【摘要】推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化進(jìn)程對(duì)建設(shè)法治中國(guó)有著重要的意義。本文首先梳理了我國(guó)民族事務(wù)治理理念從“人治”到“法治”的變遷背后的政府定位和價(jià)值導(dǎo)向，并進(jìn)一步分析了民族事務(wù)治理法治化所面臨的困境：民族法治體系不協(xié)調(diào)、行政干預(yù)的效率衰減問(wèn)題、民族習(xí)慣法與制定法的沖突以及官僚體系的“體制性遲鈍”與民族政治“效率需求”的矛盾。這四個(gè)方面的因素相互耦合形成復(fù)雜的體制性難題，嚴(yán)重阻滯我國(guó)民族問(wèn)題治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。文章認(rèn)為，需要進(jìn)一步調(diào)整民族立法思路突破法理困局、健全責(zé)任追究機(jī)制、加強(qiáng)民族地方法治社會(huì)建設(shè)以及民族事務(wù)治理方式適度“去行政化”，推進(jìn)我國(guó)民族事務(wù)治理過(guò)程的法治化。

【關(guān)鍵詞】法治化;民族事務(wù)治理;工具理性;價(jià)值理性

【作者】楊鹍飛，四川大學(xué)中國(guó)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心教師，蘭州大學(xué)博士后研究人員。成都，610064

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D6332【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-454X（2015）05-0033-010

ON THE LEGISLATION OF ETHNIC AFFAIR GOVERNANCE：

IDEOLOGICAL SHIFT， PRACTICAL DILEMMAS

AND PATH SELECTION

Yang Kunfei

Abstract： It is significant to promote the legalization process of ethnic affair governance for the legislative construction in ChinaThis paper firstly reviews government position and value orientation in the change of ideology of ethnic affair governance from the“rule by man” to the “rule of law”， then it analyses the dilemmas confronting in the legalization process：ill coordinating ethnic legal systems，deficiency of administrative intervention，conflicts between customary law and statutes and the contradictions between bureaucratic “system sluggish”and ethnic politics “efficiency-demand” These four factors mutually couple into complex institutional difficulties，seriously blocking the process of modernization of Chinas governance system of ethnic affairs and governance abilityThis paper holds that it needs to adjust ways of thinking in ethnic legislation and break through the dilemmas in theories of legislation，perfect the mechanism of responsibility investigation，strengthen legal construction in minority areas and “de-administration”in ways of ethnic affair governance so as to promote the legalization process of ethnic affair management

Key Words： legalization;ethnic affairs governance;instrumental rationality;value rationality

黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。作為一個(gè)多民族國(guó)家，民族事務(wù)治理在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中有著極其重要的作用。這個(gè)意義上講，民族事務(wù)治理法治化既是依法行政的基本要求，也是法治政府建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于法治中國(guó)的建設(shè)有著重要的意義。

改革開(kāi)放以來(lái)，急劇的社會(huì)變遷也造成了少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，階層利益矛盾和民族關(guān)系問(wèn)題相互交織。同時(shí)，利益表達(dá)機(jī)制的缺失和缺位導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)群眾的合法權(quán)益難以得到有力保障。這兩方面的因素造成“不同民族之間的利益矛盾易被政治化和問(wèn)題化”的困局，問(wèn)題化的背后是執(zhí)法成本的提升和行政效率的降低，成為我國(guó)民族事務(wù)治理工作過(guò)程中所遇到的重大挑戰(zhàn)?；诖?，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見(jiàn)》明確提出：“要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，……堅(jiān)持在法律范圍內(nèi)、法治軌道上處理涉及民族因素的問(wèn)題?！边@標(biāo)志著我國(guó)民族事務(wù)治理思路或理念發(fā)生了革命性的變化——人治思維轉(zhuǎn)向法治思維，法治化治理將成為我國(guó)民族事務(wù)治理的新常態(tài)。

理念的轉(zhuǎn)變僅僅是開(kāi)始。畢竟，“羅馬不是一天建成的”。民族事務(wù)治理法治化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的綜合性工程，不可能“畢其功于一役”。有研究者已經(jīng)從宏觀層面探討了民族工作納入法治化軌道需要處理好的“三個(gè)關(guān)系”，[1]也有研究論述了民族事務(wù)治理法治化的法律依據(jù);[2]同時(shí)，有研究從理論與現(xiàn)實(shí)層面論證了“法治化是民族地方改進(jìn)社會(huì)治理方式的可行路徑” ，[3]但也有論者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)民族事務(wù)治理需要的是“治理化轉(zhuǎn)型”。[4]總體而言，目前學(xué)術(shù)界對(duì)民族事務(wù)治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境以及路徑選擇的討論尚未完全展開(kāi)?；诖耍疚慕Y(jié)合我國(guó)民族工作思路的發(fā)展脈絡(luò)，梳理我國(guó)民族事務(wù)治理理念轉(zhuǎn)變的幾個(gè)問(wèn)題，探討民族事務(wù)治理法治化所面臨的具體困境，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以圖能夠推進(jìn)我國(guó)民族事務(wù)治理法治化進(jìn)程。

一、我國(guó)民族事務(wù)治理的理念轉(zhuǎn)變：限度與超越

中國(guó)是一個(gè)具有兩千多年封建王朝歷史的多民族國(guó)家，民族關(guān)系的變遷一定程度上決定著王朝的興衰更替，甚至是整個(gè)國(guó)家政治版圖擴(kuò)大或縮小的關(guān)鍵性的內(nèi)部變量。從這個(gè)意義上講，少數(shù)民族事務(wù)成為歷代封建統(tǒng)治者的必須予以重視的問(wèn)題之一，由專(zhuān)門(mén)的官員處理涉及少數(shù)民族的事務(wù)，直至清代開(kāi)始設(shè)立相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——理藩院管理少數(shù)民族事務(wù)。無(wú)論封建統(tǒng)治者如何調(diào)整其少數(shù)民族政策，即便客觀上加強(qiáng)了不同民族之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)各民族的相互了解和民族關(guān)系的改善，但封建王朝設(shè)立官職或?qū)ｉT(mén)管理機(jī)構(gòu)的終極理念是維護(hù)封建統(tǒng)治階層的整體利益，而非出于保護(hù)少數(shù)民族的根本利益的目的。

新中國(guó)的成立，開(kāi)辟了中國(guó)民族關(guān)系發(fā)展的新紀(jì)元。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民建立人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，既要保證人民當(dāng)家做主，也要對(duì)敵人實(shí)行專(zhuān)政。各族人民成為國(guó)家的主人，各個(gè)民族都是建設(shè)和諧社會(huì)主義民族關(guān)系的主體。國(guó)家的民族政策或民族事務(wù)治理的理念不再是“懷柔”或“羈縻”的王朝主義策略，而是以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)的平等、團(tuán)結(jié)、互助為主題的新型民族政策。[5]這是我國(guó)歷史上第一次以實(shí)現(xiàn)各民族平等為目標(biāo)的政策導(dǎo)向，標(biāo)志著我國(guó)民族事務(wù)治理理念發(fā)生了劃時(shí)代的變革。

（一）民族事務(wù)：管理還是治理？

公共事務(wù)是人類(lèi)文明時(shí)代的產(chǎn)物，隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的公共管理就是基于對(duì)公共事務(wù)的管理。[6]長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)各界將政府視為民族事務(wù)管理的當(dāng)然主體，甚至被認(rèn)為是管理民族社會(huì)公共事務(wù)的唯一主體。這種“全能政府”觀念在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代具有普遍性和較高的合法性。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的完成，在一些特殊事務(wù)的處理上政府無(wú)法準(zhǔn)確把握參與與否和參與程度兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，“政府失靈”的現(xiàn)象也偶有發(fā)生。政府全面統(tǒng)制民族事務(wù)已經(jīng)顯露出較大的弊端，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要。

20世紀(jì)80年代以來(lái)興起的“政府再造運(yùn)動(dòng)”，將“治理”這一新理念引入公共管理領(lǐng)域?！爸卫怼北徽J(rèn)為是“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門(mén)之間以及公私部門(mén)各自的內(nèi)部的界線均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁” 。[7]政府效能的降低客觀上要求引入私人部門(mén)或社會(huì)組織參與社會(huì)治理;另一方面，民族問(wèn)題的政治敏感性和復(fù)雜性則需要權(quán)威主體主導(dǎo)民族事務(wù)的治理過(guò)程，而這個(gè)權(quán)威只能是政府。

當(dāng)前我國(guó)民族事務(wù)管理部門(mén)處理涉及少數(shù)民族事務(wù)的最高目標(biāo)是要促進(jìn)民族關(guān)系的和諧發(fā)展，基本的目標(biāo)就是確保民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民生不斷改善。應(yīng)對(duì)民族問(wèn)題復(fù)雜多樣化的變化趨勢(shì)，需要?jiǎng)?chuàng)新民族事務(wù)的管理模式，由管理轉(zhuǎn)向治理，堅(jiān)持在法治化軌道上處理民族問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，民族事務(wù)治理的關(guān)鍵在于吸納社會(huì)力量的積極參與，形成由政府民族事務(wù)治理機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織與市場(chǎng)共同處理民族事務(wù)的多元治理架構(gòu)。通過(guò)治理主體之間持續(xù)互動(dòng)與深度合作，有效增進(jìn)和公平分配多民族社會(huì)的公共利益，追尋民族關(guān)系的善治狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族關(guān)系的和諧發(fā)展。還要滿足各民族群眾的安全、秩序、生存和發(fā)展的利益需求。這些民族事務(wù)包括國(guó)內(nèi)各少數(shù)民族內(nèi)部的公共事務(wù)、國(guó)家與少數(shù)民族關(guān)系的事務(wù)、涉及跨國(guó)民族的國(guó)家間關(guān)系的事務(wù)，是關(guān)系到某個(gè)或某些少數(shù)民族以至中華民族共同體利益的事務(wù)，是涉及實(shí)施民族區(qū)域自治的政治過(guò)程、維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益和社會(huì)秩序的事務(wù)，包括涉及各民族公共關(guān)系的政治問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

（二）民族事務(wù)治理：工具理性抑或價(jià)值理性？

自有國(guó)家以來(lái)的人類(lèi)社會(huì)發(fā)展史上，社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域發(fā)生了三次主要的范式轉(zhuǎn)換：統(tǒng)治行政模式→管理行政模式→服務(wù)行政模式。[8]德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為現(xiàn)代文明的全部成就和問(wèn)題都源于人類(lèi)自我的“工具理性”與“價(jià)值理性”之間的沖突，公共事務(wù)管理范式轉(zhuǎn)變的矛盾運(yùn)動(dòng)也不例外。

我國(guó)民族事務(wù)治理范式或者治理理念的轉(zhuǎn)變，是隨著國(guó)情的變化而發(fā)展。新中國(guó)建立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)，動(dòng)員各少數(shù)民族被剝削階層參與社會(huì)主義革命與建設(shè)，在總結(jié)吸收傳統(tǒng)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了不同于封建統(tǒng)治型的國(guó)家規(guī)制型的民族事務(wù)治理模式。這種模式主要體現(xiàn)了我國(guó)政府解決民族問(wèn)題的價(jià)值追求;改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制逐漸成為社會(huì)資源配置的基本方式，全能政府已經(jīng)不合時(shí)宜。我國(guó)逐漸探索出具有中國(guó)特色的公共治理模式——政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的治理模式。這一時(shí)期的治理理念體現(xiàn)了工具性目的——以提高行政效率、追求公共事務(wù)治理機(jī)制的科學(xué)化和規(guī)范化，成為時(shí)代的潮流。但是，由于民族問(wèn)題的政治敏感性，民族事務(wù)治理模式依舊沿襲新中國(guó)成立后形成的國(guó)家規(guī)制型治理模式。對(duì)于我國(guó)民族問(wèn)題的解決而言，規(guī)制型治理模式已經(jīng)力不從心，改革民族事務(wù)治理模式和更新治理理念勢(shì)在必行。

從工具理性的角度來(lái)看，民族問(wèn)題的敏感性和復(fù)雜性以及人類(lèi)思維能力的有限性，治理者或管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)進(jìn)行必要的簡(jiǎn)化處理。這就需要一個(gè)能夠?qū)?fù)雜現(xiàn)實(shí)的不確定性問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)化處理的過(guò)濾機(jī)制，這個(gè)機(jī)制就是理念。[9]214政策理念能夠進(jìn)一步減少不確定性，有助于民族事務(wù)治理的規(guī)范化、科學(xué)化和效率化。但是，工具理性控制并邊緣化價(jià)值理性會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生極為負(fù)面的影響。“我們應(yīng)當(dāng)吸取西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中的教訓(xùn)，在弘揚(yáng)工具理性追求科學(xué)化、效率化、規(guī)范化的同時(shí)防止工具理性的異化，防止對(duì)自然剝奪的人類(lèi)中心主義，防止只顧眼前利益的偽現(xiàn)實(shí)主義?！盵10]在民族事務(wù)治理過(guò)程中不宜過(guò)分宣揚(yáng)工具理性，應(yīng)該呼喚價(jià)值理性回歸，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的融合與統(tǒng)一。

（三）民族事務(wù)依法行政：政府本位還是社會(huì)本位？

民族事務(wù)治理法治化的本質(zhì)是依法行政，民族事務(wù)治理部門(mén)依法行使職權(quán)處理民族事務(wù)，維護(hù)涉及民族群體的合法利益，確保各民族一律平等，促進(jìn)民族關(guān)系和諧發(fā)展。這里所依的法必須是“良法”，[11]199必須是“法律控制權(quán)力而非政治控制法律”的法，[12]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法根本不同點(diǎn)在于“何者本位”，即是“政府本位”還是“社會(huì)本位”的問(wèn)題。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代要以權(quán)力集中的“命令——管理”為中心的“政府本位”模式，參與管理整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程。“政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)，行使了包括資源配置、收入分配在內(nèi)的幾乎所有的職能” 。[13]“政府本位”的管理模式逐漸擴(kuò)散到非生產(chǎn)領(lǐng)域的管理，譬如民族事務(wù)的管理。改革開(kāi)放前我國(guó)民族事務(wù)的處理更多是依靠發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府工作人員給少數(shù)民族上層精英人士“做工作”，調(diào)解民族沖突或矛盾。這種工作方式簡(jiǎn)單直接，可以依靠政府或干部和少數(shù)民族精英的智慧和權(quán)威，實(shí)現(xiàn)不同民族之間矛盾的化解與妥協(xié)。新中國(guó)成立初期，少數(shù)民族社會(huì)多是由少數(shù)民族精英統(tǒng)領(lǐng)，上層人士具有天然的或宗教上的權(quán)威，這種權(quán)威對(duì)少數(shù)民族群眾的世俗生活產(chǎn)生影響。這種情勢(shì)下，民族事務(wù)的處理必須依靠政府干預(yù)，相對(duì)更有效率。

但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，這種“政府本位”的行政干預(yù)模式已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)價(jià)值規(guī)律實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，具有較強(qiáng)的隨機(jī)性和復(fù)雜性，各民族社會(huì)生活及其行為方式也發(fā)生了巨大的變化。個(gè)體成為社會(huì)生活的主體，這種“原子化”形態(tài)造成民族事務(wù)的發(fā)生原因也千差萬(wàn)別，路徑依賴下的政府干預(yù)模式顯現(xiàn)出體制性遲鈍，缺乏效率。民族事務(wù)管理的混亂和效率低下反過(guò)來(lái)侵蝕政府的合法性，普通的民族糾紛容易轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題，甚至引發(fā)民族關(guān)系危機(jī)。其實(shí)，現(xiàn)階段更需要一個(gè)權(quán)力有限集中、更有靈活性的民族事務(wù)治理模式。這種結(jié)構(gòu)中，不是“政府本位”而是“社會(huì)本位”。政府是一個(gè)服務(wù)者角色，不是擁有絕對(duì)權(quán)威的“家長(zhǎng)式”的管理者。政府把公眾視為顧客，傾聽(tīng)顧客意見(jiàn)、回應(yīng)顧客需求。[14]“社會(huì)本位”的民族事務(wù)治理需要政府轉(zhuǎn)變觀念，由行政干預(yù)的管制模式向“顧客是上帝”的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，由人治模式向法治模式轉(zhuǎn)變。

二、民族事務(wù)治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境：?jiǎn)栴}與根源

在2014年中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)必須依靠法治保障民族團(tuán)結(jié)。國(guó)家民委主任王正偉認(rèn)為，“做好新形勢(shì)下的民族工作，必須按照全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，加快民族工作法治化步伐。同時(shí)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，也必須把民族工作法治化作為重要內(nèi)容” 。[15]然而，就當(dāng)前我國(guó)民族事務(wù)治理現(xiàn)狀而言，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法治化治理，可謂“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。

（一）法理困局造就民族法治體系“缺漏”難補(bǔ)

“有法可依”和“良法之存”是法治和善治的前提。法治意味著必須嚴(yán)格依照法律治理國(guó)家，需要較為完備的法律體系和法律運(yùn)行機(jī)制的支撐。法律體系是作為依法行政的基本依據(jù)，離開(kāi)法律體系的支撐，法治就喪失了基本前提和依托。即所謂“無(wú)法則無(wú)法治”;另一方面，行政權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)，與公民福祉、社會(huì)利益密切相關(guān)。行政權(quán)力適當(dāng)收縮有利于保障公民自由，過(guò)度膨脹則易侵害公民權(quán)益。因此，“行政權(quán)力能否受到法律的有效控制，是能否實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。”[16]也就是說(shuō)，雖然有了法律體系，但是這個(gè)法律體系不夠完善，缺乏對(duì)行政權(quán)力的邊界進(jìn)行必要而又清晰的界定和約束，行政權(quán)力自由裁量的余地超越法治的底限。此時(shí)，行政權(quán)力膨脹、突破其應(yīng)有的自由空間而成為“脫韁的野馬”，行政法治便不存在了。即所謂“良法是善治的前提”。

由于我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，與之相適應(yīng)的民族法治體系尚未完善，存在不少缺漏現(xiàn)象。首先，作為我國(guó)民族法治體系的“小憲法”——《民族區(qū)域自治法》已經(jīng)頒布實(shí)施30周年，至今尚未有自治區(qū)制定與之相配套的自治條例。在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下，依法治理民族問(wèn)題和依法治理民族事務(wù)已是大勢(shì)所趨。雖然民族區(qū)域自治法已將我國(guó)民族政策的核心價(jià)值以法治的形式予以呈現(xiàn)，但是，仍舊缺乏更為精細(xì)的自治條例來(lái)規(guī)范民族事務(wù)治理工作，這與依法治國(guó)的要求是不相符的。另外，從立法規(guī)制上講，民族立法變通權(quán)與立法或基本法律原則存在規(guī)制上的沖突，造成我國(guó)民族法治體系難以形成。我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法對(duì)民族立法變通權(quán)有明確的界定，但是，“迄今為止沒(méi)有一個(gè)省級(jí)人大制定過(guò)在民族自治地方變通實(shí)施刑法的規(guī)定” 。[17]

民族法治體系缺漏嚴(yán)重的原因，主要是由于兩個(gè)問(wèn)題的困擾：一是如何把握“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和民族立法變通之間精妙的平衡”。“法制統(tǒng)一主要是指法治意義上的一致性或共同性，……達(dá)到立法、司法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督行為基本一致的狀態(tài)。”[18]我國(guó)憲法明確規(guī)定任何法律法規(guī)不得與憲法相抵觸，下位法服從上位法，法律條文不得與法律基本原則相抵觸。同時(shí)，憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定民族自治地方享有立法變通的權(quán)力。法制統(tǒng)一涉及法律尊嚴(yán)和權(quán)威，破壞法制統(tǒng)一必將危及一國(guó)法治理念的落實(shí)。如何把握法制統(tǒng)一與變通的平衡不僅僅是個(gè)技術(shù)難題，也涉及民族社會(huì)的方方面面，難度極大;二是如何突破剛性法律變通權(quán)的法理限制。所謂剛性法律是指其制定和修改必須遵守嚴(yán)格的法律程序，必須被不打折扣地執(zhí)行。例如刑法就是剛性法律，罪刑法定為其基本原則，其法律條文不得任意解釋和修改，罪與非罪、出罪與入罪都有明文規(guī)定，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行裁量，不得隨意裁斷。刑事立法變通權(quán)與罪刑法定的基本原則相沖突，剛性法律的變通實(shí)質(zhì)上是對(duì)法治理念的挑戰(zhàn)，這是法理上的自我矛盾。

（二）行政成本攀升致使民族工作的“邊際效應(yīng)”遞減

“政府應(yīng)該做什么”的問(wèn)題是政治哲學(xué)中被人們所反復(fù)討論的古老話題，政府介入經(jīng)濟(jì)生活的程度與意識(shí)形態(tài)差異密切相關(guān)。[19]98而在民族問(wèn)題方面，政府應(yīng)該多大程度介入似乎也與意識(shí)形態(tài)有關(guān)。西方國(guó)家對(duì)于民族事務(wù)采取不干預(yù)的政策，而社會(huì)主義國(guó)家則采取干預(yù)政策。在中國(guó)，民族工作歷來(lái)被認(rèn)為是我們黨和國(guó)家政治生活中的重大問(wèn)題?！瓣P(guān)系到我國(guó)的長(zhǎng)治久安和繁榮富強(qiáng)，必須高度重視?！盵20]

行政管理都需要一定的成本，民族工作也不能例外。新中國(guó)成立之初，基于對(duì)“漢族人口眾多，少數(shù)民族地大物博”基本國(guó)情的認(rèn)知，少數(shù)民族問(wèn)題處理的好與不好成為“關(guān)系到社會(huì)主義建設(shè)資源獲取通道順暢與否，關(guān)系著國(guó)家安全和政權(quán)生死存亡”的關(guān)鍵問(wèn)題，這就意味著民族事務(wù)治理的成本是國(guó)家行政工作必須承擔(dān)的一部分。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨極端重視少數(shù)民族工作，即便是足量投入也不會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性的現(xiàn)象，民族工作的邊際收益一直處于高位狀態(tài)。但是，隨著民族地區(qū)土地改革的完成以及國(guó)際形勢(shì)的變化，民族工作的投入和收益比發(fā)生顯著的變化。民族地區(qū)土地改革徹底清算了反動(dòng)貴族階層，提高了黨和政府在少數(shù)民族群眾心目中的地位，增強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性。相應(yīng)地，少數(shù)民族反動(dòng)勢(shì)力利用民族問(wèn)題進(jìn)行“反革命”的成本增加，而同時(shí)因群眾的熱情支持促使“鎮(zhèn)壓反革命”的成本急劇下降。改革開(kāi)放以來(lái)，蘇美爭(zhēng)霸大背景下中國(guó)與西方國(guó)家關(guān)系的正常化，降低了邊疆民族地區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面所承擔(dān)的壓力和成本。這兩個(gè)方面的原因促使民族工作邊際收益下降，民族工作的投入成本未必能夠帶來(lái)可觀的實(shí)際收益。

民族工作的“邊際收益”不斷下降，意味著政府需要考慮在民族問(wèn)題上多大程度介入，甚至民族事務(wù)治理工作是否有必要繼續(xù)存在的問(wèn)題都會(huì)受到一定程度的質(zhì)疑。如果在民族問(wèn)題方面，“政府應(yīng)該做什么”的答案是“不干預(yù)”或“更少的干預(yù)”，那么，民族事務(wù)治理法治化就有可能成為疊床架屋之舉。這也是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化所必須慎重思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。

（三）民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法的沖突

社會(huì)規(guī)范是人類(lèi)為了共同生活的需要在社會(huì)交往中衍生出來(lái)的協(xié)調(diào)人們行為的、由人們共同制定或認(rèn)可的成文或不成文的規(guī)則。社會(huì)規(guī)范可以分為成文的和不成文的兩種，前者主要以國(guó)家制定的法律為主要表現(xiàn)形式，后者主要表現(xiàn)為風(fēng)俗習(xí)慣。在我國(guó)，尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣已成為社會(huì)基本共識(shí)，也被憲法和民族區(qū)域自治法所確認(rèn)。因此，凡是國(guó)家法律尚未明文禁止的、又不與法律基本原則相違背的少數(shù)民族習(xí)慣往往被自動(dòng)賦予法的特質(zhì)，成為民族習(xí)慣法。

所謂民族習(xí)慣法，就是指“根據(jù)民族地區(qū)的社會(huì)組織而形成的具有民族性以及地域性的人們的行為規(guī)范” 。[22]民族習(xí)慣法根植于特定的少數(shù)民族社會(huì)，成為刻在少數(shù)民族群眾心里的“真正的憲法” ?盧梭認(rèn)為，相比較于其他文法，風(fēng)俗習(xí)慣才是人們心中真正的憲法。參見(jiàn)[法]盧梭《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書(shū)館，1982年73頁(yè)。

，指導(dǎo)規(guī)范少數(shù)民族個(gè)體的行為方式。民族習(xí)慣法之所以能夠依舊存在于現(xiàn)代社會(huì)，自有其存在的價(jià)值和社會(huì)功能。民族習(xí)慣法與特定民族的生產(chǎn)生活方式密切相關(guān)，并世代相傳而成為“祖宗成法”或“我族的法”，具有天然的親近感而被少數(shù)民族成員認(rèn)同和接受。由于民族習(xí)慣法世代因襲形成強(qiáng)大的輿論力量，可以成為調(diào)解少數(shù)民族內(nèi)部不同成員矛盾最為有效的工具，從而彌補(bǔ)國(guó)家法之不足，發(fā)揮著化解矛盾、促進(jìn)和諧的“穩(wěn)定器”功能。

民族習(xí)慣法固然有著重要的社會(huì)功能，但其根本上卻存在著與現(xiàn)代法治的理念相悖之處。首先，“法律面前人人平等”這一觀念已經(jīng)深入人心，成為現(xiàn)代社會(huì)的一條基本的價(jià)值準(zhǔn)則和行為準(zhǔn)則，并為世界成文法國(guó)家所認(rèn)可而具有普適性。而民族習(xí)慣法僅被特定民族所認(rèn)可，其適用范圍的局限造成不同民族之間的矛盾的調(diào)解和處理難以獲取雙方認(rèn)可的規(guī)則或辦法。此外，一些民族習(xí)慣法涉及刑事犯罪的處理方式方法有悖于國(guó)家制定法“罪刑法定”的基本原則，如藏族社會(huì)的“賠命價(jià)”等。這種“賠命價(jià)”習(xí)慣法源于松贊干布時(shí)期的《法律二十條》，在藏區(qū)依舊有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，能夠給予受害者家屬一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神慰藉;另一方面，青藏高原自然環(huán)境相對(duì)比較惡劣，人口稀少，“以命抵命”的方式不利于保存藏區(qū)勞動(dòng)力。但是，這種習(xí)慣法的存在和執(zhí)行會(huì)不斷侵蝕國(guó)家法的社會(huì)基礎(chǔ)，削弱其權(quán)威，不利于少數(shù)民族社會(huì)法治意識(shí)的形成，從而造成少數(shù)民族社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)的脫節(jié)。民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法之間的沖突，既是民族事務(wù)治理法治化建設(shè)的主要阻礙性因素，也是檢驗(yàn)其成敗的“試金石”。

（四）官僚體系“體制性遲鈍”與民族政治“效率需求”的沖突

馬克斯·韋伯曾預(yù)言，20世紀(jì)的人類(lèi)生活深受官僚制的影響，世界將進(jìn)入官僚政治時(shí)代。他同時(shí)也認(rèn)為，世界歷史上存在三種統(tǒng)治類(lèi)型：傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治和合法型統(tǒng)治，分別是依靠傳統(tǒng)的神圣性、領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人魅力和法律權(quán)威作為統(tǒng)治的基礎(chǔ)。我國(guó)民族事務(wù)治理的歷史發(fā)展進(jìn)程也近似于此三種類(lèi)型的更替：封建王朝時(shí)期依靠帝國(guó)“家天下”傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治→新中國(guó)成立至“文革”結(jié)束時(shí)期依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人魅力→改革開(kāi)放以來(lái)逐步轉(zhuǎn)向依靠法律權(quán)威進(jìn)行治理。

迄今為止，官僚制被認(rèn)為是適應(yīng)了工業(yè)化大生產(chǎn)和人類(lèi)社會(huì)生活復(fù)雜化的發(fā)展趨勢(shì)，是政府治理社會(huì)的最佳組織形式。[22]不能否認(rèn)的是，行政事務(wù)的處理依然需要依靠官僚體系的正常運(yùn)行來(lái)解決。當(dāng)前我國(guó)民族事務(wù)治理模式已經(jīng)基本擺脫傳統(tǒng)型或魅力型模式的路徑依賴而進(jìn)入良性的法治化治理軌道，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)法治化治理已然成為黨和政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，法治化治理的信念也開(kāi)始逐漸被國(guó)人所接受。但是，縱觀國(guó)內(nèi)外行政治理模式及其差異，官僚制存在著效率低下、體制僵化、反應(yīng)能力差等問(wèn)題[23]，這些問(wèn)題是由于行政管理體制自身固有的內(nèi)在缺陷所導(dǎo)致的，缺乏民主和科學(xué)精神，科層體系的自我膨脹造成決策者對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的感知靈敏度不夠，對(duì)于危機(jī)事件的反應(yīng)能力極度缺乏。對(duì)于現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)而言，這種“體制性遲鈍”自身也可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

多民族國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)公共事務(wù)不再像農(nóng)業(yè)社會(huì)那樣簡(jiǎn)單且易于治理，整個(gè)國(guó)家的官僚體系需要應(yīng)對(duì)民族政治過(guò)程中的三個(gè)重要問(wèn)題：少數(shù)民族傳統(tǒng)與現(xiàn)代化或后現(xiàn)代化的沖突，以及這種沖突所造成的國(guó)家認(rèn)同與民族認(rèn)同之間的撕裂和上述問(wèn)題所引發(fā)的國(guó)家整合的系統(tǒng)性危機(jī)的發(fā)生。這三大問(wèn)題對(duì)于中國(guó)這樣的多民族國(guó)家而言，一旦具體現(xiàn)實(shí)層面的民族沖突事件的應(yīng)對(duì)不及或處置不力，受到國(guó)內(nèi)外分裂勢(shì)力的挑唆，極有可能引發(fā)民族關(guān)系斷裂并形成系統(tǒng)性的民族國(guó)家整合危機(jī)。譬如，2009年發(fā)生在新疆烏魯木齊的“7·5”事件，整個(gè)事件的發(fā)生及其處置過(guò)程都存在值得反思的地方。為什么事件發(fā)生前一個(gè)星期有群眾發(fā)現(xiàn)有大量持械分裂分子進(jìn)入烏市而政府不知或反應(yīng)不及？為什么騷亂開(kāi)始之初、危機(jī)初見(jiàn)苗頭之時(shí)民警和防暴警察沒(méi)有及時(shí)得到“運(yùn)用合法暴力及時(shí)阻遏暴亂分子”[24]的命令？整個(gè)事件處置和應(yīng)對(duì)充分展現(xiàn)官僚體系這種僵化、反應(yīng)能力差的固有缺陷，以至于新疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及民族關(guān)系等各個(gè)層面都受到巨大的損害?？梢哉f(shuō)，在民族事務(wù)治理法治化道路上，我們必須面對(duì)如何擺脫官僚制自身“體制性遲鈍”與民族政治過(guò)程的“效率需求”的沖突這一關(guān)鍵問(wèn)題。

三、民族事務(wù)治理法治化的路徑選擇：擺脫與重構(gòu)

在“如何推動(dòng)民族事務(wù)治理法治化”這個(gè)問(wèn)題上，要擺脫上述困境，需從以下四個(gè)方面入手：

（一）調(diào)整民族立法思路，突破法理困局，祛除法律沖突

法治體系是以完備的法治規(guī)范體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系等一系列要素組合形成的有機(jī)整體。有研究認(rèn)為，法治體系是“指一國(guó)法律制度、法律典則、法律運(yùn)行、法律實(shí)現(xiàn)等有關(guān)法的綜合交織的因素形成的法之實(shí)踐體系” [25]。換言之，法治體系的形成不僅需要以法律體系的完善為前提，而且需要法治觀念的普及、制度以及實(shí)施保障體系的支持。而我國(guó)民族法律法規(guī)尚未形成合理的科學(xué)體系，民族法治實(shí)施保障系統(tǒng)和社會(huì)支持系統(tǒng)也有待于創(chuàng)建并加以完善。

美國(guó)法學(xué)家富勒曾指出：“法治是規(guī)則治理的事業(yè)?！盵26]也即是說(shuō)，沒(méi)有規(guī)則（法律）就沒(méi)有治理，沒(méi)有良法就沒(méi)有善治。完備的民族法律體系是民族事務(wù)治理法治化的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，是全體行政人員和執(zhí)法人員以法治思維和法治方式處理民族事務(wù)及民族問(wèn)題的基本依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步形成以憲法和民族區(qū)域自治法為核心的民族法律體系，但是依舊缺乏相應(yīng)的配套法律法規(guī)。憲法和民族區(qū)域自治法中涉及民族事務(wù)的相關(guān)規(guī)定都是綱領(lǐng)性的條文，彈性空間大，缺乏可操作性，以至于執(zhí)法人員處理相關(guān)民族事務(wù)之時(shí)，需要依靠個(gè)人的理解發(fā)揮自由裁量權(quán)，而不是嚴(yán)格依照法律辦事。由于缺乏完備的細(xì)則規(guī)定，形成可利用的尋租空間，對(duì)于較為敏感的民族事務(wù)而言，權(quán)力尋租帶來(lái)的腐敗問(wèn)題嚴(yán)重影響黨和政府在各民族群眾心目中的地位，這種不信任會(huì)形成民族事務(wù)治理過(guò)程中的隱性成本。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，充分運(yùn)用民族地方立法變通權(quán)，加快民族立法進(jìn)程，通過(guò)對(duì)民族法的清理、匯編和編纂等，制定符合我國(guó)國(guó)情、少數(shù)民族地區(qū)的社情及民情的民族法律法規(guī)，形成更加科學(xué)、合理的民族法律體系。[27]但是，由于我國(guó)是單一制國(guó)家而不是復(fù)合制國(guó)家，在民族地方實(shí)行的是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，而不是聯(lián)邦制國(guó)家的州或聯(lián)邦成員。我國(guó)憲法基于民族自治地方的民族立法權(quán)或變通權(quán)，必須堅(jiān)持國(guó)家法治的統(tǒng)一，不得與憲法、民族區(qū)域自治法以及其他基本法律的基本原則相違背。這一基本的法治原則意味著我國(guó)民族地方的民族立法權(quán)是受到嚴(yán)格限制的，而聯(lián)邦國(guó)家的民族自治單位在不破壞國(guó)家政治統(tǒng)一的前提下，可以制定自己的憲法和法律。我國(guó)民族立法權(quán)的這一限度也是自治區(qū)級(jí)別尚未制定自治條例的重要原因。30年的巨大變遷導(dǎo)致民族區(qū)域自治法已經(jīng)不能完全滿足民族自治地方發(fā)展的需要，需要民族自治地方制定自治條例適應(yīng)社會(huì)需求。如何做到“自治條例的制定既反映各民族的根本利益、完善我國(guó)民族法治體系，又能祛除民族法與其他部門(mén)法之間的法律沖突”？

從理論上講，似乎只有兩個(gè)途徑解決這一問(wèn)題：一是通過(guò)改變國(guó)家政制由單一制轉(zhuǎn)化為聯(lián)邦制，賦予民族自治區(qū)以聯(lián)邦成員地位;另外一種就是不改變國(guó)家政制的前提下，以香港為模板賦予民族自治地方以“高度自治”，除了國(guó)防外交等事項(xiàng)使其具有獨(dú)立的立法權(quán)。但是，筆者認(rèn)為，這兩種方法都不具有現(xiàn)實(shí)可能性或可操作性，主要有以下三大原因：一是我國(guó)兩千多年的“大一統(tǒng)”文化傳統(tǒng)決定了人們更可能接受一個(gè)統(tǒng)一的中央政府;第二，資源分布的不均衡性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡決定需要一個(gè)中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，整合資源應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng);第三，制度變遷有其自身的內(nèi)在邏輯，一個(gè)國(guó)家的政治體制是與其國(guó)情相適應(yīng)的。國(guó)情變化是一個(gè)漸變的過(guò)程，我國(guó)政治體制改革也需要一種負(fù)責(zé)任的、穩(wěn)妥的漸變改革模式。其實(shí)，對(duì)于我國(guó)民族法治體系所面臨的法理困境和法律沖突問(wèn)題，可以嘗試在單一制體制下，適度提高民族自治地方的地位或者民族法律位階，尋求一種“中間道路”。

（二）完善責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化民族事務(wù)制度化管理

我們黨和政府歷來(lái)注意保護(hù)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益，認(rèn)真落實(shí)我國(guó)的各項(xiàng)惠及少數(shù)民族群眾的各項(xiàng)政策。具體實(shí)踐中，基層政府及官員甚至把民族事務(wù)管理當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)抓。凡是涉及少數(shù)民族的事務(wù)，盡可能避免矛盾擴(kuò)大化，以防止民族問(wèn)題政治化，處置不力往往容易被上級(jí)政府追責(zé)。在基層官員看來(lái)，這種追責(zé)過(guò)程其實(shí)是上級(jí)政府尋找“替罪羊”的過(guò)程，卻因此影響或斷送基層官員的政治前途，理性思量的結(jié)果就是“寧肯做過(guò)，也不做錯(cuò)”。這就造成基層政府往往不是依據(jù)法律法規(guī)處理相關(guān)問(wèn)題，而是以超越民族政策或法律限定框架的方式去應(yīng)對(duì)涉及少數(shù)民族的事務(wù)。

非制度化的手段處理個(gè)案時(shí)往往能夠取得立竿見(jiàn)影的效果，但是這種處理方式往往伴隨著極為負(fù)面的作用。首先，在政府內(nèi)部會(huì)形成一種“壞先例”，成為繼任者處理類(lèi)似事務(wù)的參照，從而在政府層面形成一種可以“以合理理由拒絕依法辦事”的強(qiáng)大慣性力量，破壞法治政府建設(shè)的根基。另外，這種非制度化的手段也影響人們的合理預(yù)期，政府破壞法治而為某一方少數(shù)民族提供更優(yōu)越的條件或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，造成另一方形成“被不公平對(duì)待感”。對(duì)于受益的少數(shù)民族一方而言，凡是涉及此類(lèi)事務(wù)就“照方抓藥”——問(wèn)題化并升級(jí)矛盾迫使政府接受不合理要求;受損一方則會(huì)強(qiáng)烈質(zhì)疑基層政府依法辦事的意愿，不愿再相信基層政府而導(dǎo)致越級(jí)上訪事件層出不窮，基層政府強(qiáng)力阻止或打擊上訪行為，形成惡性循環(huán)，政府與普通民眾之間的信任鴻溝越來(lái)越大。

基層政府官員不惜以破壞法治的代價(jià)使用非制度化手段處理民族事務(wù)，這種畸形偏好的根源在于責(zé)任追究制度的缺位和虛弱。責(zé)任制度的不完善，造成基層官員使用非法治手段干預(yù)收益高而破壞法治的成本低廉甚至是零。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，破壞法治必然增加行政成本，基層官員個(gè)人利益的理性思考方式，很難主動(dòng)去考慮國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。需要通過(guò)完善責(zé)任追究制度，強(qiáng)化責(zé)任追究的力度，糾正基層政府官員的這種畸形的選擇偏好，以制度理性去規(guī)范官員的行為方式，“強(qiáng)迫”其偏好使用法治化的手段處理民族事務(wù)。

（三）形塑少數(shù)民族地區(qū)群眾的法治意識(shí)，加強(qiáng)民族地方法治社會(huì)建設(shè)

從國(guó)家——社會(huì)的關(guān)系層面來(lái)看，國(guó)家是脫胎于社會(huì)、管理社會(huì)的組織性機(jī)構(gòu)。與西方國(guó)家不同，中國(guó)長(zhǎng)期處于國(guó)家與社會(huì)高度合一的狀態(tài)。[28]因此，法治國(guó)家建設(shè)離不開(kāi)法治社會(huì)建設(shè)。沒(méi)有整個(gè)社會(huì)各民族群眾對(duì)法律的信仰，民族事務(wù)治理法治化建設(shè)也將成為無(wú)源之水無(wú)本之木。時(shí)下伯爾曼的名言“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”[29]28已經(jīng)被我國(guó)法學(xué)界所廣泛接受，其言下之意就是形塑一個(gè)廣泛接受法律為最高裁斷依據(jù)的社會(huì)，否則法治則淪為空談。以我國(guó)的法治現(xiàn)狀而言，建設(shè)法治社會(huì)任重而道遠(yuǎn)。在少數(shù)民族地區(qū)，由于民族傳統(tǒng)和儒家人治理念的長(zhǎng)期浸染，民族地方社會(huì)的法律意識(shí)極其薄弱，更為依賴以傳統(tǒng)習(xí)俗的方式處理實(shí)質(zhì)應(yīng)由法律來(lái)裁斷的問(wèn)題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“民意之所向，可以建設(shè)一切，也可以毀滅一切?！盵30]9言及民意之強(qiáng)大，也意味著“民意”是法治社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。何謂“民意”？多數(shù)研究都是在“民眾意愿”“公眾意愿”“人民意愿”或“輿論”的意義上使用“民意”，[31]民意是由社會(huì)個(gè)體組成的觀念的集合。[32]民意與人們的社會(huì)觀念和風(fēng)俗習(xí)慣有著密切關(guān)聯(lián)。在法治社會(huì)里，民意更多的是依據(jù)法律規(guī)則和法律邏輯而形成。在非法治社會(huì)，民意則依據(jù)社會(huì)習(xí)俗的邏輯而生成。這種從眾心理和“路徑依賴”則是法治社會(huì)建設(shè)的“開(kāi)頭難”，只有全面破除這種阻礙民眾法律信仰生成的社會(huì)機(jī)制，建設(shè)法治社會(huì)才有可能。

我國(guó)民族事務(wù)治理內(nèi)容是以少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族事務(wù)為主體，其目標(biāo)就是協(xié)調(diào)民族關(guān)系、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和民族社會(huì)發(fā)展，民族事務(wù)治理的方式方法必須適應(yīng)民族地方社會(huì)的特點(diǎn)，照顧和尊重少數(shù)民族特殊情況和風(fēng)俗習(xí)慣?？梢哉f(shuō)，民族地區(qū)法治社會(huì)建設(shè)過(guò)程及其實(shí)現(xiàn)程度直接影響到民族事務(wù)法治化的進(jìn)程。因此，只有通過(guò)強(qiáng)化少數(shù)民族地區(qū)群眾的法治意識(shí)，促進(jìn)民族地方法治社會(huì)建設(shè)，形成法治社會(huì)思維來(lái)監(jiān)督促進(jìn)法治政府建設(shè)，才能從社會(huì)環(huán)境和輿論層面支持和促進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化。

（四）推進(jìn)民族工作適度去行政化，強(qiáng)化民族事務(wù)治理的社會(huì)化

作為一個(gè)大型多民族國(guó)家，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)空間的不斷拓展和社會(huì)需求的多樣化，相應(yīng)地民族事務(wù)也日趨復(fù)雜。在這種背景下，傳統(tǒng)的民族事務(wù)的行政干預(yù)思維遇到前所未有的新挑戰(zhàn)。如果繼續(xù)堅(jiān)持行政主導(dǎo)的思維，就意味著民族事務(wù)新領(lǐng)域的每一次拓展，就需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu)來(lái)管理。現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化造成管理部門(mén)越來(lái)越多，管理機(jī)構(gòu)越來(lái)越臃腫，部門(mén)之間“扯皮”“攬功諉過(guò)”的現(xiàn)象造成行政效率低下，民族事務(wù)治理則會(huì)陷入如此惡性循環(huán)而難以自拔。

為了應(yīng)對(duì)和擺脫民族事務(wù)治理行政化的低效率陷阱，需要民族事務(wù)管理部門(mén)不斷創(chuàng)新工作方式，需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)或委托社會(huì)組織協(xié)同管理民族事務(wù)，盡可能減少行政干預(yù)，提高民族事務(wù)管理的效率。這就需要加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族社會(huì)和少數(shù)民族群眾的引導(dǎo)，鼓勵(lì)和培育社會(huì)組織參與民族事務(wù)治理。政府把民族社會(huì)事務(wù)交還相應(yīng)的少數(shù)民族社會(huì)，由少數(shù)民族自己管理自己的事務(wù)。同時(shí)，通過(guò)“服務(wù)外包”的方式，吸引和發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)導(dǎo)向明確、效率高、響應(yīng)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，提高民族事務(wù)管理的行政效率。

在實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)管理和民族問(wèn)題的治理法治化的進(jìn)程中，政府民族事務(wù)管理部門(mén)是當(dāng)然的責(zé)任主體，必須發(fā)揮治理法治化的主體意識(shí)，主動(dòng)轉(zhuǎn)變民族事務(wù)治理的改革思路，優(yōu)化民族事務(wù)治理體制，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起民族事務(wù)治理創(chuàng)新的責(zé)任。同時(shí)民族事務(wù)治理部門(mén)要強(qiáng)化自我約束，以法治思維推進(jìn)民族工作的開(kāi)展。要為社會(huì)組織和各民族群體及其成員進(jìn)行自我治理和服務(wù)創(chuàng)造更加自由的活動(dòng)空間，引導(dǎo)各民族群眾在法治框架內(nèi)有序參與公共事務(wù)治理，推進(jìn)民族工作的去行政化，強(qiáng)化民族事務(wù)的社會(huì)化治理，從而改善民族事務(wù)一元化治理的低效率模式，實(shí)現(xiàn)向多元化治理的高效率模式轉(zhuǎn)換。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今世界，民族問(wèn)題已經(jīng)成為多民族國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中必須予以認(rèn)真對(duì)待的重大課題。民族事務(wù)治理能力則體現(xiàn)了國(guó)家應(yīng)對(duì)民族問(wèn)題的反應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。推進(jìn)民族事務(wù)治理能力的現(xiàn)代化首要的問(wèn)題是要轉(zhuǎn)變理念，引入治理理念和法治思維，摒棄傳統(tǒng)的管治思想，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和公民之間的良性互動(dòng)，在這種互動(dòng)合作模式下處理民族事務(wù)和民族問(wèn)題。

法治本身也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本表征和內(nèi)在要求，法治是治理復(fù)雜大型社會(huì)最優(yōu)的社會(huì)管理方案。俞可平認(rèn)為，“推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系，增強(qiáng)國(guó)家治理能力，最重要的是要推進(jìn)民主法治建設(shè)?！盵33]民族事務(wù)治理過(guò)程的法治化，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化是民族問(wèn)題治理體系現(xiàn)代化的重要前提。

筆者認(rèn)為，我國(guó)民族事務(wù)治理方式要實(shí)現(xiàn)“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，并非一朝一夕之功。需要先易后難、循序漸進(jìn)地改革或破除阻礙民族事務(wù)治理法治化的因素，如制度層面的法律體系不完善、行政干預(yù)的效率衰減問(wèn)題、社會(huì)層面的習(xí)慣法與制定法的沖突以及官僚體系的“體制性遲鈍”。這四個(gè)方面的因素相互耦合形成復(fù)雜的體制性難題，嚴(yán)重阻滯我國(guó)民族問(wèn)題治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。相對(duì)應(yīng)地，需要從完善民族法律體系、推進(jìn)責(zé)任追究機(jī)制、加強(qiáng)民族地方法治社會(huì)建設(shè)和民族事務(wù)治理方式的去行政化，從制度層面著手推進(jìn)民族事務(wù)的制度化管理，以法治的方式形塑民族事務(wù)處理機(jī)制，最終形成比較完善的、科學(xué)的現(xiàn)代治理體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族事務(wù)治理“政策之治”轉(zhuǎn)向“法治之治”。

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〔責(zé)任編輯：陳家柳〕