhuǎn)移支付的專項較多、設(shè)計的范圍太廣。中央政府對于地方政府的轉(zhuǎn)型支付幾乎覆蓋所有的項目，這導致了一些財政支付的過度交叉從而浪費了財政支出，還有一些專項財政支付涉及到了競爭領(lǐng)域會打亂我國的市場公平競爭；第四、支付資金的分配方式亟待完善。目前我國大部分的專項轉(zhuǎn)移支出是按照“項目法”進行分配的，但是有一些轉(zhuǎn)移支付項目存在著“撒胡椒面”的現(xiàn)象，還有一些專項支付項目要求資金的配套這導致了地方財政支出過多影響其正常的公共活動；第五、專項支付資金的管理存在漏洞，一些專項支付資金的監(jiān)督管理機制不健全，進而導致了擠占、挪用現(xiàn)象的出現(xiàn)。

完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的首先前提是轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)的合理，而不在乎于資金的多少，要想完善我國中央政府與地方政府財政關(guān)系也就必須要做到進一步的優(yōu)化財政的轉(zhuǎn)移支付制度。第一、調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。政府需要優(yōu)化調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，努力平衡不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建一種以一般性支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支出制度，從國際成功經(jīng)驗來說，需要選取一種相對穩(wěn)定持續(xù)的專項稅種并選擇一個適當比例作為轉(zhuǎn)移支付的標準；第二、健全完善專項轉(zhuǎn)移支付的決策機制。中央政府應立即建立起關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付的審批、監(jiān)督、實行的一整套機制，完善關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)，能夠保障這些資金的用途明確、分配公平。同時要嚴格監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的預算安排，取消地方配套資金的安排；第三、改革目前對于競爭領(lǐng)域的支持方式，要以市場調(diào)節(jié)為主要的方式，目前我國政府對于競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付項目沒有嚴格的規(guī)范，這也導致了目前“小、散、亂”現(xiàn)象。我們必須堅決的整合市場上大同小異的專項支付項目，抵制那些完全用于“純競爭”項目的轉(zhuǎn)移資金，對于那些高端的科技項目應該將支出的責任交給中央政府，最后需要建立相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付資金的公示和績效的評價機制，從而實現(xiàn)財政資金的利益最大化；第四、強化預算的管理、完善轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制。強化專項轉(zhuǎn)移支付資金的前中后期的績效管理，對于每一個專項資金支付項目都需要有明確的績效管理目標，當然中央政府也需要推進轉(zhuǎn)移支付信息的透明化和公開化以保證我國政府轉(zhuǎn)移支付項目的公平性，建立健全專項資金轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督機制，加大對于專項資金轉(zhuǎn)移支付的審核力度。

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（作者單位：中央民族大學經(jīng)濟學院）