李曉霞+焦薇伊

摘 要： 上世紀90年代以來，以黨校、行政學院和干部學院為代表的公務員培訓機構面臨著多方面挑戰(zhàn)，公務員培訓市場化趨勢日益明顯。從社會風險角度來看，公務員培訓面臨著道德風險、組織風險和價值風險?！罢嘤枡C構+高校機構”的合作培訓模式不僅順應了公務員培訓市場化的潮流，而且在一定程度上可有效避免社會風險，進一步提升公務員培訓質量，提高公務員隊伍整體服務素質，對促進政府治理和服務水平具有重要意義。

關鍵詞： 公務員培訓； 市場化； 社會風險

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.004

一、問題的提出

公務員的素質與一個國家政府管理水平息息相關，公務員綜合素質的強弱與其入職前接受的教育水平和入職后接受的業(yè)務培訓有密切的聯(lián)系。嚴格的公務員選拔考試遴選出各級黨政機關所需的人才，為公務員隊伍整體素質奠定了堅實的基礎。而決定公務員能力水平高低的不僅僅是受教育程度，更為重要的是專業(yè)的服務技能，這種技能的掌握主要依靠工作中的實踐經(jīng)驗以及相關培訓來提高。可見，公務員培訓工作的開展在一定程度上決定了政府的服務水平，其發(fā)展的方向影響著政府服務工作的發(fā)展方向。

（一）公務員培訓市場化的緣起

在“國家包辦、高度集中統(tǒng)一”的計劃經(jīng)濟時代，政府培訓機構在公務員培訓市場占有壟斷地位。20世紀90年代中國開始推行市場經(jīng)濟以及經(jīng)濟體制改革，社會環(huán)境逐漸轉變，自由交易、公平競爭等觀念深入人心，這為公務員培訓市場化奠定了基礎。由于公務員培訓本身具有可競爭性、可排他性、可盈利性的市場特征，一定意義上而言，公務員培訓市場化也滿足了社會發(fā)展的需要。從法律政策方面，1993年《國家公務員暫行條例》建立，開始逐步建立公務員培訓體系，同時成立了國家行政學院和地方行政學院；1996年《國家公務員培訓暫行規(guī)定》出臺，并在第十八條規(guī)定中提到“管理干部學院以及其他培訓組織通過批準，能夠承擔國家公務員的培訓任務”，這在一定程度上降低了公務員培訓市場的準入門檻，逐步放開公務員培訓市場；2006年《公務員法》頒布，第六十條規(guī)定“國家成立專門的公務員培訓機構，各級機關根據(jù)各自需要也可以委托其他培訓機構，承擔公務員培訓的任務，為公務員培訓市場化提供進一步發(fā)展的空間”。無論是從宏觀的大環(huán)境——我國處于社會主義市場經(jīng)濟階段，還是制度層面不斷放寬公務員培訓機構的準入門檻，亦或是微觀層面國家公務員培訓本身所具有的市場性，都為我國公務員培訓的市場化奠定了基礎。在國外，公務員培訓同樣面臨市場化的趨勢，多數(shù)國家采用多元主體聯(lián)合的方式應對市場化的浪潮，比如，英國采用了立體培訓體系，將公務員的內(nèi)部培訓、社會組織培訓、高校培訓三者相結合；美國實行高等教育組織與政府內(nèi)部培訓機構相結合的原則；新加坡則采用徑直分配的方式，培訓經(jīng)費直接到各職能部門，各部門的培訓組織、方式的選擇由其自行選擇。

（二）公務員培訓市場的現(xiàn)狀——市場化趨勢凸顯

改革開放以來，經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生巨大變化，大數(shù)據(jù)時代信息化浪潮的沖擊以及“新公共管理”所倡導的公共服務市場化對政府公共管理提出了許多新的挑戰(zhàn)。大部制改革所帶來的機構精簡使公務員職責范圍擴大，要求其能力相應提高；政府部門職能的轉變要求公務員的公共服務能力轉變與提升；管理的創(chuàng)新需求和大數(shù)據(jù)時代的到來給公務員能力存量帶來挑戰(zhàn)。[1] 與此同時，群眾對公共產(chǎn)品、公共服務的要求以及對政府的期望日益增長。然而在現(xiàn)實中，公務員的公共服務能力一定程度上還不能滿足群眾日益增長的需要，部分服務領域甚至出現(xiàn)能力與需求失衡的現(xiàn)象。基于此，各級政府對公務員培訓的質量要求也越來越高。但是，傳統(tǒng)政府培訓機構在公務員培訓市場中長期處于壟斷地位，排除了市場競爭所帶來的壓力，免除了政府培訓機構提高培訓質量的內(nèi)在動力，導致了其在培訓市場化的趨勢由絕對優(yōu)勢逐漸轉變?yōu)橄鄬θ鮿荨，F(xiàn)實條件下，政府培訓機構在培訓市場中所占的比重逐步下降，高校及其他社會培訓機構的市場份額逐步提升，致使我國公務員培訓市場的格局發(fā)生了巨大的變化。從培訓市場的主體來看，主體由以黨校、行政學院及干部學院為代表的政府培訓機構向普通高校及具有組織實施公務員培訓的社會機構為代表的多元主體轉變；從培訓市場的機制來看，市場競爭機制的引入，打破了政府培訓機構的壟斷地位，政府培訓機構、高校和社會培訓機構同場競爭，以高質量的培訓內(nèi)容爭奪市場；從培訓內(nèi)容來看，公務員的培訓不僅要求提高公務員的政治理論水平，同時也要求公務員通過培訓提高自身業(yè)務水平，尤其是提供高水平的公共服務，并充分發(fā)揮其創(chuàng)新能力進而更好地為人民服務；從培訓方式來看，由傳統(tǒng)的講授式課堂向大數(shù)據(jù)時代的信息化網(wǎng)絡課堂、實地考察式教學多元化方向轉變。

公務員培訓市場化已成為主導趨勢，市場機制的引入在一定程度上可以彌補政府培訓機構的不足，激發(fā)培訓市場的活力，為公務員帶來更貼合需求的培訓。然而，與市場機制相伴的卻是其自身所帶來的社會風險，筆者提出以下假設：

假設一：公務員培訓市場化的培訓主體為理性“經(jīng)濟人”且出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象；

假設二：公務員培訓市場化的組織體系發(fā)育不健全；

假設三：公務員培訓市場化后引起公務員隊伍主流意識形態(tài)動搖。

基于以上假設，筆者分別用道德風險理論、組織風險理論以及價值風險理論對其進行論證，以闡述公務員培訓市場化所帶來的社會風險，并在分析公務員培訓市場化的社會風險基礎上，試圖探索一種綜合的培訓方式——“政府培訓機構+高校機構”，并對其運營模式進行分析。

（三）社會風險理論的適用性

“社會風險”是相對于自然風險的概念，強調(diào)現(xiàn)代社會中風險問題的社會特征，是風險的社會內(nèi)涵。[2] 社會風險指的是由社會原因引起的風險以及其所帶來的社會性影響，其本質是由于社會復雜性導致的社會不確定性。從社會風險的角度去分析公務員培訓市場化是不是一個合適的角度？答案是肯定的，其原因在于社會風險是個人或團體反叛社會行為所引起的社會失序和社會混亂的可能性。公務員培訓市場化所面臨的風險同樣是由于“經(jīng)濟人”理性、組織行為的缺陷、主流意識的動搖而引起公務員隊伍混亂的可能性。

二、培訓市場化的社會風險分析

（一）道德風險理論視角下的公務員培訓市場

道德風險是指經(jīng)濟行為主體在最大限度地滿足自身效用的同時，做出損害他人利益的行為。培訓市場化中的道德風險是指培訓活動的主體在培訓協(xié)議達成后，利用信息的不對稱性、不穩(wěn)定性及延后性而采取的不利于客體的行為。一般的物質商品一旦完成交易就能夠獲得商品的使用權，發(fā)揮其使用價值，但是在培訓市場購買的培訓服務無法立即獲得其使用價值，其產(chǎn)生的價值對人們的影響是潛移默化的。因此，培訓市場的產(chǎn)出效益具有滯后性和不確定性。[3]23-25滯后性和不確定性為道德風險的發(fā)生提供了土壤。

道德風險理論視角下，培訓市場主體為理性經(jīng)濟人的假設，即在公務員培訓市場化的前提下，假設多數(shù)培訓機構為經(jīng)濟人，并以追求自身最大利益為行為邏輯起點。在公務員培訓市場化后，政府對公務員培訓的投資效益取決于培訓機構的行動，由于培訓工作涉及培訓計劃的制定、培訓內(nèi)容設定、培訓方法選擇、培訓效果評估等多個方面，在培訓項目實施過程中，即便直接參與各個環(huán)節(jié)的設計，仍然很難對各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督，很多都是通過培訓結束后的考核結果觀測培訓成效。在這一前提下，由于部分社會培訓機構是以營利為目的的經(jīng)濟體，其有可能為了自身利益的最大化而做出損害政府部門利益的隱蔽行為，其行為的后果很大一部分由政府部門承擔。由此，我們可以看出，培訓市場化的主體過度追求自身的經(jīng)濟利潤而發(fā)生了培訓市場的道德風險。

同樣，培訓市場化中信息不對稱以及市場失靈的現(xiàn)象也會帶來道德風險。在培訓市場化中，政府一旦將公務員培訓交給社會培訓機構，便很難直接參與具體培訓方案的計劃和執(zhí)行。政府部門對公務員培訓的投資效益靠社會培訓機構的實際培訓效果實現(xiàn)，這就給了社會培訓機構提供了隱瞞信息的機會，最典型的是社會培訓機構以犧牲培訓效果為代價追求自身利益最大化，不兌現(xiàn)協(xié)議合同中的相關承諾，合同中許諾的名師名家不予兌現(xiàn)等。社會培訓機構在追求自身利益最大化的前提下，可利用這種信息不對稱做出有損政府部門利益的行為選擇，所帶來的道德風險也就由此產(chǎn)生。

此外，公務員培訓的市場化也難免會面臨市場失靈問題。市場失靈主要表現(xiàn)在培訓市場的亂收費、趨利化以及無序競爭等方面。在公務員培訓市場中，培訓機構的選擇標準不明確、收費標準不透明以及部分社會培訓機構的趨利性共同滋生了權錢交易的尋租行為。培訓市場化的市場失靈所帶來的道德風險不僅損害公務員隊伍的廉政建設，同時也背離公務員培訓的真實目的，進而對政府整體的廉政形象造成損害，降低了人民對政府的信任度，危害政府的公信力。

（二）組織風險理論視角下的公務員培訓組織體系

基于對公務員培訓市場的觀察，提出假設二：公務員培訓市場化中，培訓主體的組織體系不健全。從該假設出發(fā)，可以推出公務員培訓市場的配套制度不完善、監(jiān)督體系不健全、評價體系未到位以及市場發(fā)育不成熟等問題?；谶@種假設，筆者運用組織風險理論分析討論組織體系不健全所帶來的社會風險。

1. 政府培訓機構存在的價值風險。在缺乏市場競爭體制的情況下，政府培訓機構在公務員培訓市場一度處于壟斷地位，占主導力量。政府培訓機構主要依附于組織，由組織與人事部門提供生源，政府培訓機構只負責執(zhí)行培訓任務，這種體制中的組織缺乏自我競爭、自我創(chuàng)新、自我發(fā)展的意識，導致其發(fā)展速度嚴重滯后于市場需求的發(fā)展。黨校的邊緣化現(xiàn)象就是典型的例子。黨校最突出的優(yōu)勢就是政治理論的優(yōu)勢，但當今社會，政府正在由“全能型政府”向“服務型政府”過渡，黨校的政治理論優(yōu)勢在強調(diào)服務型政府的趨勢中相對趨于弱化，甚至連從事教學的老師都不愿意講政治理論課，而轉到了其他研究領域。政府培訓機構在市場競爭中缺乏核心競爭優(yōu)勢，造成了政府培訓機構在與社會培訓機構的競爭中處于弱勢地位。政府培訓機構受到了市場競爭和自由選擇的沖擊，其組織的存在價值面臨邊緣化和存在價值的風險。

2. 組織的配套機制不健全風險。近年來，有關公務員培訓的法律法規(guī)在不斷完善，這為我國公務員培訓市場化奠定了法律基礎，但是這些法律法規(guī)僅是原則性條款，并沒有涉及公務員培訓市場的細則、行業(yè)標準。[4] 公務員培訓市場進入一種魚龍混雜的狀態(tài)，入場門檻低，培訓機構質量參差不齊，對未達標準的培訓機構沒有懲戒措施，阻礙了公務員培訓市場有序發(fā)展。另外，公務員培訓的配套機制也有待完善，比如公務員培訓全局規(guī)劃戰(zhàn)略、有序競爭機制、市場準入和參與機制、監(jiān)督機制、多元融資機制、檢測評估機制、激勵機制、交流機制等。[5] 這些都在一定程度上產(chǎn)生了不利于組織發(fā)展的風險，阻礙了我國公務員培訓的持續(xù)發(fā)展。

3. 組織資源分布不均風險。我國東中西部地區(qū)存在顯著的區(qū)域性差異，突出表現(xiàn)為資源分配的不均衡性，公務員培訓資源的分布自東部向西部呈階梯型遞減。市場調(diào)節(jié)在資源配置中易造成地區(qū)間梯度差異，將市場機制引入我國公務員培訓市場易造成公務員培訓資源分布不合理、不均衡的局面。在培訓市場化中，具有趨利性的社會培訓機構占有絕對的數(shù)量和相對高的比重，而其分布取決于是否有充足的利潤可以分享。沿海經(jīng)濟發(fā)達城市經(jīng)濟增長快，對公務員培訓的財政投入多，可挖掘的市場潛力大，能夠提供更充足的利潤收益，故大多數(shù)社會培訓機構聚集于此，而中西部地區(qū)，特別是地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟增長慢，對公務員培訓的財政投入少，社會培訓機構可得利潤有限，故中西部地區(qū)的社會培訓機構稀少，組織培訓資源匱乏。公務員培訓資源分布不均不利于我國公務員培訓質量的提高和改善，也不符合我國區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。

4. 業(yè)務流程不完備的風險。在計劃經(jīng)濟時代，我國公務員培訓處于僵化狀態(tài)，只有政府培訓機構的存在。社會培訓機構是隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展逐步建立的，起步晚，發(fā)育不成熟，尚處于摸索階段，各項業(yè)務流程的成熟度尚未達到公務員培訓的要求。

5. 培訓組織的評估體系缺乏的風險。理想的公務員培訓工作流程如下：

但是，培訓市場的產(chǎn)出效益具有滯后性和不確定性。[3]29-31在現(xiàn)行的公務員培訓體系中，評估培訓成果的方式單一，多數(shù)局限于參與培訓人員通過文本匯報的方式對培訓進行總結和反思，對于培訓課程的質量沒有有效的信息反饋，這種只關心“量的完成”，不關心“質的實現(xiàn)”的評價體系，易導致“形式化”的公務員培訓。

（三）價值風險理論視角下的公務員隊伍主流意識形態(tài)

價值風險理論論證假設三：公務員培訓市場化引起公務員隊伍主流意識形態(tài)動搖。公務員培訓的目的是提高公務員的政治理論素養(yǎng)以及提升公共服務的能力，為黨和政府完成宏觀戰(zhàn)略任務而進行人才知識上的儲備。政治素養(yǎng)的培訓是重要組成部分。在政府培訓機構中，其授課內(nèi)容需經(jīng)過政府組織人事部門審閱、公開試講、對試講內(nèi)容投票等程序審核，審核通過后才可以對學員授課。然而，社會培訓機構一般不在政府的控制范圍之內(nèi)，其授課內(nèi)容相對自由，不受政府嚴格控制，不能很好地保證實現(xiàn)公務員培訓應涉及的黨的基本理論教育、政治理論的學習、政治責任感的培養(yǎng)等各個方面。政治素養(yǎng)培訓的缺失難免會導致社會主導意識形態(tài)面臨失控的風險，進而產(chǎn)生扭曲社會主流價值的風險。

三、公務員培訓模式路徑探討

綜上所述，無論是政府培訓機構還是社會培訓機構都存在諸多問題，培訓市場化所帶來的社會風險也決定了政府還不能將公務員培訓的任務交給社會培訓機構承擔，而政府培訓機構也同樣面臨發(fā)展困境。筆者試圖提出一種綜合互補的培訓方式，將政府培訓機構與高校培訓機構合作，互惠互補，進一步全面提升公務員培訓的綜合水平，推動公務員隊伍建設，增強政府服務能力。

（一）“政府培訓機構+高校機構”SWOT分析

為了更加深入地對“政府培訓機構+高校機構”合作模式進行分析和研究，筆者采用 SWOT 分析法（優(yōu)勢Strength、劣勢Weakness、機會Opportunity、威脅Threat）進行可行性分析。具體而言，從“政府培訓機構+高校機構”的優(yōu)勢和劣勢，以及外部市場環(huán)境對“政府培訓機構+高校機構”的機會和威脅四個方面，對該模式進行綜合和系統(tǒng)評價，從而證明“政府培訓機構+高校機構”的可行性。

筆者通過SWOT分析法明確了“政府培訓機構+高校機構”合作辦學的優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn)，在綜合分析的基礎上，結合公務員這一特殊的培訓對象，認為雖然“政府培訓機構+高校機構”合作方式存在多重管理的劣勢，面對社會培訓機構的威脅，但是它能夠兼顧政治理論培訓和專業(yè)化培訓，節(jié)約培訓成本，有效避免培訓市場化所帶來的風險，更有利于公務員隊伍的建設與發(fā)展。

（二） 運營模式分析

1. “政府培訓機構+高校機構”的定位與互動模式。在這一合作模式中，政府培訓機構專注于政治理論的培訓，高校培訓機構專注于專業(yè)化的培訓，主要根據(jù)不同類型、不同層次的公務員進行分類培訓，避免不分崗位不分職責地將同一行政級別的公務員編入同一課程。而對于兩者的互動模式，筆者認為以“項目領導小組”的方式進行能夠有效避免多重管理的不足。在政府培訓機構與高校培訓機構簽訂合作協(xié)議時，成立項目領導小組（人數(shù)為單數(shù)），由政府培訓機構和高校培訓機構的人員組成，成員比例根據(jù)合作項目中兩單位所占課程比重確定，項目領導小組對項目運營具有最終解釋權和責任義務，全面對項目運營負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保培訓質量與效果。

2. “政府培訓機構+高校機構”運營的能力培養(yǎng)。政府培訓機構+高校機構的能力培養(yǎng)主要體現(xiàn)在兩個方面。（1）雙培訓主體的合作銜接能力。政府培訓機構與高校培訓機構在行政層級、管理結構上具有一定相似性，這在一定程度上大大提升了兩者的合作能力，但為了確保運營的順暢，成立獨立項目領導小組是保證雙方合作銜接緊密的重要方式。（2）培訓能力的培養(yǎng)。培訓能力主要為政府培訓機構的政治理論培訓能力和高校的專業(yè)知識培訓能力。[6] 高校在注重師資力量平衡的情況下，需轉變?nèi)罩婆嘤査季S方式，提升密集型專業(yè)培訓的能力，注重實踐教學，采用多元化的培訓手段，豐富培訓實質性內(nèi)容。政府培訓機構也應轉變講授式的政治理論培訓，采用多元化、生動形象的方式呈現(xiàn)培訓內(nèi)容，不斷提升培訓的創(chuàng)新能力。

3. “政府培訓機構+高校機構”績效監(jiān)督體系的建設。該合作模式的建立與推廣需要政府層面的政策支持以及健全的制度保障。一方面，引入被培訓公共部門管理人員，使他們?nèi)虆⑴c培訓工作，這其中包括培訓計劃的制定，培訓計劃的執(zhí)行，培訓的績效評定以及監(jiān)督工作，從而避免前述的道德風險、組織風險的發(fā)生。另一方面，有效監(jiān)督的前提是建立完善的監(jiān)督制度，形成全面的培訓監(jiān)督體系，使監(jiān)督工作能夠有效開展。

綜上所述，公務員培訓市場化是社會發(fā)展的趨勢，市場化所帶來的道德風險、組織風險以及價值風險不容小覷?！罢嘤枡C構+高校機構”的合作培訓模式一方面順應了公務員培訓市場化的潮流，另一方面，此模式在一定程度上能夠有效避免社會風險，進一步提升公務員培訓的質量，提高公務員隊伍整體服務素質，對促進政府治理、服務水平具有重要意義。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]