文/吳祖培 林興亮

欠發(fā)達縣市如城何鄉(xiāng)推公交進一體化工作？

文/吳祖培 林興亮

目前，在欠發(fā)達縣市實施城鄉(xiāng)公交一體化還存在著諸多困難，但實施城鄉(xiāng)公交一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切要求，是黨和國家“惠農”的戰(zhàn)略決策，各相關部門要早部署、早規(guī)劃、早行動，合力促進城鄉(xiāng)公交一體化早日開展。

實施城鄉(xiāng)公交一體化，是在新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下提出的，它根據(jù)城鄉(xiāng)旅客運輸發(fā)展的客觀要求，改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)客運管理模式，打破原來城市公交與農村客運二元分割的局面，利用公交化運作方式，充分發(fā)揮客運資源效益最大化，以達到城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享，使農民也能與城里人一樣享受到“快捷、方便、經濟”的運輸服務，在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

這些年，浙江省蕭山、紹興、嘉興、海寧、平湖等發(fā)達縣市區(qū)已率先實施城鄉(xiāng)公交一體化，其中，海寧市從2008年開始實施“公交便捷工程”將公交服務逐步從城市向農村延伸，先后完成了全市所有城鄉(xiāng)公交線路改造，使全市161個行政村公交通村率達到100%，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公交全覆蓋。

然而，在欠發(fā)達的偏遠山區(qū)麗水市，雖然市政府早已將城鄉(xiāng)一體化列入政府十件大事之一，但全市9縣市區(qū)要在短時期內全部實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交全覆蓋，難度相當大。因此，筆者對推進欠發(fā)達縣市城鄉(xiāng)公交一體化問題作點粗淺探討。

存在的問題

首先是農村客運網(wǎng)絡還不健全。這是因為偏遠山區(qū)的農村客運發(fā)展沒有達到與公路通村同步發(fā)展，或者說，沒有與時俱進、與路俱進。其主要原因是受道路條件的影響。偏遠山區(qū)農村公路等級低、路況差，制約了農村客運的發(fā)展。

就拿麗水市來說吧，全市公路里程達11698公里，其中，四級、準四級以及等外公路10129公里，占全市公路總里程的86.59%，低等級公路占大頭。全市共有3481個行政村，已通公路3109個，公路通村率89.3%，而通村公路絕大部分都是四級以下的低等級公路。這在一定程度上導致了農村客運發(fā)展滯后，使農村客運網(wǎng)絡不健全。

其次是城市公交發(fā)展緩慢。如麗水市，到目前，全市除蓮都區(qū)外，真正開通城市公交并成功運行的縣市為數(shù)不多，假如在尚未開通城市公交的情況下推進城鄉(xiāng)公交一體化建設，以求“一步到位”，很可能會欲速而則不達。

第三是公交的公益性與班車的逐利性矛盾突出。公共交通作為一種公共服務產品，具有很強的公益性。而目前農村班車多數(shù)為承包（掛靠）車輛，其私營性質決定了其必須以逐利為目的，經營者重經濟效益，輕社會效益，政府和群眾的需求難以得到落實。如果按照城市公交的運營模式，對其進行城鄉(xiāng)公交一體化改造，直接觸及到班車承包者利益，工作起來會有較大難度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切要求

黨的十六大指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，建設現(xiàn)代農業(yè)，發(fā)展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務?！边@是黨中央根據(jù)新世紀我國經濟社會發(fā)展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結構，加快推進工業(yè)化，縮小工農差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，實現(xiàn)國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展和經濟社會協(xié)調發(fā)展，全面建設小康社會所作出的重大戰(zhàn)略決策。

而實施城鄉(xiāng)公交一體化，則是欠發(fā)達縣市突破城鄉(xiāng)二元結構和實施城鄉(xiāng)一體化的排頭兵，也是偏遠鄉(xiāng)村農民脫貧致富奔小康的助推器。隨著欠發(fā)達縣市農村經濟的發(fā)展以及城市化戰(zhàn)略的實施，欠發(fā)達縣市小城鎮(zhèn)建設的步伐也逐漸加快，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系日益密切，人員之間的流動規(guī)模和范圍不斷擴大，帶來了客流量的與日俱增，農村客運在客運需求不斷加大的情況下，已無法更好地滿足城鄉(xiāng)人民的出行需求，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)一體化的推進。

《人民日報》讀者來信欄目曾刊登了山東肥城石長榮《農村何時能通公交車》的來信，信中說：“春節(jié)長假，為走親訪友提供了足夠的時間。然而，對于社會關系仍在農村的我來說，卻親身體驗了不通公交車所帶來的不便。希望政府能盡快解決好這一事關廣大農村群眾的出行問題”。他要求：“在眼下實現(xiàn)水泥路村村通的條件下，建議政府部門充分體諒群眾出行難處，盡快讓城市公交伸長臂膀，通往農村。哪怕發(fā)車班次少些，間隔時間長些，也會給農村群眾帶來極大的方便?！?/p>

其實，長期以來，農村群眾早就渴望能與城市居民一樣，享受便捷優(yōu)質的公交服務，石長榮的呼聲也正是全國農民群眾的一致愿望，更是欠發(fā)達縣市偏遠鄉(xiāng)村尚不富裕農民的強烈愿望。

顯然，實施城鄉(xiāng)公交一體化，讓鄉(xiāng)村農民享受到“快捷、方便、經濟”的公交服務，讓鄉(xiāng)村農民共享經濟發(fā)展文明成果，在一定程度上能縮小城鄉(xiāng)差距。同時，也有利于城鄉(xiāng)道路客運行業(yè)管理，避免城市公交與公路客運之間的無序競爭；有利于城鄉(xiāng)客運企業(yè)轉變經營機制，提高城鄉(xiāng)客運的整體競爭力，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的客運市場環(huán)境；有利于城鄉(xiāng)道路運輸結構的調整，使得城鄉(xiāng)客運資源有效整合和充分利用，保持和諧發(fā)展。

思路與對策

在現(xiàn)階段，欠發(fā)達縣市推進城鄉(xiāng)公交一體化，只能說還處于發(fā)展初始階段，不僅要進一步提高農村公路等級，而且

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蕭山、嘉興模式，主要做法：國進民退，長途和公交分立，城市公交和城鄉(xiāng)公交合并，由國資公司統(tǒng)一管理。優(yōu)點：公車公營，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長時間等比較方便。缺點：政府管理責任加大、財政負擔加重。還有不少建制村之間的公路沒有貫通聯(lián)網(wǎng)，“村村通”的任務仍很艱巨很繁重，況且，還有不少縣市至今尚未開通城市公交，缺乏推進城鄉(xiāng)公交一體化的基礎，離真正城鄉(xiāng)一體化還有很長的路要走。

云和農村客運班車

但是，實施城鄉(xiāng)公交一體化是全面建設小康社會的重大任務之一，是黨和國家“惠農”的重大戰(zhàn)略決策，是加快建設社會主義新農村的一項重要工作，欠發(fā)達縣市政府各相關部門要充分認識到加快推進城鄉(xiāng)公交一體化的重要性與必然性，切實增強使命感和緊迫感，早部署、早規(guī)劃、早行動，合力促進城鄉(xiāng)公交一體化早日開展。

第一，要從城鄉(xiāng)公共交通整體來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公交一體化改革。政府應將出租汽車、農村客運、城市公交、長途客運、站場建設以及道路物流等一起統(tǒng)籌考慮，整體規(guī)劃，合理安排，理順管理體制，實行管理主體一體化。

從已經實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化的縣市的實踐來看，城鄉(xiāng)公交一體化都是“自上而下”依靠政府及相關行業(yè)部門的大力推動而得以完成的。政府應通過明確行政主體、改革管理體制等措施推動管理主體一體化進程。管理主體一體化是指從“便民利民”的角度出發(fā)，把道路客運歸屬一個單位管理。交通部門是按照運輸發(fā)展運行規(guī)律設立的管理機構，在城鄉(xiāng)公交一體化的過程中應將城鄉(xiāng)公交客運納入交通行業(yè)管理，由交通部門負責城鄉(xiāng)公交一體化的工作及行業(yè)管理，統(tǒng)一公交發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一配置公交資源、統(tǒng)一實施公交稅費政策、統(tǒng)一公交運價標準、統(tǒng)一服務標準，強化行業(yè)管理力度。

第二，要用多樣化的手段、有效可行的模式改造城鄉(xiāng)公交。城鄉(xiāng)公交一體化并不是市區(qū)的公交車輛伸長臂膀開往農村那么簡單，關鍵在于對原有的客運經營者的改造是否成功。

從浙江省已經實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交全覆蓋的幾個縣市來看，主要有兩種模式：

一是蕭山、嘉興模式，主要做法：國進民退，長途和公交分立，城市公交和城鄉(xiāng)公交合并，由國資公司統(tǒng)一管理。優(yōu)點：公車公營，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長時間等比較方便。缺點：政府管理責任加大、財政負擔加重。

二是紹興、海寧模式，主要做法：政府主導，市場化運作。公交公司內部由公司自己管理，政府花錢買服務，通過考核和獎勵進行規(guī)范。優(yōu)點：政府沒有經營負擔，缺點：政府要增加對“三農”的特殊服務等較為困難。

那么，欠發(fā)達縣市應采取哪種模式比較有效可行呢？筆者以為，上述兩種模式都不太符合欠發(fā)達縣市的實情，還是采取“政府主導，國有控股，公司化運作”的方式比較合適，這樣可以較好地兼顧到公交的公益性和企業(yè)效益的最大化。運作一段時間后，再根據(jù)公交的發(fā)展狀況和財力的承受程度，靈活處置，或者全部收歸國有或者可以減少國有股份，可進可退，具體操作也比較簡單，不用重起爐灶，可以在現(xiàn)有公交公司基礎上加以改革完善即可實現(xiàn)。

“村村通”的任務仍很艱巨，還有不少縣市至今尚未開通城市公交，缺乏推進城鄉(xiāng)公交一體化的基礎，離真正城鄉(xiāng)一體化還有很長的路要走。

上圖：云和鄉(xiāng)村公路?？空?/p>

下圖：云和鄉(xiāng)村特色?？空?/p>

這種模式比較適合政府財力較為薄弱的欠發(fā)達縣市，國有控股、民營參與，政府改革成本低，能有效化解私企營運的逐利性與公交公益性的矛盾，城鄉(xiāng)公交一體化目標也容易實現(xiàn)。假若國有控股一次性支付資金多，財政壓力大，可以通過收購后，將相關資產抵押貸款來緩解，也可以通過將資產如站場、土地等經過評估直接入股的方式來解決，這樣直接支付的現(xiàn)金也就少得多了。

第三，要對城鄉(xiāng)公交一體化作出明確、統(tǒng)一的法規(guī)界定。城鄉(xiāng)公交一體化的進程是一個整合復雜性系統(tǒng)的過程，這個過程的實施不僅要政府相關部門的通力協(xié)作，而且更需要完善法律法規(guī)。應建立一套統(tǒng)一的、作用清晰、層次分明的城鄉(xiāng)道路運輸法規(guī)體系，填補現(xiàn)有道路運輸法規(guī)體系中所存在的城鄉(xiāng)公交一體化真空帶，對城鄉(xiāng)客運的運政機構管理、線路審批、車輛投放、站點規(guī)模和設施、司乘人員上崗標準、企業(yè)規(guī)模、服務水平、安全監(jiān)管機制、評估體系、扶持政策等作出明確、統(tǒng)一的法規(guī)界定，用以規(guī)范市場主體、維護市場秩序，促進城鄉(xiāng)道路客運市場的健康發(fā)展，使城鄉(xiāng)公交一體化得到有效實現(xiàn)和運行。

（作者單位：浙江省云和縣道路運管局）

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紹興、海寧模式，主要做法：政府主導，市場化運作。公交公司內部由公司自己管理，政府花錢買服務，通過考核和獎勵進行規(guī)范。優(yōu)點：政府沒有經營負擔，缺點：政府要增加對“三農”的特殊服務等較為困難。