德國非營利組織參與提供公共服務(wù)的經(jīng)驗和啟示

一、德國公共服務(wù)體系

早在19世紀，德國的工業(yè)化浪潮催生大量的產(chǎn)業(yè)工人由農(nóng)村遷移到城市。如何照顧這些工人成為當時德國社會面臨的重要問題，也正是這一問題促使德國建立了覆蓋全國，涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、傷殘、幼嬰及青少年教育五方面的公共服務(wù)體系。服務(wù)的主要提供者包括非營利組織、商業(yè)、地方政府。非營利組織在大部分社會服務(wù)中起主導(dǎo)作用，除醫(yī)療服務(wù)外，非營利組織所提供的服務(wù)占服務(wù)總量的60%以上。商業(yè)提供的服務(wù)居于第二位。德國地方政府雖然也會參與提供一些公共服務(wù)，但主要是以監(jiān)管者的角色來保障居民獲得平等的享受資格和服務(wù)標準。

二、德國非營利組織參與提供公共服務(wù)的具體做法

非營利組織在德國提供公共服務(wù)過程中起到了非常重要的作用。在德國，大約有150萬人參與非營利組織中提供各類公共服務(wù)。

1. 組織背景和組織形式。德國在聯(lián)邦層面早就建立了用于協(xié)調(diào)全國公共服務(wù)領(lǐng)域非營利組織的六個傘形組織。這些傘形組織主要起源于政治團體、社會運動以及宗教群體等。在這六個傘形組織中，三個宗教性質(zhì)的組織和一個政治類組織主要通過其共同意識形態(tài)團結(jié)起來，與其自身的宗教組織或黨派組織緊密相連。而紅十字會和福利均等化協(xié)會并非以意識形態(tài)為基礎(chǔ)而存在。福利均等化協(xié)會整合了很多起源于各地的眾多非營利組織。他們并非完全按照嚴格的政治和宗教邏輯來開展服務(wù)，而更為強調(diào)提供公共服務(wù)的效率。組織間定期分享提供服務(wù)過程中所積累的經(jīng)驗、共享服務(wù)中取得的專業(yè)和法律創(chuàng)新信息。

2. 經(jīng)費來源。聯(lián)邦政府僅提供公共服務(wù)經(jīng)費的基礎(chǔ)部分，其他經(jīng)費主要來源于地方稅收和轉(zhuǎn)移支付，同時還有捐助、基金會或者會員費等。

為避免各地之間產(chǎn)生太大的服務(wù)差異，德國聯(lián)邦法律（憲法和行政法）采取措施確保地方政府能夠?qū)嵤┢降鹊纳鏃l件，主要涵蓋基本公共服務(wù)，如嬰幼教育和養(yǎng)老等社會服務(wù)、公路鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施、工作機會、生態(tài)與文化設(shè)施。德國憲法第106章也明確規(guī)定預(yù)留一定的資金用于政府間再分配。這種再分配不僅在中央政府和地方政府間展開，也涵蓋地方政府之間的橫向再分配。在橫向再分配中，德國的財政均等化轉(zhuǎn)移支付政策考慮了各州和各地方政府稅收和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，通過地方政府間橫向的財政轉(zhuǎn)移支付來確保各地都有足夠的財力提供基本公共服務(wù)。

除了財政上的轉(zhuǎn)移支付之外，各地方政府的行政首長和地方議長通過一些遵照私法注冊的協(xié)會來交流成功經(jīng)驗。同時這些由地方結(jié)成的聯(lián)盟也會與聯(lián)邦政府進行協(xié)商，促使聯(lián)邦政府為地方公共服務(wù)提供更多的資金。

3. 委托、監(jiān)管與質(zhì)量控制。德國為非營利組織參與提供公共服務(wù)設(shè)定了準入條件和標準。德國的社會法典對非營利組織參與提供公共服務(wù)做了四點規(guī)定：一是具備提供相關(guān)社會服務(wù)的必要能力和設(shè)施；二是確保資金的使用效率；三是擁有當?shù)卣痪邆涞馁Y金或技術(shù)資產(chǎn)；四是確保所提供的公共服務(wù)符合德國憲法準則。

這些法律條款在很長時間內(nèi)為地方政府委托非營利組織提供公共服務(wù)提供了服務(wù)標準和服務(wù)效率上的指導(dǎo)意見。當前廣泛應(yīng)用的措施主要包括：地方政府對非營利機構(gòu)的服務(wù)資質(zhì)認定；合同中有明確條款對服務(wù)質(zhì)量作出規(guī)定；服務(wù)機構(gòu)的自我監(jiān)督等。

4. 雇傭與教育培訓(xùn)。社會服務(wù)在社會保障體系中屬于勞動密集型。這些服務(wù)的提供者主要是全職和兼職專業(yè)人員。德國大約有5百萬志愿者（約占德國志愿者總數(shù)的10%）從事與此相關(guān)的服務(wù)。所有全職和兼職的從業(yè)人員需要在取得資質(zhì)后才能參與提供相關(guān)服務(wù)。不具備資質(zhì)的員工只能通過協(xié)助有資質(zhì)的員工來開展業(yè)務(wù)。如果非營利組織雇傭未經(jīng)培訓(xùn)的員工提供公共服務(wù)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，員工的上級主管將會為此承擔(dān)責(zé)任。

三、德國非營利機構(gòu)參與提供公共服務(wù)的變革

德國養(yǎng)老機構(gòu)改革始于上世紀80年代，那時德國勞動力市場結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。服務(wù)行業(yè)的興起為整個社會提供了大量的就業(yè)崗位；女性地位提高，以往從事私人護理服務(wù)的女性開始轉(zhuǎn)向其他行業(yè)；整個德國社會趨于老齡化，對養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加。從90年代中期開始，政府的改革目標集中在解決養(yǎng)老資金短缺、提高從業(yè)人員工作積極性，或者將養(yǎng)老責(zé)任轉(zhuǎn)移到家庭成員身上，主要措施包括：1. 推出長期護理保險和鼓勵家庭和老人參與解決政府養(yǎng)老資金短缺問題；2. 加強多方對養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督，鼓勵各利益相關(guān)人員監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；3. 細化服務(wù)標準，同時提高護工最低工資標準。養(yǎng)老機構(gòu)法對養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員、養(yǎng)老院房間和床位標準作了具體規(guī)定。

四、德國非營利組織參與提供公共服務(wù)對我國的啟示

對德國的公共服務(wù)體系分析表明，大量的公共服務(wù)已經(jīng)委托給非營利組織來提供。從我國情況看，公共服務(wù)體系還未實現(xiàn)全覆蓋，且發(fā)展水平和服務(wù)質(zhì)量都較低。政府向市場和社會購買服務(wù)，是未來的總體趨勢，有利于促進社會組織自身的健康發(fā)展。德國非營利組織參與提供公共服務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，可以為我國公共服務(wù)和社會組織發(fā)展提供重要的參考借鑒。

第一，政府和非營利組織的合理分工和有效合作，既可以保障制度的公平性和統(tǒng)一性，又可以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量

政府和非營利組織都是公共服務(wù)的提供主體，但兩者的能力和擅長領(lǐng)域有差別，合理的分工合作可以促進公共服務(wù)的效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量。從德國經(jīng)驗看，政府和非營利組織之間形成了比較合理的分工合作體系，既保障了公共服務(wù)的統(tǒng)一性和公平性，也提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

一方面，政府在公共服務(wù)中的主要職責(zé)是資金籌集、標準制定、質(zhì)量監(jiān)管等。政府建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)性的制度框架，保證公共服務(wù)體系的統(tǒng)一性和公平性。政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，也為各地提供均等化的公共服務(wù)提供了資金保障。德國政府的這些經(jīng)驗，為我國解決區(qū)域間因經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡而無法提供均等化的公共服務(wù)的問題提供了一種解決思路。即，建立公平統(tǒng)一的公共服務(wù)制度框架，同時通過地區(qū)間的財政轉(zhuǎn)移支付在財力上保證全國公眾享受均等化的基本公共服務(wù)。

另一方面，非營利組織在公共服務(wù)的具體執(zhí)行方面發(fā)揮了較大作用。鼓勵非營利組織參與公共服務(wù)，不僅可以充分利用社會資源，緩解政府在公共服務(wù)方面的財政壓力，還可以縮小政府規(guī)模，同時把社會風(fēng)險分散化和社會化，減輕政府壓力。另外，這種模式可以發(fā)揮非營利組織的資源優(yōu)勢。非營利組織的組織機制更加靈活，專業(yè)化能力更強，對地方情況更了解，對服務(wù)對象的反應(yīng)也更及時。充分發(fā)揮非營利組織在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)勢，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時促進非營利組織自身的發(fā)展。

第二，建立與國情相符合，與歷史傳統(tǒng)相適應(yīng)的非營利組織參與模式

德國之所以會有非營利組織的廣泛參與來提供公共服務(wù)有其深厚的歷史淵源。德國社會和政府倡導(dǎo)一種自治性準則，政府在公共事務(wù)中主要起輔助作用，提供制度框架來鼓勵社會參與。德國的這種自治體系是根據(jù)其國情建立起來的，比如其社會中長期存在的公會、宗教組織等仍在提供公共服務(wù)中充當重要角色。德國非營利組織參與公共服務(wù)的方式，既符合其國情特點和歷史傳統(tǒng)，也充分保留并發(fā)揮了社會原有的各種資源。

從這種意義上來說，中國的社會情境與社會結(jié)構(gòu)與德國差別較大。相對于德國的國情，中國的歷史傳統(tǒng)更加悠久，社會資源更加豐富，如傳統(tǒng)社會強調(diào)的親屬關(guān)系、宗族、老鄉(xiāng)關(guān)系、單位等。中國的非營利組織參與公共服務(wù)，要立足于本國國情，充分發(fā)揮社會原有的各種資源，同時借鑒和吸收西方國家的經(jīng)驗做法。如在養(yǎng)老服務(wù)方面，德國也鼓勵親屬廣泛參與來照顧老人。從這個角度上說，中國更易于發(fā)揮子女照顧老人的親情優(yōu)勢。同時，德國通過長期護理保險為這些照顧老人的子女提供一定經(jīng)濟保障的做法，在一定程度上緩解了子女因照顧老人而無法獲得經(jīng)濟收入的尷尬，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

第三，培育傘形組織，促進非營利組織規(guī)范健康發(fā)展

非營利組織數(shù)量眾多，類型復(fù)雜。如何進行整合和規(guī)范，是各國遇到的普遍難題。德國建立和發(fā)展傘形組織的經(jīng)驗，可以為我國的非營利組織發(fā)展提供重要借鑒。我國的非營利組織發(fā)展時間短，速度快，組織類型復(fù)雜，管理手段滯后。探索創(chuàng)新非營利組織的管理模式，建立和培育傘形組織，是促進非營利組織健康規(guī)范發(fā)展的重要途徑。一方面，我國現(xiàn)有的非營利組織類型中，本來存在部分規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)體系比較完整的組織，如人民團體、行業(yè)協(xié)會等，可以充分利用這些組織，扶持和培育其成為傘形組織，并發(fā)揮其對其他非營利組織的整合、規(guī)范、引導(dǎo)等作用，促進并實現(xiàn)非營利組織的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。另一方面，建立和培育傘形組織，也可以為政府管理提供抓手，并為非營利組織參與政府的政策制定、開展與政府的協(xié)商對話等提供制度化、規(guī)范化的渠道。

（潘宇舟 呂孝禮 王雄軍）