◎雷愛先

征地拆遷中村干部腐敗的治理

◎雷愛先

我國土地管理法律制度明確規(guī)定，國家建設(shè)用地涉及農(nóng)民集體土地的，應(yīng)先征為國有土地。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法應(yīng)當(dāng)將征地面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償涉及費(fèi)用、分配方案等與被征地村民有關(guān)的事項(xiàng)及時(shí)公布、公開，接受監(jiān)督。村支書、村委會(huì)主任等在征地過程中起著重要作用。由于土地征收涉及面廣、補(bǔ)償費(fèi)用涉及資金量大、關(guān)系村民切實(shí)利益，近年來村干部集體腐敗行為呈多發(fā)態(tài)勢。本文擬對村干部集體腐敗的環(huán)節(jié)、表現(xiàn)形式及形成原因進(jìn)行分析，并就如何防范和治理提出對策建議。

一、村干部在征地拆遷中集體貪腐的主要形式

1.私占存儲(chǔ)。村干部利用其職務(wù)的影響力，欺騙村民，以地方政府征地為名，事先以低價(jià)從村民手中騙得土地，占為己有，而在政府真正實(shí)施征地時(shí)獲取高額的征地補(bǔ)償款，賺取中間的巨額“差價(jià)”，從中獲得非法利益。

2.虛報(bào)征占。村干部利用職務(wù)便利，欺騙上級政府和本村村民，將不需征收的耕地，以村里存放農(nóng)用機(jī)械用地等名義，報(bào)請上級政府予以征收，騙取土地補(bǔ)償款并據(jù)為個(gè)人所有，而本村村民對此毫不知情。

3.張冠李戴。村干部勾結(jié)測繪人員，將本村的集體機(jī)動(dòng)土地虛設(shè)在個(gè)別村民頭上，套取國家的征地補(bǔ)償款，將本應(yīng)歸村集體所有的征地補(bǔ)償款占為己有。

4.搶栽搶建。部分村干部和工作人員默許、包庇、縱容甚至組織本村個(gè)別不法村民在土地征收公告發(fā)布后，在土地上通過蓋大棚、種樹、打井等方式搶栽搶建，套取國家土地征收補(bǔ)償款，從中非法獲利。

二、村干部在征地拆遷中集體腐敗的原因

1.拆遷主體錯(cuò)位，工作程序混亂。法律規(guī)定，土地征收由政府組織實(shí)施。但

許多地方土地征收拆遷并不是由當(dāng)?shù)卣M織實(shí)施的，而是政府委托有資質(zhì)的拆遷公司進(jìn)行。拆遷公司對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村情況的熟悉程度不夠，為了謀求經(jīng)濟(jì)利益最大化、加快拆遷進(jìn)度，便與當(dāng)?shù)卮甯刹亢献鳎餐瓿刹疬w工作。由于拆遷公司工作人員素質(zhì)不高，工作程序不規(guī)范，審核把關(guān)不嚴(yán)，使得村干部有了權(quán)力尋租的空間。受利益驅(qū)使，個(gè)別村干部利用手中權(quán)力，通過虛報(bào)土地面積、騙取村民土地、虛列擬拆遷物、騙取房屋拆遷補(bǔ)償款等方式進(jìn)行貪腐。

2.責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)力觀念模糊。村干部總體上文化程度較低，對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與所具有的權(quán)力界線存在模糊認(rèn)識(shí)。認(rèn)為自己“半農(nóng)半官”，不屬于國家干部，有了經(jīng)濟(jì)問題最多只是撤職了事，因此，在違規(guī)執(zhí)行國家政策上更為大膽。有的認(rèn)為騙取征地拆遷補(bǔ)償款是鉆國家和企業(yè)的“空子”，于老百姓沒有損害，存在“不要白不要”的心理。還有部分村干部認(rèn)為自己全年忙里忙外，貢獻(xiàn)大、收益少，因此，將套取征地拆遷補(bǔ)償款作為對心理失衡的“補(bǔ)償”。同時(shí)，部分村干部對權(quán)力缺乏正確認(rèn)識(shí)，存在“有權(quán)不用、過期作廢”的心理。

3.受物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)，無視黨紀(jì)國法。一些村干部利欲熏心，盯上征地拆遷補(bǔ)償這塊“大蛋糕”，充當(dāng)“拆托”，周旋于政府部門、拆遷單位和被拆遷戶之間，拉攏腐蝕干部群眾，騙取補(bǔ)償，協(xié)商分贓。有的村干部在協(xié)助政府征拆時(shí)，利用職務(wù)之便，通過虛構(gòu)房屋產(chǎn)權(quán)人、制作虛假房證、虛增房屋拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目、提高房屋內(nèi)外裝修補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、虛增綠化項(xiàng)目等手段，騙取政府征地補(bǔ)償款并進(jìn)行私分。有的村干部在得知被拆遷消息后，與被拆遷戶達(dá)成某種“默契”，提前將信息透露給拆遷戶，給拆遷戶創(chuàng)造搶建、搶種機(jī)會(huì)，達(dá)到讓拆遷戶獲得更多補(bǔ)償款的目的。

4.財(cái)務(wù)管理混亂，“家長”作風(fēng)嚴(yán)重。村級財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，財(cái)務(wù)專業(yè)技能和職業(yè)操守不高，財(cái)務(wù)賬目普遍不健全。目前，村賬鄉(xiāng)代管制度仍是形式上的管理。一般情況是，村干部“坐支”完現(xiàn)金后拿票據(jù)到經(jīng)管站做賬，并未起到實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)管作用。村干部不遵守財(cái)務(wù)程序，導(dǎo)致手續(xù)和賬目混亂，白條入賬、假票據(jù)入賬、公款私存、挪用公款等問題比較突出。就征地拆遷而言，政府和拆遷公司責(zé)、權(quán)、利不明確，土地、房屋、地上附著物計(jì)算缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償款的發(fā)放形式各地都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，導(dǎo)致各級政府只能“照葫蘆畫瓢”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來組織實(shí)施，部分村支書或村委會(huì)主任搞“一言堂”，一切自己說了算，村干部在集體拆遷補(bǔ)償權(quán)利運(yùn)行上獨(dú)斷專行，不受審計(jì)監(jiān)督，對村集體重大問題決策由個(gè)人說了算，導(dǎo)致權(quán)力被“私有化”，常常是一筆幾萬甚至幾十萬的拆遷補(bǔ)償款僅僅憑村書記的一句話、一支筆、一個(gè)公章就能辦理，一些村干部便利用漏洞大肆斂財(cái)，中飽私囊。

5.程序制度虛設(shè)，監(jiān)督管理失控。征地拆遷任務(wù)重，工作量大，時(shí)間要求緊，大部分從事征地拆遷工作的都是臨時(shí)抽調(diào)人員，沒有建立有效的常態(tài)監(jiān)管機(jī)制，也沒有嚴(yán)密規(guī)范的工作程序和工作要求，管理粗放，責(zé)任不落實(shí)，這種脫離監(jiān)管的松散群體，很方便結(jié)成臨時(shí)利益共同體。承擔(dān)征地拆遷任務(wù)的單位與負(fù)責(zé)補(bǔ)償?shù)膯挝环蛛x，用別人的錢辦別人的事，致使相關(guān)人員沒有認(rèn)真履行審核責(zé)任，甚至參與弄虛作假?；鶎佑嘘P(guān)部門不依法正確行使權(quán)力，對發(fā)生的搶建、搶種、搶栽行為不制止，形成“法不責(zé)眾”的難題；對評估公司缺少監(jiān)督，虛假評估，致使評估失真；對征地拆遷的重要環(huán)節(jié)、崗位和人員缺少必要的監(jiān)督，對集體資產(chǎn)、房屋以外的地上附著物和無照房屋等補(bǔ)償自由裁量權(quán)較大，負(fù)責(zé)征地拆遷的領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員權(quán)力過大，隨意決定補(bǔ)償事項(xiàng)，致使失職瀆職和貪污受賄行為發(fā)生。

6.政府監(jiān)管失職，權(quán)力制約乏力。對基層干部尤其是對村干部的監(jiān)督無論在方法手段還是在實(shí)際效果上都難盡人意?？傮w來看，征地拆遷中發(fā)案的村級組織，普遍存在著村級權(quán)力較集中，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。在內(nèi)部監(jiān)督方面，村民民主決策和民主管理權(quán)利得不到有效發(fā)揮，缺乏有力的監(jiān)督。有的村干部甚至直接插手干預(yù)

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員無法行使職權(quán)，因而降低了腐敗的成本。在外部監(jiān)督方面，眾多村莊和地方，村務(wù)公開不落實(shí)，村民知情權(quán)無從實(shí)現(xiàn)，民主決策和民主監(jiān)督虛置。有時(shí)，為了加快拆遷工作進(jìn)度，常常賦予征遷工作人員較大的自由裁量權(quán)，同時(shí)又缺少有效的監(jiān)管措施和必要的制度規(guī)范，客觀上加大了廉政風(fēng)險(xiǎn)。在征拆公示中，有的拍照后立即撕毀，有的則公布假數(shù)據(jù)應(yīng)付上級，群眾對村務(wù)并不了解，更談不上監(jiān)督。

三、治理村干部征地腐敗的對策建議

中共十八屆四中全會(huì)《決定》明確要求：完善和發(fā)展基層民主制度。加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。治理村干部征地中的腐敗，必須落實(shí)四中全會(huì)要求，完善法制體制機(jī)制，標(biāo)本兼治。

1.嚴(yán)格執(zhí)行《村委會(huì)組織法》，加強(qiáng)村級政權(quán)組織建設(shè)。中央政府要高度重視村級組織在農(nóng)村事務(wù)中的基礎(chǔ)作用，充分認(rèn)識(shí)到與農(nóng)民群眾直接接觸的村級干部在貫徹落實(shí)國家政策、維護(hù)好干群、黨群關(guān)系中所發(fā)揮的重要作用。加強(qiáng)村級政權(quán)組織建設(shè)，優(yōu)化村干部選配標(biāo)準(zhǔn)，選拔一些政治素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)能力好、法律意識(shí)強(qiáng)的干部擔(dān)任村里的“一把手”，逐步改變我國現(xiàn)任村干部存在的知識(shí)水平低、法律意識(shí)低、能力素質(zhì)低的普遍情況。

2.加大對法律法規(guī)和廉政教育培訓(xùn)力度，完善村級干部約束考核機(jī)制。加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，提高村級干部的自律意識(shí)。一是要加強(qiáng)理想信念教育，使村干部充分意識(shí)到手中的權(quán)力是群眾賦予的，這種權(quán)力只能用于為群眾服務(wù)，不能用于為自己謀利。二是要加強(qiáng)法律法規(guī)教育，對涉及到農(nóng)村工作的各項(xiàng)法律法規(guī)，應(yīng)采取多種方式組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，逐步提高村干部的法律意識(shí)。對于征地拆遷類重點(diǎn)專項(xiàng)工作，要組織專門學(xué)習(xí)，詳盡地告知村干部的權(quán)責(zé)，結(jié)合已經(jīng)發(fā)生的反面典型案例，開展深入教育。三是要加強(qiáng)日常督導(dǎo)考核?？h鄉(xiāng)組織要加強(qiáng)對村級干部的考評，增加考評次數(shù)，逐步增加群眾意見在考評中的比重，在督促村干部自律的同時(shí)，逐步提高其群眾服務(wù)意識(shí)。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善征地過程中的相關(guān)機(jī)制。地方政府在征地過程中要制定切實(shí)可行、便于操作的工作規(guī)程。進(jìn)一步明確征地的工作程序、安置補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的法律責(zé)任，從機(jī)制建設(shè)上杜絕由于工作程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、村干部自由裁量權(quán)過大而滋生征地腐敗。對涉及征地工作的測量單位、評估單位、補(bǔ)償核算發(fā)放單位加強(qiáng)管理，對征地補(bǔ)償款詳盡公示，避免因補(bǔ)償費(fèi)用的測算核定和發(fā)放執(zhí)行工作由同一單位或人員全程操作導(dǎo)致的徇私枉法情況。

4.加強(qiáng)政務(wù)公開，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。逐步完善政務(wù)公開程序，讓征地工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)都在公開、透明的環(huán)境下進(jìn)行。對涉及征地的測量、評估、補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要進(jìn)行結(jié)果公示，并將該程序納入征地工作的固定環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。公開操作過程和相應(yīng)結(jié)果，充分保障被征地群眾的知情權(quán)，將會(huì)大幅降低弄虛作假等腐敗行為發(fā)生的幾率。落實(shí)村務(wù)公開制度，探索建立對村務(wù)實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分開的管理制度。

5.完善對村級干部的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對下的監(jiān)管力度?？h鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對村級干部的日常監(jiān)管，對于征地拆遷這種涉及群眾人數(shù)眾多、利益巨大的工作更要進(jìn)行全程的監(jiān)管督導(dǎo)。對關(guān)鍵環(huán)節(jié)要充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、公安等部門的合力，堅(jiān)持懲防并舉，預(yù)防為主的原則，將問題化解在萌芽狀態(tài)，避免給國家和群眾造成不必要的損失。

6.加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治貪污賄賂腐敗法律制度體系。在修訂完善已有的法律，增加廉政風(fēng)險(xiǎn)防范和腐敗治理?xiàng)l款的同時(shí)，制定新的法律規(guī)范，將完善預(yù)防和懲治腐敗工作納入法制化軌道。

（雷愛先，國土資源部土地利用管理司綜合處處長/責(zé)編 張棟）