明道江

摘 要：開展農村土地經營權抵押貸款，破解農村地區(qū)缺乏有效抵押物的困境，為在農村經濟發(fā)展過程中資金不足問題的解決提供了有效途徑。但是，農村土地承包經營權抵押貸款不僅具有一定法律風險，同時還存在民生風險和金融風險，因此需要采用相應的風險防范措施推動農村土地承包經營權抵押貸款的實施：完善法律制度，構建完備的市場服務功能機制，培育和規(guī)范農村土地流轉市場，加強農村金融機構對抵押業(yè)務的支持。

關鍵詞：農村土地承包經營權；抵押貸款；貸款風險

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）06-0091-04

長期以來，融資難是制約“三農”發(fā)展的重要因素，尤其是西部欠發(fā)達地區(qū)，農村金融供給總量不足、供求錯位與結構不合理是導致欠發(fā)達地區(qū)農村落后、農業(yè)不發(fā)達、農民收入低的重要原因。開展農村土地經營權抵押貸款，破解農村地區(qū)缺乏有效抵押物的困境[1]，為在農村經濟發(fā)展過程中資金不足問題的解決提供了有效途徑。本文以凱里地區(qū)三穗縣為例，調查三穗縣農村土地承包經營權抵押貸款的需求與供給現(xiàn)狀，分析三穗縣開展農村土地承包經營權抵押貸款所面臨的各類風險問題，提出相應的防范措施，促進農村土地承包經營權抵押貸款的實施。

一、三穗縣農戶土地承包經營抵押貸款需求現(xiàn)狀

本文采取問卷調查的方式對三穗縣農戶土地承包抵押貸款的需求現(xiàn)狀進行分析，在調查中選取了三穗縣經濟發(fā)展水平不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機選擇了一個行政村，針對100戶農戶做了問卷調查。本次調查共發(fā)放調查問卷100份，收回有效調查問卷94份，不合格問卷6份。

（一）農戶融資渠道調查

在生產生活過程中，農戶由于自身資金短缺，需要進行融資。在融資渠道的選擇上，有57.88%的農戶首先選擇向親朋好友借貸，這是因為向親友借貸不需要支付利息等借款成本，并且不需要有關的手續(xù)或抵押擔保，簡單易行，33.56%的農戶選擇向農信社或銀行等金融機構借款，這說明農戶借款過程中，對現(xiàn)代金融機構的融資手段利用不夠充分，這和當?shù)氐囊恍┱吆鸵?guī)定也有很大的關系。一些農戶表示，之所以沒有向金融機構貸款是由于缺少可以抵押擔保的資源。有8.56%的農戶選擇其他融資渠道。

（二）農戶貸款需求調查

通過對調查問卷的統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)農戶具有較強的貸款意愿，其中有62戶農戶有一定的貸款需求，占有效問卷的65.96%；沒有貸款需求的有15戶，占有效問卷的15.96%；無所謂的有17戶，占有效問卷的18.09%。這說明在現(xiàn)有政策條件下，農戶的貸款意愿是比較強烈的，大部分農戶在生產和生活過程中對資金有很大的需求，他們希望通過正規(guī)的金融渠道進行融資，解決資金短缺的困難。

（三）農戶貸款用途調查

調查結果顯示，農戶貸款主要用于農業(yè)生產需要，占總合格樣本問卷的48.94%，有13.83%的農戶貸款用于購置房屋或家用汽車，還有21.28%的農戶貸款是用于子女上學讀書，15.96%的農戶貸款是用于日常生活。從這些數(shù)據(jù)可以看出，滿足農業(yè)生產需要是大部分農戶貸款的主要用途，在住房、交通等方面農戶也有更高的要求。另外還有一部分農戶貸款是為了解決子女的上學問題，經調查，農戶貸款主要用來解決農村大學生接受高等教育的學費；還有一部分農戶貸款是為了日常生活，通過走訪交流，發(fā)現(xiàn)滿足日常生活的貸款一般額度都非常小。

（四）家庭收入水平對貸款需求的影響

根據(jù)家庭收入水平對農戶進行分組，分別統(tǒng)計每一組農戶中有貸款需求農戶的比例。家庭收入主要依據(jù)每一戶農戶的年收入總額，年收入水平在1萬元以下的，有5.3%的農戶有貸款需求；年收入水平在1萬～2萬元，有貸款需求農戶的比例占23.44%；2萬～3萬元的，有45.38%的農戶有貸款需求；3萬元以上的，有貸款意愿的農戶比例達到37.24%。從不同家庭收入水平農戶的貸款需求比例來看，中高收入家庭的貸款需求比例高于低收入家庭的貸款需求。究其原因，收入低的家庭只能解決生活問題，對農業(yè)生產沒有更高的要求，也沒有足夠的經濟實力去解決農業(yè)生產中遇到的困難和問題。對于高收入家庭來說，盡管他們的收入能夠滿足生產和生活的一般需要，但他們希望通過銀行貸款來解決生產中的資金問題，從而將自身富余的資金用于滿足更高的需要。

（五）對農地抵押貸款政策的關注程度

在農戶對農地抵押貸款政策的關注程度調查中發(fā)現(xiàn)，有56戶關注政策的推出，占總戶數(shù)的59.57%；有32戶不關注政策，占總戶數(shù)的34.04%；有6戶無所謂，占總戶數(shù)的6.38%。據(jù)調查數(shù)據(jù)分析，超過半數(shù)的農戶希望國家推出農地抵押貸款政策，需要通過抵押農業(yè)用地取得貸款，從而解決資金短缺問題。有一部分農戶對政策不關注，通過交流發(fā)現(xiàn)有幾種情況：一種是自身家庭農業(yè)用地較少，即使國家推出政策，也不能實現(xiàn)抵押貸款；另一種是農戶的家庭收入主要靠在外打工，不是靠耕地和農業(yè)生產，因此對于農地抵押貸款政策不關注；還有一種是目前已經有銀行貸款，再進行貸款擔心無法按期償還，或者利息負擔較重，因此采取不關注態(tài)度。

（六）用土地承包經營權作抵押貸款的意愿

針對農戶是否愿意用土地承包經營權做抵押進行貸款，發(fā)現(xiàn)有60戶農戶愿意用自己的土地作抵押貸款，占總調查戶數(shù)的63.83%；有20戶農戶不愿意用自己的土地作抵押貸款，占總調查戶數(shù)的21.28%；有14戶農戶覺得無所謂，占總調查戶數(shù)的14.89%。這說明大部分農戶對土地承包經營權抵押貸款有較強的意愿。因此這項調查不僅反映出農民抵押土地貸款的意愿強烈，更反映出該地區(qū)農村資金的缺乏。

（七）失地風險的承受能力

土地是農民賴以生存的生產資料，也是農戶基本的社會保障，農戶對失地風險的承受能力，是農戶是否用土地經營權抵押貸款的重要影響因素。調查發(fā)現(xiàn)，農戶雖然愿意用土地承包經營權抵押來進行融資，但是大多數(shù)農戶的承受能力比較弱，無法面臨可能失去土地的風險。對失地風險承受能力較弱和弱的農戶占總調查對象的62.77%，這說明在農村由于土地不僅能滿足生存需要，還能提供就業(yè)機會，并且是農民生活的重要保障，提供了一定的養(yǎng)老作用，因此對農戶群體而言，當面臨生活需要和意外事故風險時，基于生存的需要要占有土地，土地承擔的社會保障功能弱化了農戶抵押土地貸款的意愿。

二、三穗縣農戶土地承包經營抵押貸款供給現(xiàn)狀分析

從三穗縣農村信用聯(lián)社調研中發(fā)現(xiàn)，土地承包經營抵押貸款從2008年在少數(shù)分社開始實行，貸款數(shù)額比較小，大部分是在2010年之后開始發(fā)放貸款，大幅度的增長集中在2011年之后。截至2014年3月，共發(fā)放集體土地抵押貸款64戶，累計貸款金額1 161.5萬元，結欠金額1 102.29萬元，基本能正常結息戶46戶，18戶不能按時結息（1戶去世，5戶抵押貸款轉變成了信用貸款）。能夠正常結息的農戶一般有固定的收入來源，或者有自身經營的生意，他們的經營狀況良好，收益可觀，因此能按期還本付息。

從貸款的期限來看，大部分期限集中在3年，少數(shù)略長一些，最長期限是5年，這說明土地承包經營抵押貸款的期限普遍偏短，這不利于解決農戶的融資問題。從貸款金額來看，車站分社、長吉信用社和金穗分社的貸款金額比較高，單筆金額最高的是50萬元。

從集體資產抵押登記情況來看，當辦理抵押貸款手續(xù)時，集體土地辦不了登記手續(xù)。當前農戶主要采取集體土地證抵押貸款，當向有關部門進行手續(xù)辦理時，有關部門不能登記，原有的抵押貸款到期不能再辦理登記，借款人一時又不能按期償還貸款，如果抵押貸款轉變成信用貸款，就會增加貸款的風險（如瓦寨分社某借款人2011年2月25日在信用社抵押貸款20萬元，貸款于2014年2月24日到期，借款人資金周轉困難不能按時還貸，因無法辦理登記，所以只有轉成信用貸款）。

從貸款違約后處置情況來看，目前集體土地的市場升值空間較低，當?shù)赝恋毓芾砭謱w土地證作抵押登記只辦理抵押順序為第三順序，變現(xiàn)效益差（如某一土地承包經營抵押貸款戶，本人已死亡，房屋抵押為第三順序，變現(xiàn)條件差）。有些不能按時還款的農戶當信貸人員催款時，其本人還款意識淡漠，當提及土地抵押權處理時，他們表示不在意用土地抵債，這給貸款的收回和資產的保全帶來了很大的困難，信貸資金將面臨較大風險甚至可能損失。

從農戶的貸款需求滿足情況來看，三穗縣信用社對農戶主要開展小額信用貸款，用以滿足客戶資金需求，但有時小額信用貸款無法滿足部分客戶生產經營中的資金需求，這部分客戶就要用抵押貸款的方式來取得貸款，而農村的抵押物大多為集體土地，采用集體土地作為抵押物來達到融資目的以滿足生產經營中的資金需求，這就形成用集體土地抵押的情況將長期存在。但現(xiàn)行法律法規(guī)及一些規(guī)章制度明確有的集體土地不能作為抵押物，這就為農村融資和農民貸款制造了障礙。

三、三穗縣農村土地承包經營權抵押貸款的風險因素

（一）土地承包經營權抵押貸款的法律風險

從法律上來看，農村土地的使用權受到了嚴格的限制。我國《物權法》明確規(guī)定農村土地使用權不得進行抵押，《土地管理法》也限制農民土地的使用權進行轉讓與出租?？梢钥闯?，在現(xiàn)行的農村土地制度下，農戶對集體土地只能擁有使用權，但是沒有轉讓或出租權，因此從法律上來講，禁止農村集體非農建設用地的流轉[2]。

從法律上來講，農村土地使用權抵押問題主要在《擔保法》《土地管理法》和《農村土地承包法》等管理規(guī)定當中體現(xiàn)，這些規(guī)定有些是法律規(guī)定，有些是行政規(guī)范，目前來講對于集體土地使用權抵押問題的規(guī)定不夠統(tǒng)一，詳細的實施方面的細節(jié)問題沒有進行有效規(guī)范，因此需要對土地使用權抵押問題進行法律范圍的有益探索和商討。

（二）土地承包經營權抵押貸款的民生風險

土地作為一種生產要素，具有一定的經濟性，在農村金融的逐漸發(fā)展過程中，這種經濟性的特征也在不斷強化，在市場經濟的作用下，要使農村土地也實現(xiàn)優(yōu)化配置，從經濟功能的角度來看會促使農村土地流向利潤最高的地方，最終形成規(guī)模收益。但是，在我國農村土地還是一種社會保障。農民的生存、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題統(tǒng)統(tǒng)都建筑在擁有土地經營權的基礎之上，在目前我國農民社會保障體系不夠健全的現(xiàn)實情況下，農業(yè)人口所負擔的生存和就業(yè)壓力只能轉嫁到土地上來，因此農民不敢失去土地這一基礎，即使耕種土地不能獲得較高的利潤，也不能把土地經營權進行轉讓或閑置。

目前采用土地承包經營權抵押貸款，當貸款到期時，如果債務人無法履行債務，農民會面臨喪失土地的風險，這從一定程度上導致農村兩極分化，很多農民會減少土地或最終成為無土地農民。這在一定程度上使農民缺少了基本的生活保障，給農村和社會的和諧穩(wěn)定帶來了一些不利因素。

從對三穗縣農戶的調查結果來看，盡管大部分農戶支持開展土地承包經營權抵押貸款，但是當面對失去土地的風險時，大部分農戶是無力承擔的，因此作為農業(yè)生產的根本基礎，土地仍然是農民無法割舍的最終保證。如果土地被抵押之后無法按期還款，更由于農戶的文化素質各方面決定了他們沒有一技之長，農民將會面臨流離失所的風險。

（三）土地承包經營權抵押貸款的金融風險

由于缺乏健全的土地承包經營權登記制度，土地流轉很難進行，一旦遇到農村土地流轉糾紛時，涉及土地所有人與承包人等利益分配問題，造成法律關系復雜化。很多農戶的土地承包經營權是從集體組織手中獲取的，是社員享受的權利，這部分土地的獲得并沒有付出對等的義務，因此以無償獲得的土地向他人抵押來獲得貸款，一旦農戶到期無法還款，會給作為抵押權人的金融機構帶來很大的價值風險。

另外，用土地的承包經營權作為抵押物獲得貸款資金，價值的衡量比較困難。土地價值的準確評估是土地承包經營權抵押貸款非常重要的一個環(huán)節(jié)，目前現(xiàn)存的主要問題是：農村土地流轉的服務機構不發(fā)達，缺少有效的中介服務交易市場，對于土地價值的評估也沒有權威機構能夠承擔責任，具備專業(yè)資質的評估人員就更難找到。因此，對土地價值的認定方面存在一定的缺陷。從三穗縣的實踐中可以看出，大部分信用社是根據(jù)貸款人的土地租金或土地上農作物的價值來評估土地的抵押物價值，這在一定程度上會受到評估人主觀因素的影響，評估的程序不符合規(guī)定，因此帶來很大的金融風險。

四、農村土地承包經營權抵押貸款的風險防范措施

（一）完善法律制度

承包經營權抵押貸款首先需要國家法律部門的支持，從法律層面上賦予農民土地使用權抵押的合法性，防范承包經營權抵押貸款存在的法律風險。其次需要進一步完善相關配套措施，如土地承包權登記制度、土地評估機制等，使土地承包經營權抵押更加清晰化、法律化，避免農村土地流轉糾紛問題的發(fā)生，為土地承包經營權抵押貸款提供有效法律制度保障[3]。因此，從法規(guī)角度來看，要加快設立《農村土地抵押擔保法》，從財產權和收益權的角度進一步明確農民的土地經營權，使農民擁有的土地便于交易、流轉、抵押。

（二）構建完備的市場服務功能機制

建立完善的土地承包經營權登記制度，和相關的行政管理部門統(tǒng)一協(xié)商確定農村土地經營權抵押貸款業(yè)務評估機構，評估機構負責土地承包經營權的有關工作，如權利的確認、登記、頒證等，對土地的等級進行合理劃分，針對土地質量、產量以及土地收益等因素制定相應的《農村土地經營權抵押貸款價值評估管理辦法》，將辦理農村土地經營權抵押貸款的農地逐一登記，并備案在冊；并建立先進的計算機系統(tǒng)，將農地產權交易的數(shù)據(jù)輸入其中，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和信息查詢系統(tǒng)，以此防止“一權多貸”現(xiàn)象的發(fā)生。

成立農村產權交易所，主要職責是領導農地產權進行合規(guī)化交易，同時根據(jù)交易價格編制相關指數(shù)，指導農村產權交易向市場化方向發(fā)展。成立專門的仲裁機構負責處理農村土地經營抵押貸款的法律糾紛事件，對產生的糾紛處理時要按照法定程序嚴格執(zhí)行。農村產權交易所和農村土地經營抵押貸款仲裁機構都是由地方人民政府和相關行政部門聯(lián)合成立的。

（三）積極培育和規(guī)范農村土地流轉市場

認真貫徹國家有關土地流轉的政策方針，積極宣傳與土地流轉相關的法律法規(guī)，同時根據(jù)本地的實際情況制定適應本地的土地流轉文件。在推進土地流轉的過程中要堅持農民自愿的原則，不增加任何農民負擔，可以選擇在條件成熟的地區(qū)優(yōu)先進行大規(guī)模土地流轉，之后逐步向其他地區(qū)進行擴展。另外，根據(jù)本地區(qū)農村發(fā)展情況，構建市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級的土地流轉服務機構，同時設立專門的土地流轉交易中心，進行流轉的土地實行嚴格的登記制度[4]，并進行統(tǒng)一監(jiān)管，從政策上加大對農民的指導，在土地流轉過程中的合同訂立既要完整還要有效。在土地流轉過程中出現(xiàn)的糾紛，仲裁機構與擁有土地所有權的農村集體組織需要及時進行糾紛調解，保證土地出讓人與承包人的合法權益。

構建縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級土地流轉信托服務機構，即“土地信托服務中心”屬于縣級服務機構，統(tǒng)領土地流轉信托服務；在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立一個“土地信托服務中轉站”，直屬“土地信托服務中心”領導，同時對各村設立的土地信托服務機構進行監(jiān)督管理；在每個行政村設立一個“土地信托服務點”，對所屬區(qū)域的土地流轉提供服務。這三個層次的土地流轉信托服務機構具體的服務內容有：第一，登記土地流轉的詳細信息，包括土地流轉雙方信息、土地面積、雙方報價等，并對信息進行整理發(fā)布，為土地流轉雙方提供咨詢服務，同時提出一些可行性建議；第二，作為中介機構，協(xié)調土地流轉雙方各項事宜，作為第三方見證土地流轉合同的簽訂；第三，土地流轉的后續(xù)服務，比如涉及土地出讓人與承包人的糾紛事件，需要信托服務機構進行調節(jié)，合理解決雙方的利益分配問題，并且保障土地所有者、承包者和經營者三方的合法權益[5]。

（四）加強農村金融機構對抵押業(yè)務的支持

地方政府要從財政上對辦理農村土地承包經營抵押貸款業(yè)務的金融機構進行一定的風險補償，具體可以從財政收入中撥付資金對其進行貼息，從而鼓勵金融機構開展土地承包經營權抵押貸款業(yè)務。對于農村信用社來說，可以設立專門的土地貸款部門負責辦理土地承包經營權抵押貸款，農業(yè)銀行和郵儲銀行在為農戶提供貸款的條件限制上要適當放寬[6]，并且創(chuàng)新土地承包經營權抵押貸款的業(yè)務品種。另外，積極推動新型農村金融機構的發(fā)展，如設立村鎮(zhèn)銀行等，增加可以提供土地承包經營權抵押貸款業(yè)務的金融機構營業(yè)網(wǎng)點，積極探索土地承包經營權抵押貸款的新模式和新業(yè)務[7]。在此項業(yè)務的開展過程中銀行監(jiān)管部門應該承擔其監(jiān)管職責，對有關金融機構進行指導和監(jiān)督，使金融機構在信貸審核上更為嚴格，對信貸風險積極防范。

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責任編輯：曹華青