楊瑞娥

【摘要】新的《中華人民共和國預(yù)算法》于2014年8月31日順利通過，明確了繼續(xù)實行中國人民銀行經(jīng)理國庫體制。新預(yù)算法視角下，央行經(jīng)理國庫存在財政資金體外循環(huán)、國庫現(xiàn)金管理能力不足、集中收付改革亟待規(guī)范、國庫監(jiān)督權(quán)限被弱化等難題，為傳承好經(jīng)理國庫重任，分別從財政專戶管理，國庫現(xiàn)金管理、集中收付管理、國庫監(jiān)督管理等方面提出了增強央行履職能力的建議。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算法 經(jīng)理國庫 財政專戶 現(xiàn)金管理

新《預(yù)算法》歷時6年，歷經(jīng)全國人大常委會四次審議，終于順利通過，中國人民銀行經(jīng)理國庫的地位終于得到了確定。這是我國深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的里程碑實踐；是對中央銀行經(jīng)理國庫30年不斷開拓創(chuàng)新，認真履職的高度認同?；鶎友胄性趫允?、傳承、完善好經(jīng)理國庫重任的同時，如何抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，是新形勢下各級央行亟需面臨的新課題。

一、新預(yù)算法修正的范疇及內(nèi)容

新的預(yù)算法與舊的預(yù)算法相比較，在7個方面進一步完善了我國中央銀行經(jīng)理國庫體制。

二、新預(yù)算法下央行經(jīng)理國庫的挑戰(zhàn)

（一）大量財政資金體外循環(huán)

據(jù)調(diào)查，同一性質(zhì)的財政資金在不同商業(yè)銀行均開有賬戶，財政專戶主要包括預(yù)算外資金、非稅收入、社保資金、基建、工資保險、償債準備金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)專項資金、新增建設(shè)用地有償使用費、農(nóng)村義務(wù)教育地方專項資金、預(yù)撥款、定期存款、貸款資金財政結(jié)余等等十幾個種類300多個。由于財政、商業(yè)銀行雙向“利益驅(qū)動，大量財政性資金“體外循環(huán)”，國庫存款急劇下降，據(jù)不完全統(tǒng)計，地級市財政專戶的資金規(guī)模約為同期日均國庫存款的3倍，這不僅對政府預(yù)算安排形成掣肘，對貨幣政策調(diào)控產(chǎn)生擾動，也影響國庫監(jiān)督的范圍和效力，助長了“小金庫”的泛濫，為腐敗提供了可能。

（二）國庫現(xiàn)金管理能力不足

國庫現(xiàn)金管理被稱為是現(xiàn)代國庫管理的核心。隨著財政集中收付制度改革的不斷深化，國庫現(xiàn)金庫存余額不斷增長，2006年我國正式實施中央國庫現(xiàn)金管理起，地方國庫現(xiàn)金管理已在全國6個省市陸續(xù)試點，但從總體上看，國庫現(xiàn)金管理作用未能有效發(fā)揮，一是國庫現(xiàn)金管理仍滯后于財政集中收付制度改革的進程，未能有效實現(xiàn)“降庫存”的目標；未能有效發(fā)揮“熨平波動”的作用；二是國庫現(xiàn)金運營并未直接作用于實體經(jīng)濟，很多地方政府國庫現(xiàn)金管理采用“財政專戶定期存款管理”，并不能使庫底存量資金直接作用于實體經(jīng)濟，且易對地方產(chǎn)生逆向激勵，使之脫離預(yù)算科學化管理目標，制約存量資金的進一步盤活。

（三）集中收付改革亟待規(guī)范

國庫集中收付制度改革后，仍存在如下亟待規(guī)范問題：一是國庫核算的資金不完整，預(yù)算外資金未納入其核算范疇，不符合真正意義上的預(yù)算內(nèi)、外資金的國庫集中收付。二是非稅收入預(yù)算管理不規(guī)范，仍存在轄區(qū)內(nèi)市、縣財政部門非稅收入系統(tǒng)不統(tǒng)一，集中支付及會計核算都有各自的要求，部分非稅收入如土地出讓收入、新增建設(shè)用地、國有資產(chǎn)有償使用使入等長期滯留財政專戶，入庫時間不確定，成為財政部門調(diào)節(jié)收入進度的工具。三是先支付后清算的國庫集中支付模式，使得國庫對預(yù)算單位資金的監(jiān)督流于形式。

（四）國庫監(jiān)督權(quán)限被弱化

一是商業(yè)銀行代理縣區(qū)級國庫的監(jiān)督權(quán)被弱化。商業(yè)銀行的性質(zhì)、經(jīng)營機制和經(jīng)營理念，致使他們對財政、征收機關(guān)等部門的收入、支出、退庫、更正以及本地國庫經(jīng)收處的監(jiān)督明顯減弱，僅限于滿足于日常的國庫賬務(wù)核算。二是國庫預(yù)算支出監(jiān)管權(quán)被弱化。國庫集中支付電子化改革，取消了紙質(zhì)憑證、單據(jù)流轉(zhuǎn)，弱化了國庫部門的審核權(quán)，無法對預(yù)算支出的合規(guī)性進行事前審核，即使在事后監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違規(guī)，但已支付的財政資金卻也無權(quán)追回。三是國庫對財稅部門預(yù)收、先撥出后入庫等虛增收入，為提高稅收質(zhì)量虛假從非稅更正到稅收收入科目的“空轉(zhuǎn)”等一些政府行為，難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、建議

（一）推進財政專戶清理，建立健全國庫單一賬戶制度

針對財政專戶的管理，新《預(yù)算法》明確規(guī)定，政府的全部收入應(yīng)當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶。因此一是建議有關(guān)部門出臺相關(guān)規(guī)定，將財政部門理財形成的存款納入財政性存款范圍，全額繳存人民銀行；二是取消非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的“財政匯繳專戶”等過渡賬戶，將非稅收入資金統(tǒng)一納入國庫經(jīng)收開設(shè)的“待結(jié)算財政款項”科目進行核算，實現(xiàn)非稅收入直繳入庫。三是人民銀行應(yīng)聯(lián)合財政部門，對目前現(xiàn)有的財政專戶進行摸底清理，逐步將現(xiàn)有財政專戶統(tǒng)一歸口到國庫單一賬戶，切實將預(yù)算收支行為完整納入國庫體系，逐步建立健全國庫單一賬戶制度。

（二）加快國庫現(xiàn)金管理發(fā)展步伐，實現(xiàn)國庫資金的高效管理與運營

新預(yù)算法第一次對國庫現(xiàn)金管理做出規(guī)定，提出要完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額，充分表示了對國庫現(xiàn)金管理工作的重視。建議：一是加強溝通，緊密協(xié)作。國庫現(xiàn)金管理會不同程度地影響到貨幣供應(yīng)量和市場利率，而且由于國庫現(xiàn)金管理的目標和出發(fā)點與貨幣政策有所不同，需要建立密切合作機制，確保政府各項政策的協(xié)調(diào)執(zhí)行。二是建立科學的預(yù)算體系。科學的預(yù)算是國庫現(xiàn)金管理的關(guān)鍵。人民銀行國庫部門要準確把握我國國庫資金的收支實況，在科學預(yù)算的基礎(chǔ)上，完善國庫收、支、庫存預(yù)測機制，科學安排、確定資金的庫存與流動去向，科學合理的管理國庫資金，從根本上盤活財政資金存量；加快使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和清理財政專戶，降低財政專戶余額。三是加快推進地方國庫現(xiàn)金管理試點。截止2015年6月末全國地方現(xiàn)金余額約為中央國庫現(xiàn)金余額的1.4倍多，因此要在全國6城市推行地方國庫現(xiàn)金管理試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，盡快在全國其他各省市推開，不斷探索建立安全、規(guī)范的現(xiàn)金管理操作模式，實現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理的保值增值。

（三）完善國庫集中收付制度，實現(xiàn)國庫收支一本賬

新預(yù)算法規(guī)定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。建議：一是繼續(xù)深化國庫單一賬戶改革，逐步取消財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財政專戶，將財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金統(tǒng)一納入到人民銀行國庫單一賬戶，實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支。二是國庫部門要聯(lián)合財政部門優(yōu)化非稅收入收繳系統(tǒng)數(shù)據(jù)，樹立全轄一盤棋觀念，統(tǒng)一非稅收入系統(tǒng)核算流程，實時掌握非稅收入信息，取消非稅收入?yún)R繳專戶中間環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)非稅收入的直繳入庫。

（四）強化國庫監(jiān)督管理，樹立國庫監(jiān)督新形象

新預(yù)算法對預(yù)算收入、預(yù)算支出、退庫等做出的法律規(guī)定，為人民銀行強化監(jiān)督職能，提供了強有力的法律基礎(chǔ)。人民銀行在新形勢下，要充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能，一是理順國庫管理體制，建立代理支庫逐步收回機制，對短時間難以收回的代理國庫，央行要加大對代理國庫的檢查指導力度，加強對代理國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查，促進代理國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化、制度化。二是完善集中支付監(jiān)管政策依據(jù)，制訂適應(yīng)地方的《國庫集中支付監(jiān)督管理辦法》，細化監(jiān)督要求和處罰規(guī)定，為集中支付監(jiān)管提供可操作的依據(jù)，保障國庫集中支付電子化的安全性、合規(guī)性、效益性。三是樹立國庫監(jiān)管的權(quán)威性。“有為才能有位”，對財稅部門預(yù)收、“空調(diào)”等一些虛假行為，國庫部門要敢于說“不”，敢于揭示、反映，確保預(yù)算數(shù)字的真實性、準確性。

參考文獻

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