彭 軍

托住民生底線 兜底全面小康
——黃岡部分縣市社會(huì)救助工作的調(diào)查與思考

彭 軍

2015年6月和7月，結(jié)合“三嚴(yán)三實(shí)”專題學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，筆者到分片聯(lián)系的黃岡市所轄縣（市、區(qū)）就民政政策落實(shí)情況進(jìn)行督查調(diào)研，先后走訪20余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、40余個(gè)村、近200戶民政服務(wù)對(duì)象，對(duì)各地實(shí)施兜底保障的情況及服務(wù)對(duì)象的期望有了大致了解。

一、黃岡市困難群眾基本生活得到有效保障

近年來，黃岡市以深化改革為動(dòng)力，以做強(qiáng)“親情服務(wù)、滿意民政”服務(wù)品牌為主線，以法治化和標(biāo)準(zhǔn)化為抓手，社會(huì)救助政策得到較好落實(shí)，基本做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”。

（一）社會(huì)救助水平不斷提升。

2014年，黃岡市政府出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整我市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，其中，黃州、團(tuán)風(fēng)、羅田三地城市低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為365元/月，其他縣市區(qū)統(tǒng)一調(diào)整為345元/月；全市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為2440元/年；全市五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為4900元/年、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為3430元/年。城鄉(xiāng)低保對(duì)象政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療自付費(fèi)用救助比例提高到60%。其中，武穴市將12類重特大疾病列為救助病種，年最高救助金額2萬元。黃州區(qū)低保對(duì)象、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象患重特大疾病的，救助比例提高到70%。英山縣為所有五保對(duì)象統(tǒng)一購買了大病補(bǔ)充保險(xiǎn)，確保了五保對(duì)象的政府兜底保障。

（二）社會(huì)救助管理更加規(guī)范。黃岡市政府出臺(tái)了《黃岡市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法（試行）》，明確了核對(duì)范圍、內(nèi)容及部門職責(zé)。市編辦批復(fù)成立黃岡市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心，核對(duì)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。積極開展低保專項(xiàng)清理活動(dòng)，2014年全市清退35651戶共54042人。農(nóng)村福利院供養(yǎng)條件不斷改善，其中，羅田縣將農(nóng)村福利院建設(shè)列入政府2014年“十件實(shí)事”之一，全縣投入資金3000萬元，對(duì)12所福利院進(jìn)行了新改擴(kuò)建。黃梅縣、黃州區(qū)、麻城市、武穴市也出臺(tái)了相關(guān)政策或具體措施。黃梅縣按照1∶10比例招聘了130名農(nóng)村福利院管理服務(wù)人員，并將農(nóng)村福利院每年4萬元工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。黃州區(qū)按每年4萬元標(biāo)準(zhǔn)足額落實(shí)了農(nóng)村福利院工作經(jīng)費(fèi)。麻城市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村福利院建設(shè)的意見》，并通過財(cái)政預(yù)算一部分，臨時(shí)救助列支一部分較好解決了供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足的問題。武穴市將農(nóng)村福利院人員工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)和每年3萬元工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

二、社會(huì)救助政策落實(shí)面臨的困難和問題

黃岡市地處大別山區(qū)，也是革命老區(qū)、貧困地區(qū)，民政工作服務(wù)對(duì)象規(guī)模較大。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民政政策在執(zhí)行落實(shí)尤其是社會(huì)救助政策落實(shí)方面存在一些突出問題，這些問題目前在全省既有其普遍性，也具有困難地區(qū)的代表性。

（一）社會(huì)救助實(shí)際水平仍然較低。一是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。省民政廳要求，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占上年度城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出的比例，應(yīng)在30%和40%左右；城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助水平分別不低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的65%和60%。2015年，紅安、麻城、英山、羅田、黃州都達(dá)到了規(guī)定的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，但僅有紅安達(dá)到了規(guī)定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。在紅安、英山、羅田、黃州四個(gè)縣（市、區(qū)）中，僅有英山達(dá)到了規(guī)定的城市低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，僅有黃州達(dá)到了規(guī)定的農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。黃岡各縣市今年的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為：集中供養(yǎng)4900元/年、分散供養(yǎng)3430元/年。但由于沒有穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算保障，很多縣市都是多種渠道湊起來的，只是變相到位。按照省人大常委會(huì)今年9月通過的《湖北省農(nóng)村五保條例》規(guī)定，農(nóng)村五保標(biāo)準(zhǔn)不得低于上年度農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的80%。紅安、麻城、英山、羅田、黃州集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別占當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的102.32%、64.65%、68.28%、73.72%、80.33%，只有紅安和黃州達(dá)到了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）部分群眾因大病支出生活困難。盡管黃岡各級(jí)黨委政府高度重視社會(huì)救助工作，社會(huì)救助體系在不斷完善，但仍有部分特殊困難人員（重病重殘、無勞動(dòng)能力、無收入）即便是將現(xiàn)有的救助政策用完用足，仍然不能很好地解決實(shí)際困難和基本生活保障。大部分受訪者表示，在家庭未遇到重大意外事故和病殘問題時(shí)，家庭基本生活能夠保障；一旦家庭成員患有大病，那么整個(gè)家庭就會(huì)陷入赤貧狀態(tài)，貧困家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。對(duì)城鄉(xiāng)低保、五保、低收入等困難群體而言，報(bào)銷基本醫(yī)療保險(xiǎn)和實(shí)行醫(yī)療救助后的費(fèi)用仍然沉重。而且醫(yī)療救助中大部分門診費(fèi)用不能報(bào)銷，尤其是慢性疾病或重大疾病等，門診看病頻繁，費(fèi)用高，貧困家庭難以承擔(dān)。

（三）低?！袄墶迸c社會(huì)救助覆蓋“盲區(qū)”并存。一方面，各種專項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目往往以是否享受低保為前提條件，如地方在界定教育救助、住房救助、醫(yī)療救助對(duì)象時(shí)，均以“低保對(duì)象”為準(zhǔn)入條件。這樣就形成了一種“有了低保什么都有，沒有低保什么都沒有”的現(xiàn)象，這就是社會(huì)救助的懸崖效應(yīng)。由于低保對(duì)象實(shí)際享受的各種專項(xiàng)救助和優(yōu)惠政策遠(yuǎn)大于低保金，使得居民千方百計(jì)獲得低保身份，從而擠占了一部分真正需要低保的貧困家庭的利益。另一方面，由于制度設(shè)計(jì)的原因，仍有部分困難群體無法納入現(xiàn)有的基本生活保障體系。保障“盲區(qū)”主要包括三類：一是事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，有父死母改嫁、父母失蹤、服刑、吸毒、有精神病、重度殘疾等多種情況。二是支出型貧困家庭，指人均收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)，但因生活必需品支出超過家庭收入而生活困難的低保邊緣家庭。三是人戶分離的貧困家庭，指因戶籍不在本地而無法享受當(dāng)?shù)卣戎呢毨Ъ彝ァ?shí)踐中，絕大部分地方發(fā)放的臨時(shí)救助只針對(duì)具有當(dāng)?shù)貞艏氖忻?，外地戶籍的常住人口難以享受到這一待遇。

（四）“群體保”現(xiàn)象比較突出。除武穴外，黃岡其他縣（市、區(qū)）不同程度地存在為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，不經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織評(píng)議、不經(jīng)在申請(qǐng)人戶籍所在的村（社區(qū)）公示，直接將移民、老上訪戶、拆遷戶等特殊群體納入低保范圍的問題，損害了低保政策的嚴(yán)肅性和公正性，損害了困難群眾的切身利益。

（五）最需集中供養(yǎng)的失能和半失能五保對(duì)象入院率低。一是患病老人住院護(hù)理費(fèi)用沒有渠道。五保對(duì)象多數(shù)年老體弱，經(jīng)常需要住院治療，福利院當(dāng)前既無專業(yè)護(hù)理設(shè)備設(shè)施、又無專業(yè)護(hù)理人員。二是農(nóng)村福利院護(hù)理人員嚴(yán)重不足。除羅田等個(gè)別縣市外，大部分地方?jīng)]有嚴(yán)格按照1∶10的比例為福利院配備工作、護(hù)理人員，很多情況下只有一至兩名包括院長在內(nèi)的管理人員及一至兩名炊事員、工作人員等，日常服務(wù)很大程度需要依靠院民互助完成。三是農(nóng)村福利院工作人員報(bào)酬普遍偏低。據(jù)了解，很多地方福利院院長工資多則1200元，少則1000至1100元，其他人員工資800元至1000元不等，且大多數(shù)沒有列入財(cái)政預(yù)算。

（六）基層社會(huì)救助財(cái)政保障能力較差。黃岡市下轄的9個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，5個(gè)是國家級(jí)貧困縣、1個(gè)是省級(jí)貧困縣，縣級(jí)財(cái)政較弱。近年來，雖然黃岡各地經(jīng)過不斷努力，持續(xù)加大民政事業(yè)的投入力度，但與實(shí)際需求相比，總量仍然較少，在財(cái)政支出總盤子中所占比重較低。特別是在民政資金中占絕大比重的社會(huì)救助資金投入，由于各地始終未建立剛性的社會(huì)救助資金投入機(jī)制，社會(huì)救助資金投入與經(jīng)濟(jì)總量、可用財(cái)力規(guī)模和財(cái)政支出總增量之間缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián)，造成財(cái)政投入與社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展需求之間差距仍較大。從調(diào)研情況看，各地社會(huì)救助資金投入普遍占GDP的1%左右，占本級(jí)財(cái)政投入的3%左右，而各地常年救助對(duì)象（不含災(zāi)民等）規(guī)模均在總?cè)丝诘?0%左右。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，多數(shù)縣（市、區(qū)）是吃飯財(cái)政，預(yù)算往往難以足額落實(shí)，如蘄春縣，按照政策規(guī)定，每年民政配套資金應(yīng)在7000萬元以上，但蘄春是國家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，縣級(jí)難以負(fù)擔(dān)。黃州區(qū)每年實(shí)際五保供養(yǎng)支出接近500萬元，而省里每年下?lián)艿霓r(nóng)村五保供養(yǎng)補(bǔ)助一直保持在122萬元。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政服務(wù)能力較弱。當(dāng)前，民政工作范圍拓展、任務(wù)加大與基層民政隊(duì)伍力量薄弱矛盾極為突出，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面尤為嚴(yán)重。一是人手短缺。目前民政工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要由民政辦負(fù)責(zé)，從調(diào)研走訪的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦往往只有民政辦主任1名為公務(wù)員，其他一般最多只有兩名左右公益性崗位人員，卻承擔(dān)著大量的救助對(duì)象審核和大額度的資金管理工作，常年處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，不但影響救助政策落實(shí)，更影響到對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。特別是民政辦的人員、工資福利都屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有時(shí)對(duì)縣級(jí)民政部門布置的工作也存在不全力配合、應(yīng)付了事等現(xiàn)象。二是能力匱乏。民政工作政策性極強(qiáng)，特別是近年來政策更新較快，業(yè)務(wù)內(nèi)容增加，但相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作極為缺乏，直接影響了基層工作人員政策執(zhí)行的精準(zhǔn)度。加之民政辦工作人員因工作需要頻繁調(diào)動(dòng)，影響工作的連續(xù)性。由于任務(wù)較重，基層民政工作人員的工作積極性和辦事效率也不高，很多人不愿意從事民政工作。三是經(jīng)費(fèi)短缺。目前，中央及省級(jí)轉(zhuǎn)移撥付資金基本上都是專項(xiàng)資金，使用途徑和范圍受限，監(jiān)管嚴(yán)格，而列入縣、鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政預(yù)算的民政工作經(jīng)費(fèi)又十分有限，可以說是杯水車薪?；鶎悠毡榉从常捎谌鄙俦匾墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)，基層民政工作中最常見的入戶調(diào)查工作，單就填表制表這一項(xiàng)費(fèi)用，就難以承受。

三、完善托底性民生保障的政策建議

越是經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候，越是要關(guān)心困難群體。這既是全面小康社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)所在，又可為全面小康社會(huì)建設(shè)營造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（一）進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度政策體系。一是厘清社會(huì)救助和補(bǔ)缺型福利制度的目標(biāo)定位。社會(huì)救助制度是為困難群眾提供基本生活保障，其目標(biāo)是“有救無類”，其主要依據(jù)是申請(qǐng)人的收入水平和財(cái)產(chǎn)狀況。凡是基本生活遇到困難的群眾，包括創(chuàng)業(yè)失敗者都可以申請(qǐng)。補(bǔ)缺型福利制度是滿足特定人群的特殊生活需求，其受益對(duì)象主要是生活困難的未成年人、老年人、重度殘疾人和重病患者等，項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)受益對(duì)象確定。要全面推行“按標(biāo)施?！?，全面清理各類“群體?！保系捅l件的全部納入，不符合條件的特定群體，用其它的保障或福利制度政策解決他們的困難，杜絕把低保當(dāng)作“萬金油”，讓低?；貧w制度本源。二是解除低?！袄墶本戎?。全面推進(jìn)“按標(biāo)施?！?，按“收入”標(biāo)準(zhǔn)確定救助對(duì)象，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立有效的退出機(jī)制，做到“應(yīng)退盡退”。剝除“捆綁”在低保上的各種救助政策。三是消除社會(huì)救助“盲區(qū)”。將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入孤兒救助范圍，將急難型貧困家庭和人戶分離的貧困家庭納入臨時(shí)救助范圍，將支出型貧困家庭納入專項(xiàng)救助范圍。四是完善臨時(shí)救助的“兜底”作用。明確臨時(shí)救助的對(duì)象范圍，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、申請(qǐng)審核審批程序，統(tǒng)一制度安排，強(qiáng)制實(shí)施。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保、專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助的銜接。適當(dāng)拓寬臨時(shí)救助覆蓋范圍，將低收入群體和非本地戶籍常住居民與外來務(wù)工人員都納入臨時(shí)救助范圍。

（二）壓實(shí)地方責(zé)任。社會(huì)救助關(guān)乎困難群體、特殊群體和優(yōu)撫群體的根本利益，是黨和政府兜底性的基本民生制度安排。壓實(shí)地方責(zé)任是兜住底線的根本所在，應(yīng)將社會(huì)救助等民政重點(diǎn)工作納入地方政府考核體系，使社會(huì)救助真正成為政府責(zé)任，對(duì)民政政策、法規(guī)落實(shí)情況開展不定期督查，督促各地落實(shí)基層工作人員，盡快建立與財(cái)政投入同步增長的社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)自然增長機(jī)制，足額預(yù)算配套資金和必要的工作經(jīng)費(fèi)。探索社會(huì)救助資金需求導(dǎo)向投入機(jī)制。努力破解不發(fā)達(dá)地區(qū)民政保障規(guī)模大與財(cái)力普遍有限的矛盾，探索建立社會(huì)救助資金需求導(dǎo)向投入分配機(jī)制。

（三）提升基層民政隊(duì)伍素質(zhì)。將培訓(xùn)重點(diǎn)放在基層，充分發(fā)揮市縣民政部門的職能職責(zé)，采取以會(huì)代訓(xùn)、參觀學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流、專題講座等方式。采取系統(tǒng)內(nèi)上下?lián)Q崗交流的辦法，并組織基層民政干部到與民政工作相關(guān)聯(lián)的高等院校進(jìn)行脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，儲(chǔ)備積累專業(yè)人才。探索基層民政干部管理體制改革，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦實(shí)行縣級(jí)民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府“雙重管理”，民政辦主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名并征得縣級(jí)民政部門同意后任免。通過實(shí)行雙重管理，可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)任用民政干部隨意性、臨時(shí)性、兼職化問題，有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財(cái)政困難隨意調(diào)動(dòng)使用民政資金的問題。

（四）增強(qiáng)社會(huì)救助的發(fā)展功能。相比單純的資金物質(zhì)救助，心理治愈、社會(huì)功能的恢復(fù)與重建、權(quán)能的增加對(duì)救助對(duì)象的影響更大、更可持續(xù)。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立“助人自助”的救助理念，加大培養(yǎng)救助對(duì)象的自主能力，通過社工介入的方式，幫助困難群眾認(rèn)清自己的問題，挖掘他們的潛能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策救濟(jì)和增能并重，提供資金與提供服務(wù)和機(jī)會(huì)并重，通過資金資助貧困者解決基本生活需要，通過服務(wù)幫助貧困者提升自身能力，通過機(jī)會(huì)幫助貧困者發(fā)展，有效地消除或減少貧困問題。

（作者系湖北省民政廳廳長）