◎臧志軍

改進政治控制，治理塌方式腐敗

◎臧志軍

近年來，一些地方和部門官商勾結、腐敗現(xiàn)象嚴重，有些甚至達到了局部“塌方”的程度。塌方式腐敗的特征是，在某個地區(qū)或者領域，貪腐官員和不法商人之間以及貪腐官員互相之間形成盤根錯節(jié)的腐敗利益共同體，出現(xiàn)規(guī)模性上下勾結、內外勾結的腐敗狀況。

從政治學的角度來看，塌方式腐敗的出現(xiàn)是局部政治失控的表現(xiàn)和后果。此處的“政治”包含實體和過程兩個層面的含義。就實體而言，它指的是社會公共權威意志；就過程而言，它指的是這一意志的形成和落實的過程。局部政治失控指的是在一些地方，因為某種原因，社會公共權威意志暫時性地失去或者部分失去了對權力運行載體及運行過程的控制。

一

政治控制既是社會公共權力合法有效運行的體現(xiàn)，也是其基本保證。我國的政治控制體系主要由以下幾部分構成：

首先是人民對于整個社會公共權力系統(tǒng)的控制。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國一切權力屬于人民（第2條）。人民是主權者，處于政治系統(tǒng)中的最高地位。因此，在我國所有的政治控制都源于人民對于社會公共權力系統(tǒng)的控制。來自人民的控制是最高等級的政治控制；相對于人民而言，合法的政治系統(tǒng)中的任何其他結構都是其意志的執(zhí)行子系統(tǒng)。

第二種政治控制是中國共產黨對于自身組織以及國家政權的控制。中國共產黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。中國共產黨的領導是作為主權者的人民的意志體現(xiàn)。為了保證人民的意志經(jīng)由黨的領導加以實現(xiàn)，中國共產黨一方面通過對自身組織的政治控制來保證黨的統(tǒng)一意志的形成，以及作為這一意志體現(xiàn)的黨的方針政策在黨內得到遵守和貫徹；另一方面通過依法

執(zhí)掌國家權力、控制國家政權來保證黨的政治綱領在國家層面得以實現(xiàn)。

第三種政治控制是作為國家權力機關的各級人民代表大會對由其產生的其他國家機關的控制。我國憲法規(guī)定，人民通過各級人民代表大會行使國家權力（第2條），因此，人民代表大會是社會公共權威意志的形成和確認機關，具有崇高的地位和強烈的政治屬性；相對于人民代表大會而言，任何其他國家機關都是社會公共權威意志的執(zhí)行機關，它們必須向人大負責，接受人大的監(jiān)督。

第四種政治控制是來自人民政協(xié)的控制。這種控制主要通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的方式實現(xiàn)。它是一種特殊的控制形式，不具有即時的強制力。

第五種政治控制是政府對于部門的控制。這一控制較少為人注意，不少人甚至不清楚政府與部門之間的區(qū)別。在我國，政府是由國家權力機關（人大）產生的、由若干成員構成、依法執(zhí)掌行政權力的機關。由于政府組成人員數(shù)量有限，不可能承擔所有行政工作，因此地方組織法規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門（第64條）。政府的權力本質上來自人民（通過人大）的授權，它是人民意志的執(zhí)行者；就政府與部門的關系而言，政府是政治機關，部門則是政府下屬的執(zhí)行機關；因此，政府對于部門的控制也是一種重要的政治控制。

二

從已經(jīng)暴露的情況來看，在那些出現(xiàn)塌方式腐敗的地區(qū)和部門，上述五種類型的政治控制基本處于失效狀態(tài)。

我國憲法將各級人民代表大會確定為人民實現(xiàn)對整個政治系統(tǒng)和國家政權系統(tǒng)控制的出發(fā)點。但是，在一些發(fā)生塌方式腐敗的地區(qū)，腐敗官員和不法商人相互勾結在很大程度上控制了人大代表的選舉過程。根據(jù)中紀委和監(jiān)察部網(wǎng)站提供的材料，在2012年年底、2013年年初召開的湖南省衡陽市人民代表大會上，在選舉產生省人大代表過程中，竟然有98%（527人中的518人）的人大代表收受他人錢財；近74%（76人中的56人）的當選省人大代表存在送錢拉票行為，整個賄選涉案資金高達1.1億元，送錢當選的省人大代表平均每人投入賄選資金高達196萬元。而且在涉案的當選省人大代表中，有35.7%的人（20人）來自人大、政府機關、行政機構及國家企事業(yè)單位等“涉官”單位，57.1%的人（32人）為企業(yè)界人士，官商出身者合計占到92.8%。在該地方人大選舉中，人民對于國家權力機關的失控程度如此之嚴重，可謂觸目驚心。

那些腐敗塌方地區(qū)和部門的黨組織的領導人，將個人利益置于黨和國家的利益之上，為了獲取個人非法利益而肆無忌憚地侵害黨、國家和人民的利益。不僅如此，他們?yōu)榱吮Ｗo自己的貪腐，還故意模糊個人與所在黨組織、個人與黨的區(qū)別，以個人代替黨組織，將個人作為黨的化身，以“黨的領導”的名義制造個人獨立王國；遇有正直的公民和共產黨員對其腐敗反黨行為進行揭露時，便羅織罪名，進行威脅甚至迫害，在所在地區(qū)和部門形成一種極不正常的政治生態(tài)。在這些地方和部門，黨規(guī)國法形同虛設，黨組織在很大程度上被腐敗分子所掌控；黨的領導地位成為他們瘋狂地非法攫取個人、家族或集團利益的工具，黨的形象受到重創(chuàng)，黨和群眾的血肉聯(lián)系受到重大傷害；可以說，黨在相當大程度上失去了對這些地區(qū)和部門的政治控制。

就人大對政府等國家機關的控制來說，在塌方式腐敗的地區(qū)和部門，人大已經(jīng)成為擺設。一些官員甚至不清楚人民、人大和政府三者之間的法定關系，不知道政府的主要工作需要經(jīng)過人大的審查和批準、地方的重大事項必須經(jīng)由人大決定，政府有義務定期向人大報告工作；在他們所做的政府工作報告中，通常使用的表述是“政府領導人民，完成了政府確定的工作目標”。人大對于政府行政的監(jiān)督控制職能沒有充分發(fā)揮，使得這些地方的政府或者部門及其工作人員膽敢以自己掌管的所謂“實權”來對抗或者取代原本應該通過人大體現(xiàn)的人民的“主權”，隨意干預市場交易和公民的日常生活，大規(guī)模地利用權力尋租。

人民政協(xié)因其委員產生方式的特殊性，在一些地方成為官商勾結的重災區(qū)。一些人利用賄賂等不法手段收買有關領導和相關人員，獲取政協(xié)委員“頭銜”。其目的，一方面是以此洗白自己的身份，撈取政治資本，以便進一步獲取非法利益；另一方面則是為了利用政協(xié)的參政議政、民主監(jiān)督職能以及作為交流平臺的功能，將自己的利益訴求輸送到政策或者行政過程中予以實現(xiàn)。當這些人把持了一個地方的政協(xié)的重要職位，或者政協(xié)中混入了較多數(shù)量的這樣的人員，并且形成了一定的政治生態(tài)，則政協(xié)通過參政議政和民主監(jiān)督體現(xiàn)的政治控制能力要么消失殆盡，要么被反向運用。那些腐敗塌方區(qū)的案例就是明證。

政府的政治屬性來源于人民經(jīng)過人大對它的授權。按照我國政治制度的基本原理以及憲法和地方組織法的相關規(guī)定，政府的工作部門本身并不是政府，它們只是由政府設置并被授權在政府領導下履行職責的執(zhí)行機構。政府對其工作部門擁有指揮、監(jiān)督和控制的權力，任何未經(jīng)授權的事項，其處置權仍然歸屬政府。然而，在一些地方因為政府并不主動、積極地作為，導致政府自身形同虛設、政府對于行政系統(tǒng)的控制虛化。其后果：一是政府首長個人甚至其助手個人變成了政府自身；二是政府下屬的工作部門實際取代了政府。這種“首長實、政府虛”和“部門實，政府虛”的狀況為官商勾結大開了方便之門：一些政府組成成員得以規(guī)避政府集體決策的程序，借用政府的權力為個人謀取私利；一些部門得以在處理那些未明確部門分工卻又屬于政府權限范圍的事項時，借用相互扯皮或者拖延不報等方式為個人或者小團體尋租牟利。

三

由上可見，所謂“塌方式”腐敗的表現(xiàn)、成因和實質均為局部地區(qū)和領域的政治失控，因此，其治理方式應該以改進和強化完善（在某些地方可以說是“重建”）政治控制體系和過程，切實防止和糾正習近平總書記提到過的“人民形式上有權、實際上無權”的現(xiàn)象為根本。在這一過程中，以下幾點尤為重要：

第一，人民是主權者，是一切合法政治控制的源頭所在。所有關于權力監(jiān)督、權力制約的制度安排和制度實踐應該以切實保障和實現(xiàn)人民對于整個權力體系的政治控制為出發(fā)點和目的地。在塌方式腐敗的重災區(qū)尤其應該注重通過重建人民對于政治系統(tǒng)的控制來修復政治生態(tài)，構建反腐防腐的制度防線并予以落實。人民實現(xiàn)對于政治系統(tǒng)的控制路徑在我國憲法上已有明文規(guī)定，關鍵在于通過堅定的政治意愿和強有力的政治領導，推進具體的制度設計和制度實踐來加以落實。

第二，執(zhí)政黨對于自身組織體系以及國家政權系統(tǒng)的最大程度的控制，即便在西方政治體制下也是執(zhí)政黨追求的目標，因為這是實現(xiàn)執(zhí)政黨政治綱領的必要條件。只要是基于人民的要求和利益，同時在法律規(guī)定的范圍內，執(zhí)政黨就應該更加理直氣壯地加強對于自身組織內部的政治控制并進而實現(xiàn)對于國家政權系統(tǒng)的政治控制，因為這種控制和人民對于政治系統(tǒng)的控制，在方向上是一致的。

第三，應該重視加強政府對政府所屬工作部門的控制，以及政府工作中政府集體對于首長個人的控制。我國憲法規(guī)定，國家機構實行民主集中制的原則（第3條）。地方組織法規(guī)定，各級地方政府實行首長負責制（第62條），同時規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務會議或者全體會議討論決定（第63條）。由此可見，首長負責和政府會議制度是我國地方政府運行的基本形式?，F(xiàn)在不少地方，政府會議的頻次偏少，會議時間過短，會議主題過窄和過于程式化，這是導致“政府虛、部門實”，“集體虛、個人實”現(xiàn)象的直接原因。這種狀況可以通過強化政府工作中的民主集中制、完善政府會議制度加以解決。一方面應該增加會議頻次和時間，另一方面更要支持和鼓勵部門首長將需要協(xié)調的問題提交至政府會議進行討論、協(xié)調和解決。與此同時，應該正確理解“政府工作中的重大問題”。凡是屬于政府職責范圍、超越了部門的權限且分管首長個人無法解決的問題都應該視為政府工作的“重大問題”，否則這類問題永遠無法依循正常渠道進入政府決策的議事日程，容易成為部門和個人尋租的對象。

第四，政治控制是一個連貫的系統(tǒng)。沒有人民對于人大的控制，則人大對于政府和其他國家機關的控制就毫無意義；不代表人民的利益，不回應人民的呼聲，不在作為人民意志和黨的意志集中統(tǒng)一體現(xiàn)的憲法和法律的范圍內行動，則執(zhí)政黨的具體政治控制舉措就難言成效。

第五，政情、政務過程對于社會的進一步公開是改進和加強政治控制的前提，不透明則難以知情，不知情則難以有效控制。應該通過制定和實施政務公開法，明確規(guī)定只要不涉及國家秘密，并且技術條件可行，所有的政務信息以及政治機關的運作過程都應該對公民透明、可查。政府預算及其使用情況，經(jīng)人大政治任命的官員的財產和收入情況，政府采購項目支出情況，國有資產、土地變動過程及相關資料等，首先應該列入透明且可核查的范圍。

總之，局部地區(qū)和部門塌方式腐敗頻發(fā)的根源在于政治的失控，根治這一問題還需改進和強化政治控制。

（臧志軍，民革上海市委會理論工作委員會主任，復旦大學政治學系教授/責編 張棟）