文/吳勝 劉秀華

重塑全球治理模式
——由馬航客機(jī)失聯(lián)事件引發(fā)的思考

文/吳勝 劉秀華

馬航客機(jī)失聯(lián)事件的發(fā)生，對主權(quán)國家、國際組織和非政府組織等協(xié)調(diào)與合作提出了新的要求，打破了傳統(tǒng)官僚科層制的弊端，形成了多層次、多中心的治理結(jié)構(gòu)，擯棄了過時的“霸權(quán)”思維模式，以主體平等、信息分享為平臺，展現(xiàn)了主權(quán)國家治理、國際組織治理、非政府組織治理及其限度，重塑了全球治理模式。

馬航客機(jī)失聯(lián)事件；全球治理

2014年3月8日，一家馬來西亞航空公司的客機(jī)在由吉隆坡起航飛往中國北京的途中與空中交通控制臺失去聯(lián)系，這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件在國際上產(chǎn)生了很大的影響，這種影響不但給乘客生命安全造成了難以接受的災(zāi)難，還在于把空中交通可能的風(fēng)險展現(xiàn)在了人們面前，引起了人們對重大公共安全事件的重視和擔(dān)心。面對重大公共安全事件，以主體安全為訴求，世界范圍內(nèi)的公共行動者，包括政府部門和“非政府組織、非國家行動者、無主權(quán)行為體、問題網(wǎng)絡(luò)、政策網(wǎng)絡(luò)、社會運(yùn)動、全球公民社會、跨國聯(lián)盟、跨國游說團(tuán)體和知識共同體”，相互交錯、相互影響，共同致力于安全體系的構(gòu)建。這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件加速了國際社會的重塑，在面臨全球性的重大公共安全事件時，人們不僅開始思考重塑重大公共安全事件中的全球治理機(jī)制，而且已經(jīng)付諸于行動，這使得此次馬航客機(jī)失聯(lián)事件超越了馬來西亞的具體國家背景，更具有全球性意義。

一、全球治理內(nèi)涵分析

全球治理，是“對國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理，一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球公共事務(wù)的合作管理”。全球治理，是多中心主體之間的合作，“通過多國之間、多種行為主體之間的協(xié)調(diào)、溝通與達(dá)成共識，進(jìn)而通過集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作，已成為當(dāng)今世界政治的主流”。因此它具有以下特點(diǎn)。一是全球治理主體是世界范圍內(nèi)的共同行動者，不僅包括主權(quán)國家政府，還包括國際組織、非政府組織、公司企業(yè)、公民個人和傳播媒體。在這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件發(fā)生后，他們相互協(xié)調(diào)，功能互補(bǔ)，致力于失聯(lián)客機(jī)的搜救。二是全球治理客體是可能影響到世界范圍的全球性公共危機(jī)事件，如生態(tài)環(huán)境問題、和平安全問題、國際經(jīng)濟(jì)問題等；三是全球治理方式是治理主體依據(jù)國際規(guī)則和制度，啟動治理程序，借助全球范圍內(nèi)的治理力量（包括軍事力量、經(jīng)濟(jì)力量、信息力量和科技力量），從空間維度和時間維度的二維視角來達(dá)成治理目標(biāo)。（如圖）

圖1 公共危機(jī)中全球治理結(jié)構(gòu)圖示

二、馬航客機(jī)失聯(lián)事件凸顯全球治理模式的價值特征

（一）全球治理突破了以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的模式，打破了官僚科層制的弊端，形成了多層次、多中心的治理結(jié)構(gòu)

全球治理首先必須置于全球化的背景下加以考量，它突破了以主權(quán)國家為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理模式，治理結(jié)構(gòu)具有多層次、多中心的特征，不限于某一個主權(quán)國家，而是以治理對象為中心分散于全球不同的國家、地方，乃至社區(qū)。多層次、多中心的特征決定了它不可能簡單依靠主權(quán)國家的政令來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，而只能依靠自愿的、非強(qiáng)制的謀求平等合作的多層次、多中心治理主體來共同實(shí)現(xiàn)。這種多層次、多中心的治理主體，除了主權(quán)國家外，還包括國際組織、非政府組織、公司企業(yè)、公民個人和傳播媒體，特別是國際組織、非政府組織已經(jīng)成為了全球治理的重要組成部分，在國際事務(wù)的處理中承擔(dān)了重要角色，成了全球治理的一大亮點(diǎn)。國際組織、非政府組織已經(jīng)在一定程度上影響了一個國家的對內(nèi)對外政策，在國際公共安全、群體利益訴求、資源配置和生態(tài)建設(shè)方面發(fā)揮了越來越重要的作用。它打破了傳統(tǒng)的官僚科層制作為長期以來自動形成的“正統(tǒng)”組織模式地位，使得對公共事務(wù)的管理更具彈性，可根據(jù)管理事務(wù)性質(zhì)的不同而采取靈活的治理模式，很大程度上提升了治理績效。此外，世界范圍內(nèi)各地的民眾也通過游行、集會、示威等方式深入到全球治理的框架范圍內(nèi)，獲得參與決策的機(jī)會和權(quán)力。再者，在信息化時代，互聯(lián)網(wǎng)等新傳播媒體的普及使得信息的傳播在世界范圍內(nèi)具有瞬間性的特征。比如，馬航客機(jī)失聯(lián)事件發(fā)生后，媒體第一時間以圖片、文字、聲音、畫面等形式立體式地進(jìn)行了報道，并持續(xù)加以關(guān)注報道搜救的進(jìn)展，使得這一事件得到了全世界的關(guān)注。這樣的搜救信息通過傳播媒體的全方面報道，有助于各行動主體及時了解最新情況，推動搜救的有效進(jìn)展。

（二）全球治理訴求國際事務(wù)的協(xié)商與合作，擯棄過時的“霸權(quán)”思維模式

隨著全球化的不斷推進(jìn)，世界范圍內(nèi)的各個國家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的聯(lián)系越來越緊密，基本上已經(jīng)到了“你中有我、我中有你”的程度，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，彼此之間在某種程度上都形成了相互依存的關(guān)系。比如，這次馬航失聯(lián)的客機(jī)，是美國生產(chǎn)的波音777，發(fā)動機(jī)則是英國的產(chǎn)品，乘客來自中國等多個國家。由此可見，這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件淡化了馬來西亞的國家色彩。事件表面看似是馬來西亞的，但結(jié)果是全球性的，如對客機(jī)上來自不同國家的乘客的生命危害，對美國波音品牌的影響等。同時，國際社會已基本形成共識，單純依靠馬來西亞一個國家的力量很難完成搜救工作，必須依靠周邊國家中國、越南、美國甚至印度、新加坡等國家的協(xié)調(diào)與合作，這些都要求對國際公共事務(wù)特別是重大公共安全事件的處理必須建立在協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)之上，那種以強(qiáng)權(quán)為特征的“霸權(quán)”思維模式已經(jīng)過時，因?yàn)椤鞍詸?quán)”思維模式是冷戰(zhàn)時期的產(chǎn)物，是單個強(qiáng)權(quán)國家或國家集團(tuán)通過強(qiáng)權(quán)方式來建立國際政治、經(jīng)濟(jì)秩序，強(qiáng)加它的價值理念于其他國家頭上，達(dá)成國際事務(wù)治理的目的。而在全球化時代，以權(quán)力義務(wù)不平等為基礎(chǔ)的強(qiáng)權(quán)關(guān)系必須遭到抵制，它失去了生存的土壤和空間，取而代之的是權(quán)力義務(wù)對等基礎(chǔ)之上的互利合作。所以，通過這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件，可以明顯看出全球化條件下對于全球事務(wù)的治理，其基礎(chǔ)和歸宿與冷戰(zhàn)時代有著本質(zhì)的差異。全球治理，正是基于平等的協(xié)商與合作、出于對價值歸宿和公共目標(biāo)的認(rèn)同而進(jìn)行的全球范圍內(nèi)公共事務(wù)的治理。

三、馬航客機(jī)失聯(lián)事件重塑全球治理模式及其限度

（一）非政府組織治理及其限度

非政府組織治理是以非政府組織為主要治理主體的治理模式。隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，非政府組織在全球治理中發(fā)揮著越來越大的作用。它們致力于環(huán)保、教育、人口、難民救助等全球范圍內(nèi)問題的解決，是全球治理的創(chuàng)新發(fā)展。如本次馬航客機(jī)失聯(lián)事件中，馬來西亞政府相關(guān)部門可以積極與國際航空安全調(diào)查員協(xié)會聯(lián)系，尋求它的專業(yè)幫助。非政府組織治理突破了傳統(tǒng)的主權(quán)國家的治理模式，實(shí)現(xiàn)了縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化治理，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢。一是實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化的彈性治理。相對于主權(quán)國家政府的官僚科層制組織結(jié)構(gòu)，非政府組織以網(wǎng)絡(luò)化的扁平結(jié)構(gòu)為主，具有很大的彈性和靈活性。二是實(shí)現(xiàn)了信息傳遞的快捷性，做到了信息共享、互通有無。非政府組織沒有主權(quán)國家那樣的國家利益意識，而是致力于全球范圍內(nèi)共同問題的解決，所以非政府組織之間能做到信息上的共享，并通過現(xiàn)代化的信息通訊手段，保證了信息傳遞的快捷。

但是，非政府組織并不是建構(gòu)在國家權(quán)力基礎(chǔ)之上，它在全球治理過程中的行為和效果都受到了一定程度的限制。其一，非政府組織的行為，有時因觸及了主權(quán)國家的利益，而在治理過程中受到了主權(quán)國家的阻撓；其二，非政府組織因其組織結(jié)構(gòu)的相對松散而使得它的執(zhí)行力和權(quán)威性不足，影響了治理績效；其三，非政府組織的資金主要來源于捐贈、政府資助、成員繳納會費(fèi)等，因此，除了少數(shù)大的非政府組織外，絕大多數(shù)非政府組織因經(jīng)費(fèi)限制而影響了治理績效。

（二）國際組織治理及其限度

國際組織治理是以國際組織為主要治理主體的治理模式，它在一定程度上是全球治理的重要形式。正如謝默斯所言，“國家之間的國際合作已越來越多地建構(gòu)在國際組織的框架內(nèi)，各國創(chuàng)立國際組織用以應(yīng)對日益相互依賴的后果，人們不可能設(shè)想沒有國際組織的當(dāng)代國際生活”。國際組織治理主要針對特定的領(lǐng)域而展開協(xié)商與合作，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。根據(jù)功能與治理領(lǐng)域不同，國際組織主要可以分成以下四種。一是經(jīng)濟(jì)類型的國際組織，如世界貿(mào)易組織（WTO）；二是環(huán)保類型的國際組織，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）；三是社會生活類型的國際組織，如世界衛(wèi)生組織（WHO)；四是安全類型的國際組織，如聯(lián)合國安理會（UNSC)。

由于國際組織治理受制于其組織形式和治理領(lǐng)域的限制，其治理績效受到很大的限制。一是治理執(zhí)行效力問題。國際組織通過的協(xié)議，由于有時觸及到主要國家的國家利益而受到反對，難以落實(shí)到行動中來，執(zhí)行效力大打折扣。二是治理經(jīng)費(fèi)問題。國際組織的日常經(jīng)費(fèi)主要來源于成員國的繳納，但某些成員國出于本國利益的需要而遲交、少交甚至威脅不交，依次來達(dá)到自身利益，這就使得國家組織的治理效用受到很大限制。

（三）主權(quán)國家治理及其限度

主權(quán)國家治理是以主權(quán)國家為主要治理主體的治理模式。在全球化日益發(fā)展的今天，國家之間的聯(lián)系更加緊密，依賴程度也越來越高。共同的國家利益促使國家與國家之間形成了相互關(guān)聯(lián)的整體，很多國家也逐步意識到，許多問題的解決單靠一個國家根本無法解決，即使是美國也沒有這個信心，而必須依靠國家之間的協(xié)商與合作。協(xié)商與合作的前提條件是國家之間，無論大小還是強(qiáng)弱，都必須在國際大家庭中享有同等的權(quán)力，負(fù)有同等的義務(wù)，而任何建構(gòu)在強(qiáng)權(quán)基礎(chǔ)上的不平等關(guān)系都最終會被摒棄。從主權(quán)國家治理績效而言，他們擁有統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)和資源配置的主導(dǎo)權(quán)，因此，對某一方面的全球性問題能夠達(dá)成協(xié)議，形成制度。

但是，主權(quán)國家治理由于其自身特征，也具有一定的治理限度。其一，從以往經(jīng)歷來看，主權(quán)國家治理的對象往往是事關(guān)人類社會可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保問題，而對諸如這次馬航客機(jī)失聯(lián)事件的安全領(lǐng)域，合作有較大的困難。雖然到目前為止，有中國、馬來西亞、越南、美國等國家參與了搜救行動，但更多還是出于一種基礎(chǔ)層面的人道主義救援，沒有形成高層次的合作機(jī)制；其二，主權(quán)國家之間的合作，仍然是官方之間的合作，很難擺脫官僚科層制的一些弊病，如效率低下、責(zé)任相互推諉等；其三，主權(quán)國家治理，首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家利益最大化，所以分歧和沖突在所難免，使得治理難以達(dá)到既定效果。

責(zé)任編輯 解梅娟

D815

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.010

山東省社科規(guī)劃項目《生態(tài)文明視野下環(huán)境沖突的協(xié)同治理研究》（13CZZJ01）階段性成果

吳勝，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，研究方向：政府治理；劉秀華，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：公共行政。