方法林 王娜

摘 要：文章從公益化角度分析了國家公園的發(fā)展歷史、自然遺產(chǎn)資源、“門票經(jīng)濟”，提出了國家公園建設(shè)的管理模式、法律體系和創(chuàng)新經(jīng)營管理，并從公益性、重視旅游文明教育、倡導志愿服務(wù)、提升員工服務(wù)意識、加強內(nèi)部監(jiān)管等方面闡述了我國未來的國家公園提升服務(wù)質(zhì)量保障的相關(guān)措施。為國家公園在我國的建設(shè)提供一些必要的建議。

關(guān)鍵詞：國家公園 公益化 服務(wù)質(zhì)量

中圖分類號：F592.7 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-026-02

國家公園作為全球自然保護的規(guī)范語言，也是中國生態(tài)文明建設(shè)的制度安排，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大歷史問題的決定》，全會提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。在關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)部分就明確提出我國要建立國家公園體制。這標志著我國國家公園建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，意味著我國一直以自然保護區(qū)為主的各種保護的體系即將演變，這為我國國家公園系統(tǒng)化、科學化、規(guī)模化建設(shè)提供了有力的支撐。

一、公益化視角下的國家公園

1872年美國國會批準設(shè)立世界上第一個國家公園——黃石國家公園，該公園的建立對世界其他國家的自然資源保護起到了重要的啟發(fā)和示范作用，它作為一種合理平衡生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的行之有效的保護和管理模式，日益受到各國的重視，也掀起了各國的建設(shè)熱潮。國家公園作為自然保護區(qū)的重要存在形式，在世界范圍內(nèi)的不斷建立和完善，反映了人擯棄自我中心對自然資源保護的珍惜，除保護自然資源外，國家公園為滿足人類對自然美學、環(huán)境教育、戶外休閑等的訴求提供服務(wù)。進入21世紀，國家公園從自然資源保護為出發(fā)點逐漸發(fā)展為一種綜合的土地可開發(fā)戰(zhàn)略，已成為一種國際化的生態(tài)規(guī)劃共識。

1.自然遺產(chǎn)資源公益化、全民化。自然遺產(chǎn)資源是全體國民的一項福利，國家公園的設(shè)立正是為了滿足當代人欣賞、了解自然文化價值的需要，同時強調(diào)為子孫后代盡可能地保留一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源。根據(jù)美國國會1872年3月1日通過的《黃石公園法案》（Yellow stone Park A ct），明確了黃石公園是為了人民的利益被批準成為公眾的公園及娛樂場所。同時也是“為了使她所有的樹木，自然奇觀和風景，以及其他景物都保持現(xiàn)有的自然狀態(tài)而免于破壞”{1}。在后續(xù)的相關(guān)立法過程中進一步明確了國家公園應(yīng)成為“巨大的國家度假地”，同時“服務(wù)于公共用途、度假和游憩”{2}。在美國的立法和實踐的過程中，對各類遺產(chǎn)的游憩利用一直推動著國家公園的發(fā)展。從國家公園的設(shè)立目的可以看出，其體現(xiàn)的是公共利益即公益性，是為了讓全體國民享受國家自然旅游資源。杭州西湖、南京中山陵、玄武湖、蘇州金雞湖等景區(qū)的免費開放正是體現(xiàn)了公共旅游資源服務(wù)于全體國民的宗旨。

因此，我國如果設(shè)立國家公園必須降低現(xiàn)有的門票價格，門票不能成為大眾平等享用公共自然資源的過濾性門檻，讓國家公園的服務(wù)宗旨達到使人享受自然，充分體現(xiàn)國家公園公益性、公平性和公共性。由于國家公園并不注重從游客身上賺取經(jīng)濟利益，因此，國家公園大都采用低廉的門票或者免費的方式，讓全體國民享受國家公園，體現(xiàn)其全民性。此外，國家公園還提供公民教育，通過宣傳資料、解釋標牌、自助語音系統(tǒng)和導游等方式，為游人提供了解和欣賞公園的機會。

2.“門票經(jīng)濟”與公益宗旨的相悖，亟待轉(zhuǎn)型。目前，中國景區(qū)門票收入占總收入比重較大，陷入“門票經(jīng)濟”不能自拔。景區(qū)的提檔升級（包括3A升4A，4A升5A）以及國家度假區(qū)、國際級自然保護區(qū)都成為許多利益集團搖錢樹，甚至部分景區(qū)（包括世界遺產(chǎn)景區(qū)）的收入被用于補充地方財政收入，完全有悖于國家公園的公益性，完全拋棄了公共資源本該承擔的社會職責和公益角色。門票價格上漲帶來的收益未必用于景區(qū)的維護更新和服務(wù)質(zhì)量的提升，也暫時看不到維護和收益的必然關(guān)系。相反票價飚漲，旅游者用腳投票，組團社費用水漲船高，但為了穩(wěn)住市場，地接方面只能從吃、住、行、娛、購等環(huán)節(jié)盡量壓低成本，結(jié)果不言而喻，服務(wù)質(zhì)量開始下滑。

旅游景區(qū)門票價格是影響游客出游的敏感要素，其漲跌波動受到公眾普遍關(guān)注。市場需求方與供給方對門票價格問題均發(fā)出“無奈”聲音。需求方認為，高價門票“玩不起”;而供給方認為，景區(qū)運營壓力大，漲價也是無奈，這種“游客嫌貴，景區(qū)哭窮”的現(xiàn)象成為當前一種“無解”難題。而國家公園作為公共旅游資源服務(wù)于全體國民。門票只能作為象征性地收費甚至免費已成為世界各地國家公園管理體制的典范。將門票門檻撤離的國家公園模式有可能直接倒逼景區(qū)破解門票依賴，如何在降低門票的同時，讓公眾享受到全民休閑權(quán)利，享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，國家公園的實施使得“門票經(jīng)濟”亟待轉(zhuǎn)型。

3.適應(yīng)旅游新常態(tài)，保障服務(wù)質(zhì)量。在旅游新常態(tài)背景下，旅游休閑度假需求將普遍化和日常化，出游頻次增加。國家公園低價門票將打破價格阻礙，門票價格的大幅下降乃至取消，不僅從經(jīng)濟上降低出行成本，更在心理上給出行者以安慰，使心理出行成本降低，從而拉動內(nèi)需、掀起出行潮流。旅游景區(qū)服務(wù)質(zhì)量在此背景下就凸顯出來，如何在適應(yīng)旅游新常態(tài)，保障服務(wù)質(zhì)量。在激活國家公園公益性的同時，讓更多的市民享受公共服務(wù)。

二、公益化視角下國家公園服務(wù)質(zhì)量保障

針對免費入園后出現(xiàn)的新情況和新問題，我們應(yīng)積極探索國家公園管理新機制，把免費開放辦好辦實。把發(fā)揮公益性效應(yīng)放在首位，落實好“國家公園姓公的經(jīng)營理念”和“人性化的服務(wù)理念”。為此我們應(yīng)從以下方面入手：

1.改革管理模式。中國公共資源類旅游景區(qū)所面臨的資源保護不力、游覽費用高等問題長期為社會詬病，對其管理模式的改革已迫在眉睫。國家公園所有權(quán)的歸屬將會直接影響一個國家或地區(qū)國家公園的管理經(jīng)營模式、資金來源、服務(wù)質(zhì)量等。一般來說，當所有權(quán)較為單一且為國家政府所有時，管理方式多會采用垂直管理。目前美國國家公園經(jīng)過不斷的管理實踐，逐步形成了聯(lián)邦政府直轄的“國家公園局—地區(qū)局—園長”三級管理體制。事實證明，國家公園進行屬地化管理將難以避免管理權(quán)分割，經(jīng)濟利益至上忽視資源保護，監(jiān)管服務(wù)不到位等現(xiàn)象。因此世界上多數(shù)國家已建立了國家和地區(qū)國家公園管理局，由國家統(tǒng)一部署，構(gòu)建由決策者、學者及與自然文化資源密切相關(guān)的公眾等利益相關(guān)者共同參與的智囊團制定統(tǒng)一的管理機構(gòu)。避免“條塊分割”、“一地多牌”等多頭管理現(xiàn)象。建議我國設(shè)立專門管理機構(gòu)， 對國家重要自然與歷史性旅游資源進行統(tǒng)一管理， 明確規(guī)定管理機構(gòu)的管理使命以及對其管理的責任人。

2.完善法律體系。國家公園體系的運作離不開完善法律體系的支撐。國家公園的合法性地位、管理和維護只有建立在堅實的法律保障基礎(chǔ)之上才能使國家公園的經(jīng)營管理有法可依，有序發(fā)展。多年來，我國各級政府都十分重視風景名勝區(qū)以及各類自然保護地管理的法制化和規(guī)范化，但大部分還停留在暫行條例、管理標準、管理辦法、管理規(guī)定等層面，專門性、統(tǒng)領(lǐng)性、全面性和操作性不強。例如我國對國家重點風景名勝區(qū)的資金來源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確定排他性的管理授權(quán)，沒有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原則，也沒有立法確立管理績效評定。缺乏這些應(yīng)該立法確立的重大原則，使我國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理呈現(xiàn)政府管理變成官員管理，管委會管理變成幾個人甚至一個人管理，信息不對稱問題嚴重，監(jiān)督成本極高，造成無法可依、有法不依現(xiàn)象普遍， 這些問題不利于國家重要自然與歷史性旅游資源的保護，更不利于國家公園服務(wù)質(zhì)量的提升。因此我國需要建立與國家公園體制相適應(yīng)的綜合與專項立法工作，制定和頒布在憲法指導下圍繞國家公園的法律地位、申報準則、發(fā)展規(guī)劃、評定標準、組織管理、服務(wù)標準等并與其他部門法相結(jié)合的國家公園法律、法規(guī)體系。

3.創(chuàng)新經(jīng)營管理。國家公園的管理與維護需耗費大量人力、物力。降低門票乃至取消門票收益的國家公園就要涉及經(jīng)營機制問題，包括國家公園的資金來源、門票管理和特許經(jīng)營活動開展等。目前政府撥款是大部分國家公園的主要收入來源，國家公園公益性的本質(zhì)以及保護“生態(tài)完整性和紀念”的基本原則決定了國家公園基本上都實行低門票或者免門票策略。但僅靠財政很難撥付足夠的資金用于國家公園的管理開發(fā)與資源保護，更難保障國家公園的服務(wù)質(zhì)量。因此國家公園的經(jīng)營機制也應(yīng)朝著多元化的方向發(fā)展，這不僅有利于減輕政府財政負擔，也有助于調(diào)動社會力量參與國家公園的管理與經(jīng)營活動。我國也可以借鑒國外的特許經(jīng)營制度，對國家公園特許經(jīng)營的主體、內(nèi)容、項目、方式等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，合理引入市場機制，在競爭的市場中選擇在國家公園資源和保護中能使國家及公眾利益最大化的企業(yè)，實現(xiàn)資源的合理有效配置。合理轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，采用特許經(jīng)營進行餐飲、住宿、購物、教育、社區(qū)服務(wù)等的經(jīng)營權(quán)面向社會公開招標，交納特許經(jīng)營費，這樣將會極大提高國家公園單位的經(jīng)營服務(wù)效能，而國家公園本身不從事任何盈利性的商業(yè)活動。在管理體制上，可以實行管養(yǎng)分離，變“以費養(yǎng)人”為“以費養(yǎng)事”的新機制，建立作業(yè)、養(yǎng)護、招標等市場化運作機制。要把國家公園作為國有資產(chǎn)來經(jīng)營，打破經(jīng)營效率低下、冗員過多、以費養(yǎng)人等傳統(tǒng)的管理方式，建立高效、順暢、富有活力的公園經(jīng)營管理體制。在保障服務(wù)質(zhì)量的同時做長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，擴大游客二次消費空間，從中獲取更大的整體效益。

4.突出公益性，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。國家公園實質(zhì)上是全民福利，不是地區(qū)的、部門的、局部的公益性。建設(shè)國家公園的動機應(yīng)為自然和生態(tài)保護而建設(shè)，為全民利益而建設(shè)。一方面以國家預(yù)算為主的財政保障是國家公園整體保護的主要資金來源，也是確保國家公園公益性的重要前提。但僅靠財政撥款還不足以保障國家公園的高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，因此還需要廣泛吸納社會資金，接受國內(nèi)外政府、民間組織、企業(yè)和個人的資助與捐款，以彌補國家公園運行經(jīng)費的不足，推動國家公園以高質(zhì)量服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。另一方面也要通過宣講、維護等方式使旅游者在游樂的同時潛移默化地提高環(huán)保意識、生態(tài)意識，逐步改變國民落后的旅游素質(zhì)，積極加入到提高國家公園的服務(wù)及形象中，使國家公園成為全體國民休閑游憩的勝地，實現(xiàn)國民休閑權(quán)、旅游權(quán)。

5.重視旅游文明教育，倡導志愿服務(wù)。國家公園應(yīng)成為旅游者、當?shù)鼐用瘛V大師生接受環(huán)保、文明教育的理想場所。美國的國家公園接受各種各樣的志愿服務(wù)，這既豐富了國民的志愿體驗，升華了國民的精神境界，又極大地節(jié)約了運營開支。但目前我國還只是在如體育等大型活動中會出現(xiàn)志愿服務(wù)，因此我們要充分調(diào)動社會團體和個人，引進社會力量參與公園管理，如通過捐款、義務(wù)講解和義務(wù)維護、綠地認養(yǎng)、招募志愿者等方式減輕成本，喚起市民愛惜公共設(shè)施的責任感，通過積極的公眾參與使景區(qū)保護所需的資金與人才得到不斷補充。

6.提升員工服務(wù)意識，加強內(nèi)部監(jiān)管。國家公園免費開放后失去了門票收入，會導致資金短缺，游客增多，公共設(shè)施被破壞，管理難度加大等新的難題。但我們也要結(jié)合公園實際絕不能以降低服務(wù)質(zhì)量為代價，要不斷深化便民利民措施，按照游客的需求不斷推出為民服務(wù)的新舉措，尋找公園景區(qū)免費后高效管理的突破口。為游客提供貨真價實的商品及服務(wù)，加強窗口服務(wù)職工的職業(yè)道德和崗位技能培訓，建立與工作績效掛鉤的獎懲機制，體現(xiàn)國家公園的優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)形象。同時還需造就一支業(yè)務(wù)精通、勇于創(chuàng)新、善經(jīng)營會管理的旅游管理隊伍，努力提高員工的政治素質(zhì)和文化修養(yǎng)，不斷更新知識結(jié)構(gòu)，研究熟悉旅游經(jīng)濟運行規(guī)律和旅游市場需求，提高策劃和管理水平。教育引導廣大職工愛崗敬業(yè)、誠實守信、規(guī)范服務(wù)、熱情待人，造就一支高素質(zhì)的旅游服務(wù)人員隊伍，提升整體服務(wù)質(zhì)量。在提升服務(wù)質(zhì)量的同時還有必要建立和完善對管理人員服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控體系，使景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的靜態(tài)標準能轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性的質(zhì)量提升。質(zhì)量監(jiān)控是一個對景區(qū)服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督、檢查并控制其偏差的過程。以質(zhì)量標準為尺度去衡量景區(qū)服務(wù)，并對其未達到質(zhì)量標準的環(huán)節(jié)及時進行糾正。

在處理生態(tài)環(huán)境與開發(fā)的關(guān)系上，越來越多的實踐表明，國家公園是有效實現(xiàn)保護與發(fā)展雙贏的管理模式，但現(xiàn)實我國的國家公園的建設(shè)發(fā)展之路還很漫長，還有很多實際困難和問題需要我們進一步研究和探討。中國國家公園的建設(shè)和發(fā)展不能照搬照抄他國的做法，我們需要立足現(xiàn)實，有效整合和挖掘國內(nèi)外成功的經(jīng)驗和做法，結(jié)合我國實際，構(gòu)建適合我國具體國情的具有中國特色的國家公園建設(shè)之路。

注釋：

{1}滕海鍵.戰(zhàn)后美國環(huán)境史[M].長春：吉林文史出版社， 2007：2-12

{2}RoderickNash.Thevalue ofw ilderness[J].Environm entalReview，1977（3）：16

（作者單位：南京旅游職業(yè)學院 江蘇南京 210000）

（責編：若佳）