潘墨濤

摘 要： 我國政府治理現(xiàn)代化建設是當前的重要學術課題。自2008年世界性金融危機以來，政府治理出現(xiàn)了較大轉向，抓住變革的動態(tài)，設計發(fā)展的戰(zhàn)略，是推動我國政府治理現(xiàn)代化的根本要求。根據(jù)國外學者初步研究經驗，以推進治理主體“公共性”為目標，設計具體可操作的“公共性”管理框架，構建全方位的“公共性”治理體系，將為我國政府治理現(xiàn)代化提供有價值的經驗。

關鍵詞： 政府治理現(xiàn)代化； “公共性”； 管理框架； 治理體系

中圖分類號： D625 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.006

《易經》有云：“舉而措之天下之民，謂之事業(yè)。”當前，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，是我國在全面深化改革的新形勢下行政體制改革的總體戰(zhàn)略目標，是惠及全民、福澤萬代的事業(yè)。為了實現(xiàn)我國政府治理現(xiàn)代化，應當從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，設計合理可行的戰(zhàn)略規(guī)劃，以指導我國政府治理現(xiàn)代化的實踐探索。[1]自2008年全球性金融危機爆發(fā)以來，世界政府治理現(xiàn)代化出現(xiàn)了比較大的轉向，政府的角色和治理的路徑被重新認識和規(guī)劃，政府治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略理論也隨之出現(xiàn)了新的跨越。面對治理實踐的變化和理論的發(fā)展，抓住推動治理主體公共化的創(chuàng)新點，設計合理可行的政府治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略規(guī)劃，尋找推動其發(fā)展的新路徑，是推動我國政府治理現(xiàn)代化的必然選擇。

一、政府治理現(xiàn)代化的新趨勢

政府治理現(xiàn)代化過程是針對問題、唯實的發(fā)展變革過程。自2008年以來，隨著全球性金融危機、次貸危機、信用危機的危害擴散，在世界范圍內出現(xiàn)了“治理失靈”問題。由此，治理理論開始轉向，由提倡多中心的“沒有政府的治理”轉為重新重視政府作用，從“小政府、大社會”的治理模式向重視政府監(jiān)管的治理模式轉變，這些理論上的變化，體現(xiàn)了政府治理的現(xiàn)實問題以及社會針對政府治理“無力感”而尋找出路的訴求。

總的來看，政府治理現(xiàn)代化的新趨勢包括以下兩個方面。一方面，政府角色被重新定位，政府在多元治理中應當負起更多責任，不僅要提供公共服務，更要加強公共監(jiān)管，彌補社會與市場的不足。因此，培育和強化政府在多元治理背景下的監(jiān)管能力是目前各國政府發(fā)展的重點。另一方面，多元治理中非政府治理主體的公共性受到前所未有的重視，由于更多的公共產品供給責任由非政府組織肩負，其能否有足夠能力承接公共職責、能否具有足夠的“公共性”，是保障政府治理成效的關鍵因素。因此，汲取治理失靈的教訓，培育非政府治理主體的公共性成為了政府治理理論與實踐發(fā)展的方向。

從政府治理現(xiàn)代化的新趨勢來看，在現(xiàn)實中，無論政府還是非政府組織及個人都有硬性缺陷。為彌補這些缺陷，必須加強對政府及非政府組織和個人的“公共性（publicness）”的管理，推動其進一步“公共化（publicization）”。推動多元治理主體的“公共化”，提升多元治理主體的“公共性”，要從創(chuàng)新“公共性”的管理框架和構建“公共性”的治理體系兩方面入手，提升政府和非政府組織及個人的公共治理能力。

二、創(chuàng)新“公共性”的管理框架

從“公共性”的內涵出發(fā)，是逐步創(chuàng)新“公共性”管理的鑰匙。我們可以將公共性理解為：公共性既是個體利益的最大公約數(shù)，也是共同利益的最大公約數(shù)，所以，公共性是非排他性的、特定范圍內社會價值尺度的體系。據(jù)此，管理治理主體的公共性，就是要尋找治理主體與全社會、治理主體與個人利益的最大公約數(shù)，找出能夠影響和控制治理主體的行為與結果最大限度符合這種公共性的方法。美國學者莫爾頓（Stephanie Moulton）于2008年世界性金融危機后便已開始關注多元治理主體公共化的問題，并設計了測量公共性的“三影響力模型”，從“法律法規(guī)（Regulative）”、“行業(yè)規(guī)范（Normative/Associative）”和“文化認知（Cultural cognitive）”三種影響力出發(fā)，研究影響公共主體公共性的因素。[2]

該模型主要針對非政府的治理主體，目的在于從法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范和文化認知三方面來影響和控制非政府組織的公共性產出，促使其將更多資源投放在公共產品生產與供給上，而非僅僅聚焦非公共性的組織利益。從理論上說，莫爾頓的公共性測量模型和管理框架為政府監(jiān)管、提升社會組織承接公共職能的能力提供了有效手段，但從實踐上看，此模型仍然較為簡單。第一，此模型針對的需要進行公共性管理的主體范圍過于狹窄。從委托代理理論、跨部門合作理論出發(fā)，過于注重非政府組織的公共性缺失問題，而忽視了政府能力的提升以及公民個人公共性的培養(yǎng)。第二，此模型對測量組織公共性的意義大于管理組織公共性的意義，它最大價值在于可以從描述中尋找公共性缺失問題，而并不能明確對癥下藥，提出管理組織公共性的方案。第三，此模型只對影響力進行了分析，而并未對多元治理主體的公共性層次進行細分，這也使得此模型的應用性效果不佳。因此，從細化治理主體公共性層次、擴大此模型分析適用范圍、提高模型實際應用性出發(fā)，可以對其做進一步修正：

圖2治理主體公共性的管理模型將可分析的公共性分解為“使命”、“行為選擇”和“公共性產出”三個層次，同時也將每個層次各細化為兩個方面便于精確分析。“使命”是治理主體根本責任，是其公共價值的具體表現(xiàn)，是其存在發(fā)展的根本屬性，包括社會使命和組織/個人使命兩方面。三種影響力對治理主體使命的公共性影響程度不一，法律法規(guī)和文化認知的影響力在使命層次最為直接有力?！靶袨檫x擇”層次表現(xiàn)的是治理主體決策行為的傾向，是治理主體“使命性利他”和“可接受的利己”兩方面的利益平衡，是其既要維持公共性、履行治理的公共義務，又要維持本身生存與發(fā)展的最基本供給。法律法規(guī)圈定了治理主體的利益相關方范圍，而行業(yè)規(guī)范的影響力對于治理主體在權衡相關方利益后作出行為選擇具有最直接的影響?！肮残援a出”是對治理主體所提供的公共產品的評估階段，包括廣泛的社會評估和治理主體自我評估，可以細分為“可測性”公共性產出和“不可測性”公共性產出兩種類型。對于少部分“可測性”公共性產出的評估，法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的影響力是最為直接有力的；而對于數(shù)量更多、范圍更大的“不可測性”公共性產出評估，文化認知的影響力則發(fā)揮著決定性作用，某些情況可以對治理主體進行一種“定性”的評價或描述。

總之，管理治理主體的公共性，從“三影響力”和“組織行為三層次”兩方面進行框架建構，可以比較全面地對包括組織和個人在內的所有治理主體的公共性進行分析，找出并糾正其中的影響力偏差，管理和控制治理主體的公共性。

三、構建“公共性”的治理體系

基于“多元治理主體公共性的管理模型”，對比實踐中我國治理主體“公共性”治理體系的不足，可以通過對法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范和文化認知三方面的體系構建，提升包括政府、社會組織及個人在內的治理主體的公共性，推動我國政府治理的發(fā)展。

（一）完善治理主體的法律法規(guī)體系建設

1. 建設和完善我國治理主體相關法律法規(guī)，應充分考慮文化認知與行為規(guī)范對治理主體公共性的影響。法律法規(guī)對于治理主體使命的明確和限定，應重點考慮社會文化對治理主體的基本認知，從公共的文化認知出發(fā)，了解社會對治理主體的不同期待，結合治理實際情況，將這種期待以使命形式法律化。而對于治理主體行為選擇的規(guī)范和限定，構建法律法規(guī)體系則應充分重視已有行業(yè)規(guī)范的影響，明確可影響治理主體行為選擇的所有利益相關方，規(guī)范治理主體間行為關系，最大程度限制與公共利益相悖的治理主體利益，使法律法規(guī)對治理主體的行為有效控制在實現(xiàn)公共利益最大化的范圍內。

2. 法律法規(guī)體系建設應獎懲并重、賞罰分明?！敦懹^政要·擇官》中說：“賞當其勞，無功者自退；罰當其罪，為惡者戒懼。”僅靠法律法規(guī)的強制力來推動我國治理主體公共化是不夠的，治理主體法律法規(guī)體系建設必須有明確的獎懲機制，實現(xiàn)法律的激勵和訓誡作用。尤其在治理主體行為選擇和可測性的公共性產出兩個層面，我國相關法律法規(guī)表現(xiàn)出獎懲不平衡的問題，懲戒規(guī)定入法但不明確，而獎勵規(guī)定又鮮有入法。最典型的事例是行政獎勵制度至今未建成完善的法律體系，這對于規(guī)范治理主體行為選擇、促進公共性產出是極為不利的。

3. 法律法規(guī)體系建設應兼顧公私雙方利益。當前很多治理問題都起于法律法規(guī)對公私利益界定的不完善，比如武漢市紅十字會出租救災倉庫問題，就是因紅十字會法中關于經費來源“動產和不動產的收入”相關規(guī)定不明確而引起廣泛爭議；比如《中國紅十字會法》規(guī)定紅十字會可從捐款中抽取不超過5%的費用用作管理費，這樣的簡單規(guī)定同樣引起了社會對紅十字會公共性的懷疑。因此，我國治理主體相關的法律法規(guī)體系建設要摒棄公共利益優(yōu)先還是組織個人優(yōu)先的老問題，從社會使命和組織/個人使命，公共利益和組織/個人利益兩方面出發(fā)，構建公私利益結構完善的法律法規(guī)體系。在治理主體的使命層面，應在公共價值體系框架下，在法律法規(guī)中明確和融合社會使命與組織/個人使命。在治理主體行為選擇層面，應從根本實際出發(fā)，正視治理主體生存與發(fā)展的基本需要，明確公私利益分野，尋找社會利益與組織/個人利益的最大公約數(shù)，充分保障其正當合法的個體利益，規(guī)范和控制其追逐個體利益的行為。

（二）推動治理主體相關行業(yè)規(guī)范的完善

1. 行業(yè)規(guī)范的完善應以公共價值體系為基礎。公共價值體系既是一個社會的善惡好壞評斷標準，又是表現(xiàn)公共需求和公共期望的道德載體。作為提供公共服務和公共產品的治理主體，完善相關領域的行業(yè)規(guī)范，一方面應高度重視培育社會公共價值，以公共價值體系為標準，通過協(xié)商合作，構建相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互規(guī)制的行業(yè)規(guī)范體系，規(guī)范和控制治理主體的行為選擇，評判治理主體的公共性產出；另一方面應以滿足公共需求和公共期望為根本目標，拓寬公共需求和期望的發(fā)聲渠道，圍繞公共需求和期望構建現(xiàn)代政府治理的各項機制，培育治理主體尤其是政府對公共需求的敏感度，從擴大公共利益滿足公共需求出發(fā)處理相關利益主體關系，推動治理主體公共性的提升，保證“行業(yè)內行為”始終指向公共需求。

2. 行業(yè)規(guī)范的完善應著重關注行業(yè)道德建設。行業(yè)道德是完善行業(yè)規(guī)范的土壤，是治理主體公共行為的標桿。關注行業(yè)道德建設，把重點放在治理“非道德行為”和打破“部門利己主義”兩方面，規(guī)范治理主體道德行為，重建治理主體公共利益與組織個體利益的平衡。一方面，應從多元治理組織中個體的道德出發(fā)，推進行業(yè)道德建設，重視選人用人、教育培養(yǎng)制度機制的建設，避免再一次出現(xiàn)類似紅十字會“郭美美事件”的道德危機；另一方面，要看到目前我國多元治理主體普遍存在組織部門利益或個人利益對公共利益的侵占，或組織/個人利益與公共利益相排斥的問題。應從公共利益出發(fā)，明確框定治理主體組織和個人利益范圍，糾正與公共利益相悖的“部門利己主義”行為，維持治理主體基本運行和發(fā)展基礎上追求公共利益最大化。

3. 行業(yè)規(guī)范的完善應強化治理主體的獨立性。完善行業(yè)規(guī)范必須正視治理主體與利益相關方的關系問題，而規(guī)范治理主體各種錯綜復雜的利益關系，塑造健康的外部環(huán)境，則必須強化治理主體的獨立性。無論從法律法規(guī)還是文化認知方面，治理主體的獨立性都是不可挑戰(zhàn)的，雖然現(xiàn)實中沒有“絕對獨立性”，但在公共價值體系和行業(yè)道德基礎上強化治理主體的“相對獨立性”是切實可行的。一方面，要重點厘清利益關系，從制度上規(guī)避幕后交易，減少公共暗箱行為，培育良好的協(xié)作治理環(huán)境；另一方面，更重要的是要進一步厘清政府與治理主體的關系，明確政府的治理角色，減少政府對獨立治理主體的微觀干預，變控制為監(jiān)管，變命令為服務，以強化多元治理主體的獨立性。

（三）引導文化認知對治理主體的理性評斷

1. 以公共價值建設為基礎，規(guī)范社會文化認知。理性來看，社會文化認知對我國治理主體發(fā)揮著塑造使命、評價行為的重要作用，但失之偏頗的文化認知對我國治理體系現(xiàn)代化反而有害。當前我國社會文化認知面臨的最大挑戰(zhàn)是價值觀多元化發(fā)展對文化認知的分化作用，社會對治理主體的認知以多元的價值觀為基礎，甚至從小集團利益或個體私利出發(fā)，評判治理主體的“公共性”，造成了很多偏激錯誤的言論，影響了治理主體的發(fā)展。因此，規(guī)范社會文化認知，必須以公共價值體系為基礎，整合社會多元價值觀，從公共價值出發(fā)塑造健康的文化認知，減少認知沖突造成的治理主體公共性評價的模糊性，推進治理主體公共化。

2. 以科學理性評判為基礎引導社會文化認知。除了應以公共價值為社會文化認知的基礎，我們還應培養(yǎng)科學理性精神，發(fā)展對不可測性公共產出的評估方法，引導社會文化認知發(fā)揮其應有的作用。目前我國社會文化認知存在著很多源自傳統(tǒng)文化、低俗文化的不科學因素，從這些文化土壤培育出的非理性文化認知對于治理主體發(fā)展很可能有一定阻礙作用。比如，治理主體做出傳統(tǒng)文化所不接受的公共行為后，往往會落入“塔西佗陷阱”，而我國的傳統(tǒng)的寬恕文化與西方不同，違背傳統(tǒng)文化認知的治理主體要重新建立起社會信任很難，這對于正需大膽探索中的社會治理是弊大于利的。因此，以科學理性評判為基礎引導社會文化認知，就是要普遍樹立科學思維，培養(yǎng)理性公民文化，給予包括我國政府在內的治理主體更多的公正，為其發(fā)展提供寬松的土壤。

總之，我國政府治理現(xiàn)代化是一個長期的發(fā)展過程，政府作為治理主體之一，應當充分發(fā)揮治理“先行者”的作用，為社會治理主體創(chuàng)造環(huán)境，提供經驗。推進我國治理主體“公共性”的管理框架與治理體系發(fā)展，從“多元治理主體公共性的管理模型”到基于此模型的“公共性”治理體系構建，為我國現(xiàn)代政府治理的發(fā)展提供了一種全新的戰(zhàn)略手段。不過應看到，戰(zhàn)略選擇并不僅有這一個選項，公共性的管理模型仍需要實踐的檢驗而不斷豐富，不斷提升實用價值，為構建完善的“公共性”治理體系提供更多路徑選擇。

參考文獻：

[1]薄貴利，樊繼達，等.建設服務型政府的戰(zhàn)略與路徑[M].北京：人民出版社，2015，（1）.

[2]Stephanie.Moulton.Putting Together the Publicness Puzzle： A Framework for Realized Publicness[J].Public AdministrationReview，2009，September/October.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]