浙江省國土資源廳信息中心 張 蕓 徐偉棟

國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)

浙江省國土資源廳信息中心 張 蕓 徐偉棟

隨著國民經濟的發(fā)展，各地對國土資源的開發(fā)利用需求越來越大，如何依法合理、節(jié)約集約利用國土資源，遏制違法違規(guī)破壞、浪費國土資源，及時預防與制止違法勘察、違法開采、未批先建、批而未用、私自改變土地用途等違法行為，是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要解決的重要課題。執(zhí)法監(jiān)察信息化，通過無線通信技術、GPS/GIS/RS技術、工作流技術、空間數據庫等技術手段，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)管，實現國土資源監(jiān)管的數字化、規(guī)范化和空間可視化，構建“責任落實、關口前移、反應迅速”的執(zhí)法監(jiān)察工作新格局。

一、執(zhí)法面臨的主要問題

在國土資源日常執(zhí)法時，主要有以下幾個問題難以解決：一是在執(zhí)法現場難以及時、便捷地獲取土地、礦產現狀、規(guī)劃、審批等相關信息，外業(yè)巡查人員現場獲取疑似違法用地的相關信息不方便；二是違法案件立案查處不及時、案卷不規(guī)范，難以實時將外業(yè)巡查獲取的違法案件反饋上報，只能事后錄入或被動執(zhí)法，延長了違法事件的處理時間，造成執(zhí)法工作被動，甚至會激化矛盾；三是衛(wèi)片執(zhí)法工作量大、管理難度大、工作量大，現場難以準確定位圖斑、判定圖斑地類性質；四是執(zhí)法巡查工作監(jiān)管、調度難，難以對外業(yè)巡查人員（車輛）進行實時監(jiān)控、指揮調度，獲取歷史巡查記錄困難，難以有效分析、總結監(jiān)察工作。針對以上問題，國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)利用技術手段，為科學執(zhí)法提供有效支撐。

二、系統(tǒng)功能結構設計

國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)的建設目的是為了在執(zhí)法現場實時獲取用地信息（規(guī)劃、報批等），及時制止、立案查處違規(guī)行為，將違法案件“發(fā)現在初始、解決在萌芽”；規(guī)范動態(tài)巡查工作，實時監(jiān)管指揮外業(yè)巡查，有效分析歷史巡查記錄，統(tǒng)一標準、規(guī)范臺賬，降低履職風險；使執(zhí)法監(jiān)察達到“操作流程化、程序系統(tǒng)化、管理規(guī)范化、處置快捷化、信息公開化、獎懲制度化”的要求，進一步提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的工作水平。

系統(tǒng)依托專網，結合國土資源“一張圖”核心數據庫，是一個覆蓋全域，集數字化、網絡化、智能化為一體的綜合管理信息系統(tǒng)（見圖1）。建立指揮調度中心，開發(fā)一體化八大業(yè)務模塊（快速反應及預警監(jiān)控指揮中心、信訪及12336熱線呼叫中心、動態(tài)巡查模塊、案件跟蹤審理模塊、衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊、決策分析模塊、遠程視頻監(jiān)控模塊和聯合執(zhí)法模塊）。

指揮中心的工作重點在于從宏觀角度來管理全域執(zhí)法監(jiān)察工作實施情況，并給與指導、支持和督導。執(zhí)法監(jiān)察工作的具體實施，從邏輯上可劃分為外業(yè)工作部分和內業(yè)工作部分，二者通過技術手段實現聯動作業(yè)的工作模式，實現執(zhí)法監(jiān)察工作的高效管理。

圖1 國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)構架圖

外業(yè)部分為執(zhí)法監(jiān)察工作的具體實施和信息搜集的階段，工作要點是現場性、時效性、準確性、完整性。外業(yè)巡查人員通過使用手持GPS采集可疑地塊圖斑，并與土地利用總體規(guī)劃圖、現狀圖、基本農田圖、礦產資源規(guī)劃圖、地政與礦政審批等圖層進行疊加分析，得到分析結果（如是否符合規(guī)劃、是否審批通過、項目基本情況等），并通過分析結果判斷是否違法。如屬于違法，外業(yè)巡查人員則可以創(chuàng)建疑似違法案件，填寫相關信息并向監(jiān)控中心及時反饋調查結果（如用地單位、面積、巡查人、現場照片等），系統(tǒng)進入違法案件查處流程，以進一步核查和取證，對辦理情況進行及時跟蹤。

內業(yè)部分是對外業(yè)工作的管理和對外業(yè)采集的信息匯交到內業(yè)后處理和管理工作，如巡查任務計劃、案件具體辦理、案件分析和指導、統(tǒng)計分析、數據匯總等。

1.快速反應及預警監(jiān)控指揮中心

快速反應及預警監(jiān)控指揮中心（以下簡稱“指揮中心”）是國土資源執(zhí)法監(jiān)察內外業(yè)聯動工作的中樞，指揮中心系統(tǒng)是由八個功能模塊組成，包括：巡查人員及車輛監(jiān)控、違法地塊疊加分析、違法情況受理、違法案件分布顯示、突發(fā)及重大案件預警提醒、案件辦理逾期提醒、視頻監(jiān)控區(qū)管理、任務實時調度。

通過指揮中心系統(tǒng)，可以在大屏幕上查看到全省違法案件的分布情況，對于重大或領導督辦的案件，系統(tǒng)能給出圖形化提示，對于辦理時限即將或已逾期的案件，系統(tǒng)能給出相應的預警報告；同時，系統(tǒng)可以對出巡的巡查車輛和巡查人員進行實時定位、歷史巡查路線查詢，從而做到對各級部門動態(tài)巡查情況的宏觀監(jiān)控；指揮中心系統(tǒng)通過3G視頻設備，對礦區(qū)、基本農田保護區(qū)等重點區(qū)域進行實時監(jiān)控，可以有效地發(fā)現和制止保護重點區(qū)域的土地、礦產違法行為；指揮中心可以將衛(wèi)片檢查、重大違法案件、信訪事件、臨時突發(fā)性事件等情況，作為巡查任務實時分配到外業(yè)巡查人員的終端系統(tǒng)中，引導外業(yè)巡查人員趕赴指定現場。

2.信訪及12336熱線呼叫中心

信訪及12336熱線呼叫中心，通過及時接受和處理來自信訪和12336舉報熱線的違法案件線索，暢通國土資源領域違法違規(guī)舉報渠道，使各級主管部門能夠及時掌握違法動態(tài)、研判監(jiān)管形勢。主要功能包括：信訪件受理、12336熱線受理、事件批示、事件查詢、信訪件管理、語音記錄管理、綜合統(tǒng)計、單位排名、逾期提醒、領導督辦。

系統(tǒng)可以對任意時間段內、全域范圍的信訪、12336案件進行同比、環(huán)比統(tǒng)計分析，并利用統(tǒng)計圖表的方式，方便及時了解各地案件的波動情況，輔助領導進行宏觀決策、指揮調度。

3.動態(tài)巡查模塊

動態(tài)巡查模塊主要是由六個功能組成，包括：巡查軌跡記錄、疑似違法用地地塊采集分析、現場照片取證、巡查任務接收、現場信息同步回傳。系統(tǒng)通過安裝在手持GPS設備的巡查程序，實時記錄巡查人員的巡查路線軌跡；當巡查人員發(fā)現疑似違法用地時，可通過手持GPS設備采集疑似違法地塊的坐標信息，并回傳到指揮中心，指揮中心系統(tǒng)根據國土資源“一張圖”核心數據對疑問違法用地地塊進行核查分析，并將分析結果回傳到外業(yè)人員的手持GPS設備上，幫助外業(yè)巡查人員確定疑似違法案件。同時，巡查人員可以通過手持GPS設備上的攝像頭，對實地情況進行拍照取證。動態(tài)巡查模塊可以接收指揮調度中心發(fā)送過來的案件和圖斑調度信息，指引外業(yè)巡查人員趕赴目的地。所有現場記錄（軌跡、違法案件信息、照片等）可以通過GPRS無線方式或USB離線傳輸方式，回傳到指揮調度中心子系統(tǒng)并記錄（如圖2所示）。

4.遠程視頻監(jiān)控模塊

遠程視頻監(jiān)控模塊，利用在監(jiān)控現場或巡查車輛頂部安裝的3G攝像機，將現場圖像采集并實時傳輸到指揮中心，保證各級指揮中心實時對重點監(jiān)控區(qū)定位監(jiān)控。

5.案件跟蹤審理模塊

案件跟蹤審理模塊，采用工作流（Workflow）技術實現國土資源執(zhí)法監(jiān)察過程的管理，主要功能內容包括：案例辦理、案件查看跟蹤、重大案件領導督辦、案件逾期提醒等。案件網上辦理，主要包括案件的產生、受理、立案、告知、聽證、下達處罰決定、送達、執(zhí)行到結案等過程。上級可以通過案件模塊對重大違法案件進行督辦督查，及時知曉案件發(fā)生和辦理的狀況。系統(tǒng)通過設置各類案件的辦理時限，及時預警提示案件的辦理周期，督促案件辦理進度，有效地提高案件辦理效率。

圖2 動態(tài)巡查數據傳輸模式

6.衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊

每年由國土資源部下發(fā)衛(wèi)片圖斑，由衛(wèi)片執(zhí)法檢查模塊進行及時的處理，制定巡查任務指令，執(zhí)行衛(wèi)片巡查任務。系統(tǒng)通過“一張圖”核心數據以及違法案件查處數據，對衛(wèi)片圖斑進行分析，快速核查衛(wèi)片的違法情況，對違法用地進行早處理、早整改、早復耕。

7.決策分析模塊

決策分析模塊，統(tǒng)計任意時間段內，違法案件的宗數、面積，以及和往年同期的對比以及違法行為發(fā)生率、違法行為制止率、違法案件結案率等數據。提供熱點和網格分析功能，根據各級管轄范圍，及時生成各類日報、周報、月報、季報、年報。

8.聯合執(zhí)法模塊

聯合執(zhí)法模塊通過對各級黨委、政府、相關部門及有關單位開放系統(tǒng)錄入界面或對接其已有的政務系統(tǒng)，從而達到國土資源執(zhí)法監(jiān)察公文、公告、案件情況快速流轉，讓政府相關職能部門第一時間獲得土地執(zhí)法聯合執(zhí)法公文和相關資料；同時，還能夠接收來至各級政府機關的國土相關信息，及時知曉政府指示和意見，真正做到建立和完善土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任制，讓土地執(zhí)法從“一家管”過渡到“大家管”。

三、關鍵技術與業(yè)務創(chuàng)新

1.應用集中部署與“一張圖”核心數據庫分級調用

國土資源執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)的核心需要國土資源“一張圖”核心數據庫支持，“一張圖”核心數據庫通過發(fā)布的符合OGC標準的WMS/WFS服務，向執(zhí)法系統(tǒng)提供圖形瀏覽、空間分析和空間查詢服務。“一張圖”核心數據庫需要分級調用，如果本級國土部門存在“一張圖”數據庫則調用本級數據服務，如果沒有，則調用上級部門的數據服務。

執(zhí)法監(jiān)察應用系統(tǒng)統(tǒng)一集中部署，執(zhí)法監(jiān)察的業(yè)務數據也統(tǒng)一集中管理，各地在日常執(zhí)法監(jiān)察工作中所產生的數據，通過專網集中存儲，分級備份。

2.分散管理向“大集中”管理模式過渡

通過國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合管理信息系統(tǒng)建設，建立土地、礦產違法數據采集、更新、傳輸的長效機制，建立統(tǒng)一集中的數據中心，采用“大集中”管理模式，下一級違法用地和巡查數據實時或定期通過網絡自動在統(tǒng)一數據中心節(jié)點增量備份，并將數據采集和管理使用分離，將全面掌握全域真實準確的違法案件信息，保證有效實施最嚴格的執(zhí)法監(jiān)察和監(jiān)管職能。

3.“一家管”邁向“大家管”

早在2011年國家就提出要建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制，要求各地積極探索創(chuàng)新，不斷完善共同責任機制體系、制度和運行方式。國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合管理信息系統(tǒng)通過聯合執(zhí)法模塊，建立與相關部門的協(xié)調聯動機制，信息共享、溝通協(xié)調、聯合查處，共同促進國土資源執(zhí)法監(jiān)察的公開性和透明度，促進依法依規(guī)用地與資源利用，讓國土資源執(zhí)法從“一家管”過渡到“大家管”。