郭佩佩

摘 要： 我國規(guī)定符合生育條件的孕14周的婦女禁止非醫(yī)學(xué)需要終止妊娠，因醫(yī)學(xué)需要終止妊娠需經(jīng)出生地和所在地計(jì)生部門的審批。這種政策與我國既有的計(jì)劃生育政策、行政許可法、婦女權(quán)益保障法以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)等產(chǎn)生了沖突?？梢試L試從價(jià)值引導(dǎo)和政策協(xié)商、利益協(xié)調(diào)、信息共享等方面入手，逐步消解我國“人流審批”的政策沖突，切實(shí)維護(hù)婦女權(quán)益，體現(xiàn)公共利益。

關(guān)鍵詞： 政策沖突； 人流審批； 消解機(jī)制

中圖分類號(hào)： D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.025

根據(jù)2003年國家計(jì)委、衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局令第8號(hào)規(guī)定，符合省、自治區(qū)、直轄市人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定生育條件，擬實(shí)行中期以上（妊娠14周以上）非醫(yī)學(xué)需要終止妊娠手術(shù)的，需經(jīng)縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門或所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處計(jì)劃生育工作機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并取得相應(yīng)的證明。已領(lǐng)取生育服務(wù)證，未經(jīng)計(jì)劃生育行政部門批準(zhǔn)擅自終止妊娠的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處或縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育；在未確認(rèn)事實(shí)前，暫不批準(zhǔn)再生育的申請(qǐng)。[1]這種所謂的人流需經(jīng)審批政策的出發(fā)點(diǎn)是為了使出生人口性別比保持在正常范圍內(nèi)，并非基于胎兒的生命權(quán)。相應(yīng)地，廣西規(guī)定孕14周以上婦女擅做人流者三年不準(zhǔn)生育；貴陽規(guī)定未經(jīng)審批不得鑒定胎兒性別，禁止為孕14周以上婦女施行人工流產(chǎn)；海南規(guī)定孕14周以上婦女不得隨意墮胎，違者追究責(zé)任并取消生育指標(biāo)等。這些地方的政策法規(guī)引發(fā)了廣泛爭議，在哈爾濱，該政策施行不到一月便被廢除，而在福建、江蘇、安徽、甘肅等地，這種政策現(xiàn)今還依然存在。事實(shí)上，關(guān)于墮胎的合法性在世界上一直是一個(gè)長期爭議的話題。姑且不討論墮胎和禁止墮胎是否合法，本文單從政策沖突的角度來分析這種人流審批政策制定和執(zhí)行存在的一些問題。

一、“人流審批”政策的沖突點(diǎn)

由于傳統(tǒng)重男輕女觀念的影響，有些家庭和婦女會(huì)因性別選擇妊娠。然而，根據(jù)胎兒的生長周期，到孕14周之后，胎兒快速成長，此時(shí)的打胎危險(xiǎn)性大大增加。從國家到各地的這種人流審批政策正是基于性別比例、墮胎風(fēng)險(xiǎn)以及嬰兒的生命權(quán)等因素做出的。但是這項(xiàng)政策的出臺(tái)，卻因和我國原有的一些政策法規(guī)以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)、價(jià)值觀念相悖而引發(fā)爭議，加上各地在執(zhí)行上對(duì)該政策的曲解等，更是引發(fā)了很多問題和矛盾。

（一）孕14周不得妊娠與國家計(jì)劃生育政策相悖

我國最新計(jì)劃生育政策仍遵循一對(duì)夫妻只許生育一胎的基本原則，適度放寬生育二胎的條件，但對(duì)二胎以上的，仍征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。懷孕14周的育齡女性很多是屬于政策外懷孕，打胎需執(zhí)行出生地和所在地計(jì)生部門許可的規(guī)定。這些許可程序繁瑣，有些地方因?yàn)榕鲁袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)選擇拒絕開具證明材料。此時(shí)，若是婦女自行打胎，將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，甚至是多年不準(zhǔn)許再生育，如果生育則又必須承擔(dān)違反計(jì)劃生育政策的責(zé)任。

我國行政處罰法中沒有規(guī)定懷孕14周妊娠要被處罰?，F(xiàn)在“人流審批”的出現(xiàn)實(shí)際上是為當(dāng)?shù)氐挠?jì)生部門增添了一項(xiàng)新的行政許可事項(xiàng)，與原有的行政許可法相抵觸。另外，國家還規(guī)定相關(guān)的終止妊娠藥品只能在具備了終止妊娠手術(shù)資格的醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)或計(jì)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)使用，這些機(jī)構(gòu)要向銷售單位出示相關(guān)資質(zhì)證明方可購買此類藥品，而銷售單位則要對(duì)相關(guān)證明進(jìn)行查閱，這期間又大大增加了尋租的可能。

（二）與婦女權(quán)益保護(hù)法和公民隱私權(quán)相悖

有些婦女打胎是考慮到未婚先孕、經(jīng)濟(jì)保障、政策外懷孕、高齡生產(chǎn)等等原因而做的不得已的選擇。生育是婦女的權(quán)益，政府不能干預(yù)。此外，在這種審批政策下，為保護(hù)個(gè)人隱私等，有些孕期婦女可能會(huì)選擇不正規(guī)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)打胎，其危害更大。此外，有關(guān)部門開證明以及調(diào)查是需要一段時(shí)間的，時(shí)間過長無疑是增加了打胎的危險(xiǎn)性。

各地由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境、計(jì)劃生育、性別比例等情況不一，制定人流審批政策時(shí)，也會(huì)略有變通，難免會(huì)與國家宏觀政策有出入。從2003年國家的規(guī)定開始，各地根據(jù)本地情況也相應(yīng)地出臺(tái)了很多政策，在14周違規(guī)人流的處罰上表現(xiàn)得尤其明顯。廣西規(guī)定孕14周擅做人流者三年不準(zhǔn)生育，那這三年中若再次懷孕是否意味著就要流產(chǎn)，這樣會(huì)極大傷害婦女的身心健康，甚至?xí)儕Z婦女做母親的權(quán)力。政策沖突還會(huì)產(chǎn)生省外墮胎該如何解決的問題，如流動(dòng)?jì)D女在省外墮胎應(yīng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)等。

二、“人流審批”政策沖突的原因分析

人類認(rèn)識(shí)能力的這種無限性和有限性的矛盾，成為公共政策沖突產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)論根源。[2] 制定人流審批政策之初，其出發(fā)點(diǎn)是好的，是基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，也取得了一定的政策預(yù)期。公共政策不僅僅是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，也是人類主觀認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物。人類認(rèn)識(shí)能力的提高是一個(gè)不斷發(fā)展的歷史過程，認(rèn)知上的有限性使得人流審批政策在制定和執(zhí)行過程中，不能全盤綜合地考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)的方方面面，難免出現(xiàn)各種矛盾與沖突。

（一）政策用語的模糊性是引發(fā)公共政策沖突的重要因素

語言文字常常并不具有單義性，而是具有一定的伸縮性，從而表現(xiàn)出多層含義。[3] 政策制定主體不可能預(yù)見所有可能發(fā)生的情況并作出計(jì)劃，因此政策文本的模糊性從某種意義上增加了公共政策對(duì)復(fù)雜性情況的適應(yīng)性和包容性。國家規(guī)定的符合法定生育條件，孕14周婦女非醫(yī)學(xué)需要不得終止妊娠的政策就存在用語的模糊性。首先，何為法定生育條件就是模糊的。是以取得生育證為條件嗎？那是否意味著該政策不適用于非婚孕婦？這種模糊性還體現(xiàn)在終止妊娠的條件上，具體哪些條件屬于非醫(yī)學(xué)需要？其他特殊情況是否就能忽視？再者，關(guān)于在孕婦違規(guī)人流的處罰上也存在著模糊性，使得各地在制定處罰措施時(shí)存在很大差異。

根據(jù)戴維·伊斯頓的觀點(diǎn)，公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配，[4]價(jià)值取向偏差以及由此引發(fā)的利益紛爭引發(fā)了一系列的沖突和矛盾。國家計(jì)生委等制定人流審批政策是基于在人口性別比例失調(diào)、勞動(dòng)力缺乏等社會(huì)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上做出的強(qiáng)制性的相對(duì)理性的選擇，主要是站在民生的立場(chǎng)，以此避免婦女因選擇性別而終止妊娠。但是從公共政策的本質(zhì)來看，公共政策是公共性的，維護(hù)公民的權(quán)利，國家制定妊娠相關(guān)政策的價(jià)值選擇也是應(yīng)充分考慮婦女的權(quán)益，切實(shí)保障每一位育齡婦女享有的基本權(quán)力和自由。偏離這一價(jià)值取向，“人流審批”政策在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法實(shí)踐中難免遭遇更多阻力，沖突難以避免。

（二）政策執(zhí)行是否有效關(guān)乎公共政策的成敗，人流審批面臨著政策執(zhí)行的難題

和計(jì)劃生育政策的眾所周知不同，絕大多數(shù)民眾對(duì)“人流審批”政策都是陌生的，很多婦女都是在當(dāng)?shù)赜?jì)生部門要求人流時(shí)才知曉這一政策，而孕期也有可能已超過14周。公共政策執(zhí)行往往還受到執(zhí)行對(duì)象的抵觸。人流審批政策規(guī)定除去醫(yī)學(xué)需要外，不得終止妊娠。但現(xiàn)實(shí)中，很多婦女還會(huì)因?yàn)槲椿橄仍小⒔?jīng)濟(jì)狀況、政策外懷孕、高齡生產(chǎn)等多種特殊情況不得不選擇人流，同時(shí)又不想暴露隱私，不愿到出生地和所在地開具證明等，這些具體的情況都使得該政策在執(zhí)行起來更加棘手。

“人流審批”執(zhí)行人員素質(zhì)的相對(duì)低下是不容忽視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。計(jì)劃生育是我國特有的政策，計(jì)生部門也僅在中國存在。和其他部門相比，我國計(jì)生部門人員素質(zhì)相對(duì)低下，也缺乏專業(yè)的知識(shí)和技能，由此執(zhí)行國家政策時(shí)難免不產(chǎn)生這樣那樣的沖突，這在我國偏遠(yuǎn)以及相對(duì)貧窮的地區(qū)表現(xiàn)的尤其明顯，計(jì)劃生育初期的強(qiáng)制懷孕婦女墮胎，粗暴執(zhí)法的例子屢見不鮮。 公共政策執(zhí)行者不能領(lǐng)會(huì)公共政策制定者的政策意圖或有意曲解公共政策制定者的政策意圖，由此而引發(fā)公共政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)偏差。[5]

（三）制度在引發(fā)政策沖突中的作用

在完備的制度環(huán)境中，公共政策在法定程序下運(yùn)作，彼此之間有著明確的界限，有效避免了沖突。而在我國，制度環(huán)境并不完備，不同政策部門、政策主體之間界限不清晰。由于缺乏有效的制度機(jī)制協(xié)調(diào)中央地方的權(quán)力分配，上有政策，下有對(duì)策的地方保護(hù)主義現(xiàn)象愈益嚴(yán)重。[6] 中央制定大政方針，放權(quán)地方，具體執(zhí)行還依賴于地方，依賴于基層，這個(gè)過程中，中央對(duì)政策具體執(zhí)行的監(jiān)控是很有限的。地方在執(zhí)行計(jì)生政策時(shí)擁有很大權(quán)限，甚至有的地方為了達(dá)到指標(biāo)采取過激手法強(qiáng)制執(zhí)行，在政策執(zhí)行過程中引發(fā)了很多問題。橫向上看，主要是不同省市之間，甚至同一省市的不同計(jì)生部門之間出現(xiàn)了相互沖突或者重疊的計(jì)生政策，這在對(duì)流動(dòng)?jì)D女的人流審批和計(jì)生服務(wù)上表現(xiàn)得尤為明顯。

三、政策沖突消解機(jī)制構(gòu)建

政策沖突使得“人流審批”政策的權(quán)威性受損，引發(fā)了諸多詬病，針對(duì)“人流審批”政策的沖突，提出以下幾個(gè)方面矯正和消解建議。

（一）糾正“人流審批”的價(jià)值取向偏差

可以嘗試建立政策價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制，防范政策沖突于未然。具體來說，就是注重培養(yǎng)國家衛(wèi)生、計(jì)劃生育、藥品監(jiān)管等政策制定者的公共價(jià)值取向，使其在制定計(jì)劃生育和人流審批政策時(shí)，可以通過廣泛的調(diào)查，充分獲取信息，實(shí)際了解民眾尤其是婦女對(duì)該政策的觀點(diǎn)和態(tài)度，了解婦女妊娠真正的需求，從而制定出真正符合民意和婦女權(quán)益的妊娠政策，以期能真正體現(xiàn)公共利益和公共意志，維護(hù)婦女尤其是育齡婦女和胎兒的權(quán)益。

（二）政策制定過程中重視咨詢和協(xié)商的作用

政策咨詢協(xié)商機(jī)制是指在政策制定過程中，通過政策咨詢協(xié)商過程，協(xié)調(diào)各種不同的甚至沖突的政策價(jià)值觀、政策主張和利益訴求。[7] 制定計(jì)劃生育和妊娠政策時(shí)，應(yīng)咨詢?cè)擃I(lǐng)域相關(guān)專家，設(shè)計(jì)多種可選擇方案，同時(shí)重視其他社會(huì)群體和個(gè)人在政策制定中的作用，廣泛征求婦女以及其親屬的意見，其對(duì)政策的制定和沖突的消解起著至關(guān)重要的作用。

制定計(jì)生和妊娠政策時(shí)注重利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，協(xié)調(diào)國家衛(wèi)計(jì)委與地方衛(wèi)生、計(jì)生部門，地方不同計(jì)生單位、藥品監(jiān)管部門之間以及各政策執(zhí)行者之間的利益關(guān)系。值得一提的是此類政策的制定與執(zhí)行的過程中，通過利益再調(diào)節(jié)，關(guān)注育齡婦女的利益，為其提供基本的身體健康保障，包括兩癌檢查、產(chǎn)前的多次檢查、葉酸提供以及其他所需幫助，盡量避免和減少?zèng)_突。

信息的不對(duì)稱加劇了“人流審批”的政策沖突。一項(xiàng)計(jì)生政策出臺(tái)，要廣泛宣傳，廣泛征求各個(gè)社會(huì)群體的意見。計(jì)生政策關(guān)乎婦女及其家屬的切身利益，因此，對(duì)婦女的意見要給予高度重視，充分保證婦女的知情權(quán)。此外，地區(qū)差異導(dǎo)致不同地區(qū)在計(jì)生信息獲取上的數(shù)字鴻溝，因而要進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，扶助信息弱勢(shì)群體，擴(kuò)大參與，為消解政策沖突奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì).關(guān)于禁止非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠的規(guī)定[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，（2005-10-24）[2015-08-09].http：//www.gov.cn/banshi/2005-10/24/content_82759.htm.

[2]劉作翔.論法律的作用及其局限性[J].法制與社會(huì)發(fā)展，1996，（2）：12-17.

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對(duì)：黨 婷]