郭偉和 郭麗強(qiáng)

社區(qū)增效的隱蔽力量:社區(qū)人情機(jī)制
——以B市蓮花社區(qū)為例

郭偉和 郭麗強(qiáng)

本文用一個(gè)具體案例來(lái)說(shuō)明當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和工作模式，試圖挖掘出社區(qū)治理行政化趨勢(shì)及其扭轉(zhuǎn)機(jī)制。所選取的案例為B市蓮花社區(qū)，社區(qū)面積0.8平方公里，轄區(qū)內(nèi)有樓房42棟，住戶7600余戶，居民近2萬(wàn)人。2014年4月到7月初，在社區(qū)志愿者的幫助下，調(diào)研組共在蓮花社區(qū)進(jìn)行了25天的調(diào)研。每天的調(diào)研時(shí)間為上午9時(shí)至11時(shí)30分，下午14時(shí)至17時(shí)30分，上下午分別計(jì)崗，即一個(gè)工作日被分為兩崗。調(diào)查期間全勤為47次在崗。在調(diào)研期間，調(diào)研組通過(guò)參與觀察與訪談，對(duì)蓮花社區(qū)工作人員的日常工作進(jìn)行了較為系統(tǒng)的調(diào)研。

一、蓮花社區(qū)的工作模式

為了闡釋清楚社區(qū)居委會(huì)的工作性質(zhì)和分工模式，我們首先要區(qū)分社區(qū)居委會(huì)工作的兩種狀態(tài)，即處于運(yùn)動(dòng)動(dòng)員狀態(tài)的社區(qū)工作與常態(tài)工作中的社區(qū)工作。處于運(yùn)動(dòng)動(dòng)員狀態(tài)下的社區(qū)工作者，要長(zhǎng)時(shí)間加班準(zhǔn)備材料、在街上巡邏，完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的臨時(shí)緊急性任務(wù)；常態(tài)中的居委會(huì)工作，主要是坐在窗口后面的辦公桌前完成的輔助性行政工作，或者進(jìn)入居民家里處理具體問(wèn)題。所以，我們把常態(tài)工作中的社區(qū)居委會(huì)工作，又可以分為兩大類：直接為居民服務(wù)類的工作和完成上級(jí)安排的輔助性行政工作。輔助性行政工作主要包括柜臺(tái)服務(wù)、信息報(bào)送以及參加上級(jí)組織的各種會(huì)議等工作。而入戶調(diào)查和處理具體事務(wù)主要是滿足居民的各種現(xiàn)實(shí)需求，因此被歸到直接為居民服務(wù)類工作。

B市蓮花社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)在2006年之后有了重大調(diào)整，調(diào)整主要是圍繞著社區(qū)常態(tài)工作任務(wù)發(fā)生的?，F(xiàn)在的社區(qū)居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)雖然是分為社區(qū)黨組織、居委會(huì)、服務(wù)站等三套組織，三套組織名義上相互分離的，但是實(shí)際上三大組織都受黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，具體的重組模式就是以完成輔助性工作為核心的社區(qū)服務(wù)站為基礎(chǔ)進(jìn)行重組的。以蓮花社區(qū)為例，其日常工作，除書記、主任以外，全部工作人員都要以服務(wù)站為平臺(tái)，分為三個(gè)受理窗口，每個(gè)窗口設(shè)組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，以及若干組員，專門負(fù)責(zé)幾項(xiàng)具體的工作。

第一受理窗口共有成員五人，即組長(zhǎng)安福祥、副組長(zhǎng)余濤，組員嚴(yán)秀珍、武莉、任慆。組長(zhǎng)安福祥負(fù)責(zé)城建與環(huán)境，副組長(zhǎng)余濤主管社區(qū)計(jì)生工作，嚴(yán)秀珍主管社區(qū)社會(huì)福利工作，主管老年的任慆在只參與了四天的調(diào)查，后被借調(diào)到街道，其工作由第三受理窗口的李華（原無(wú)具體崗位，為機(jī)動(dòng)人員）接管。武莉先是和鄭屹一起負(fù)責(zé)流動(dòng)人口管理。

第二受理窗口成員四人，其中組長(zhǎng)樊慧中是社區(qū)黨委的組織委員、兼社區(qū)服務(wù)站非公組織的黨建工作；副組長(zhǎng)鄭屹，社區(qū)服務(wù)站負(fù)責(zé)流動(dòng)人口管理；組員雷澤，大學(xué)生社工，社區(qū)服務(wù)站負(fù)責(zé)社會(huì)組織；裴裕豐，社區(qū)服務(wù)站的殘疾人協(xié)會(huì)的協(xié)管員。

第三受理窗口組長(zhǎng)王改萍為社區(qū)黨委的紀(jì)委書記，負(fù)責(zé)社區(qū)黨務(wù)工作；副組長(zhǎng)劉華，居委會(huì)綜合治理委員會(huì)主任，負(fù)責(zé)社區(qū)綜治調(diào)解；李華，社區(qū)服務(wù)站負(fù)責(zé)老年窗口；婁曉航，社區(qū)服務(wù)站大學(xué)生社區(qū)工作者，負(fù)責(zé)社區(qū)青少年教育工作；曹樹(shù)才，社區(qū)服務(wù)站的勞動(dòng)保障協(xié)管員。

通過(guò)社區(qū)工作崗位分工，我們可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作雖然名義上分為三套組織，但實(shí)際上三套組織都是圍繞著社區(qū)服務(wù)站的服務(wù)窗口而組織起來(lái)的，實(shí)行窗口式辦公，受理居民的訴求。而居委會(huì)原來(lái)的自我組織、自我教育和自我服務(wù)功能也都是圍繞著窗口式服務(wù)進(jìn)行了重組。窗口式服務(wù)意味著現(xiàn)在的社區(qū)工作受到了現(xiàn)代行政管理風(fēng)格的深入影響，通過(guò)柜臺(tái)和窗口設(shè)置，一方面使社區(qū)工作制度化和有序化，另一方面使社區(qū)工作拉開(kāi)了和居民的距離，體現(xiàn)了一種程序化和檔案化的工作模式。

二、窗口服務(wù)模式下社區(qū)工作人員的常規(guī)工作時(shí)間分布

為了進(jìn)一步分析當(dāng)下社區(qū)組織在常態(tài)工作狀態(tài)下，社區(qū)工作人員的工作性質(zhì)及其所占比例，我們接下來(lái)用數(shù)據(jù)分析到底當(dāng)前的城市社區(qū)工作者如何分配行政助理工作和直接居民服務(wù)工作的時(shí)間比例及其內(nèi)在動(dòng)力。

我們每天的調(diào)研時(shí)間為上午9時(shí)至11時(shí)30分，下午14時(shí)至17時(shí)30分，上、下午分別計(jì)為一個(gè)崗，一個(gè)工作日被分為兩崗，共計(jì)調(diào)查了47個(gè)崗次。然后，我們觀察和統(tǒng)計(jì)在崗期間各個(gè)社區(qū)工作崗位的工作時(shí)間。按照上述分類，社區(qū)工作時(shí)間分為兩塊，一塊是行政助理時(shí)間，包括柜臺(tái)接待、信息登記和參加各種行政會(huì)議等；另一塊是入戶訪問(wèn)和處理居民事務(wù)的時(shí)間。

據(jù)此，我們首先計(jì)算社區(qū)服務(wù)站每個(gè)崗位的行政助理工作的崗均工作時(shí)間，具體是將調(diào)查期間的行政助理性質(zhì)的工作時(shí)間總數(shù)，除以調(diào)查期間出勤崗次得出。例如計(jì)生工作的行政助理性工作崗均工作時(shí)間為43分鐘，就是該崗負(fù)責(zé)人的行政助理性總工作時(shí)間1685分鐘，除以其在調(diào)研期間的出勤崗次39得出的。在圖1中，我們比較了各項(xiàng)工作的行政助理性工作的崗均工作時(shí)間，其中崗均工作時(shí)間最短的為社會(huì)組織崗，為41.6分鐘；崗均工作時(shí)間最長(zhǎng)的為社區(qū)青教崗，為78分鐘。各崗位平均一個(gè)崗的行政助理性工作時(shí)間為55.4分鐘。從數(shù)據(jù)來(lái)看，社區(qū)各個(gè)崗位的行政助理性工作都處于非飽和的狀態(tài)，似乎社區(qū)工作的行政助理性工作效率很低，兩個(gè)半小時(shí)的一個(gè)行政崗，不到一個(gè)小時(shí)就可以完成（圖1）。

圖1. 社區(qū)服務(wù)站各崗位的行政助理工作的崗均工作時(shí)間

圖2. 輔助性行政工作時(shí)間與社區(qū)服務(wù)時(shí)間的分配比例

除此之外，我們還觀察了社區(qū)工作人員的到居民家里入戶調(diào)查和參與處理社區(qū)事務(wù)的時(shí)間。把這兩類工作時(shí)間加總到一起就是社區(qū)工作者參與居民服務(wù)和自治管理的時(shí)間。經(jīng)過(guò)匯總，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)工作者人均提供居民服務(wù)和自治管理的時(shí)間總共才456.8分鐘，占有效工作時(shí)間總量的24%，而人均提供輔助性行政工作的時(shí)間是1416.3分鐘，占有效工作時(shí)間總量的76%。這個(gè)比例反映了常規(guī)工作時(shí)間中，輔助性行政工作主導(dǎo)著社區(qū)工作人員的日常工作。兩者所占比例見(jiàn)圖2。

進(jìn)一步分析，如果把每個(gè)崗位的輔助性行政和居民自治服務(wù)的時(shí)間加總，計(jì)算其占崗位工作時(shí)間總量的比例，我們發(fā)現(xiàn)，兩者相加的有效工作時(shí)間是1873.1分鐘，只有崗位工作時(shí)間總量的26.56%。大量的剩余時(shí)間，他們都干什么了呢？我們發(fā)現(xiàn)這些時(shí)間他們主要在完成一些臨時(shí)性的運(yùn)動(dòng)型群眾動(dòng)員工作，進(jìn)而完成社區(qū)治理的任務(wù)。以下是對(duì)其非常規(guī)工作的參與觀察分析。

三、非常規(guī)狀態(tài)下的社區(qū)工作的內(nèi)容和方式

社區(qū)工作是鏈接基層政府和居民需求的中間機(jī)制，除了傳遞行政政策資源，還需要掌握社區(qū)信息，建立社區(qū)關(guān)系，動(dòng)員居民組織，通過(guò)群眾參與來(lái)解決社區(qū)問(wèn)題。那么，除了上述通過(guò)輔助性行政工作和具體居民服務(wù)工作之外，社區(qū)工作者都在做些什么工作？我們發(fā)現(xiàn)，恰恰是蓮花社區(qū)的一些難以上得臺(tái)面的工作倒是符合社區(qū)工作的專業(yè)化性質(zhì)。

群眾動(dòng)員工作是我國(guó)社區(qū)工作者的一項(xiàng)傳統(tǒng)群眾工作，盡管是政府要求完成的，但并不是純粹的輔助性行政工作，也不是直接服務(wù)居民。這項(xiàng)工作在當(dāng)前情況下，依然是我國(guó)社區(qū)工作的核心。只不過(guò)當(dāng)下的群眾動(dòng)員，處于底層的社區(qū)工作者既沒(méi)足夠的資金支持，也沒(méi)有強(qiáng)制性的力量能夠約束群眾，因此在實(shí)踐中就發(fā)展出一套“情、理”交換的策略，來(lái)動(dòng)員和組織群眾，即通過(guò)解決居民、尤其是作為社區(qū)活動(dòng)積極分子居民提出的實(shí)際問(wèn)題，與其建立起感情聯(lián)系，然后換取他們對(duì)社區(qū)工作任務(wù)的“志愿服務(wù)”。

比如，通過(guò)社區(qū)巡邏，實(shí)現(xiàn)平安社區(qū)建設(shè)的任務(wù)，這是城市社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。如何調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)巡邏呢？單靠行政命令或者勸說(shuō)是不夠有效的。蓮花社區(qū)則通過(guò)建立金色陽(yáng)光協(xié)會(huì)，借助金色陽(yáng)光協(xié)會(huì)吸納會(huì)員，組織社區(qū)巡邏隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)以黨員為基礎(chǔ)的再組織。成立金色陽(yáng)光協(xié)會(huì)，表面上是居民自治，但是其實(shí)如何吸納會(huì)員，組建社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)，都要靠社區(qū)工作者和社區(qū)居民的具體關(guān)系，以及在自己力所能及的范圍內(nèi)給社區(qū)居民提供的人情保護(hù)能力。調(diào)研期間調(diào)研員曾跟社區(qū)工作者入戶探訪，了解到社區(qū)工作者在解決居民具體問(wèn)題之后，會(huì)根據(jù)居民的基本情況動(dòng)員其參加社區(qū)志愿活動(dòng)，例如寫黑板報(bào)、加入社區(qū)調(diào)解隊(duì)伍或者給居民量血壓等。大量社區(qū)工作都由社區(qū)志愿者的協(xié)助社區(qū)完成。例如，有一位80多歲的老黨員王師傅常年負(fù)責(zé)自己所在居民樓的黑板報(bào)，平均十天更新一次，他到現(xiàn)在已經(jīng)出了超過(guò)300期的黑板報(bào)了。并且自2012年以來(lái)平均每月為居委會(huì)制作一份宣傳海報(bào)，貼在居委會(huì)的宣傳欄中。王師傅只所以堅(jiān)持參與社區(qū)志愿服務(wù)，他表示“是因?yàn)樯鐓^(qū)成書記熱心周到，能夠代表社區(qū)黨組織主動(dòng)關(guān)心我”。他看重的不是成書記慰問(wèn)的時(shí)候提了一桶油、或者一袋面，而是作為社區(qū)書記，代表黨組織對(duì)自己的尊重和關(guān)心。所以，成書記和王師傅的關(guān)系體現(xiàn)的是一種私人感情包裝下對(duì)社會(huì)的感謝回報(bào)，而不是純粹的人情庇護(hù)模式。

平時(shí)，蓮花社區(qū)巡邏隊(duì)有志愿者100人左右，主要由老黨員組成，分成10個(gè)小組，周一到周五，每天兩支巡邏隊(duì)，分別負(fù)責(zé)上下午的巡邏。這種模式的巡邏被稱為二級(jí)巡控。而每當(dāng)有突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，上級(jí)會(huì)要求社區(qū)提高巡控等級(jí)，即從二級(jí)巡控提升到一級(jí)巡控，社區(qū)巡邏隊(duì)的成員都要投入巡邏中。在我們調(diào)查期間，新疆發(fā)生了暴恐襲擊事件，全國(guó)反恐活動(dòng)被提上重要日程。社區(qū)作為城市基層組織，也被要求參與到防控恐怖襲擊的工作之中。蓮花社區(qū)也發(fā)動(dòng)了社區(qū)志愿者參與到防暴恐的活動(dòng)之中，社區(qū)志愿者進(jìn)入一級(jí)巡控狀態(tài)，在社區(qū)的各個(gè)路口站崗巡邏。當(dāng)時(shí)正值B市夏季最為炎熱的時(shí)候，室外溫度42度，但是年齡在70、80歲的社區(qū)志愿者還是非常積極地參加到了巡邏的活動(dòng)中。蓮花社區(qū)面積0.8平方公里，但是經(jīng)過(guò)動(dòng)員共出動(dòng)了十幾支巡邏小組，當(dāng)時(shí)社區(qū)的主要街口都有巡邏隊(duì)員看守。調(diào)研人員在隨同社區(qū)工作者對(duì)各巡邏小組慰問(wèn)的過(guò)程中，還遇到了一位在本來(lái)不是巡邏隊(duì)的居民自愿加入到巡邏中。社區(qū)社會(huì)工作者在了解到這一情況之后，馬上給了她一副象征巡邏隊(duì)員身份的紅袖章，并將這位居民吸納進(jìn)了社區(qū)巡邏隊(duì)之中。

我們一邊參與巡邏，一邊和成書記聊天，問(wèn)為什么社區(qū)居民愿意參與到義務(wù)巡邏過(guò)程？成書記的解釋是：“我們發(fā)揮社區(qū)中五老作用，五老包括老黨員、老干部、老教師、老街坊、老社工，他們都是經(jīng)過(guò)黨培養(yǎng)教育多年的優(yōu)秀分子，我們就是尊重他們，平時(shí)開(kāi)會(huì)征求他們的意見(jiàn)，過(guò)年過(guò)節(jié)給他們一起聯(lián)歡，發(fā)點(diǎn)慰問(wèn)品。這些東西不值多少錢，現(xiàn)在誰(shuí)家還在乎這個(gè)東西呢？但是，這些老同志心里舒服，他覺(jué)得我老成心中有他們，所以，他們就積極參與社區(qū)的志愿服務(wù)活動(dòng)?！背蓵涍@段話準(zhǔn)確概況了蓮花社區(qū)的動(dòng)員機(jī)制，這是一種融合了私人感情和正式權(quán)威關(guān)系的動(dòng)員機(jī)制。它既不同于西方的資源動(dòng)員模式，也不同于單純的行政命令，恰恰是這種混合著公、私關(guān)系的動(dòng)員機(jī)制，一方面延續(xù)了黨的群眾路線，另一方面加入了傳統(tǒng)的人情機(jī)制，這套機(jī)制彌補(bǔ)了社區(qū)行政化體制的弊端，發(fā)揮著社區(qū)治理的關(guān)鍵作用。

四、結(jié)論與討論

通過(guò)蓮花社區(qū)的參與式觀察，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)下社區(qū)治理存在著兩種力量，一種是行政化趨勢(shì)，另一種是居民動(dòng)員的機(jī)制。社區(qū)行政化有助于社區(qū)組織獲得資源和權(quán)力，而居民動(dòng)員機(jī)制則是完成社區(qū)治理任務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的日益復(fù)雜的社區(qū)居民需求和矛盾的多樣化，社區(qū)治理的行政化趨勢(shì)難以應(yīng)對(duì)基層社區(qū)治理難題，社區(qū)治理需要?jiǎng)訂T社區(qū)居民參與到社區(qū)治理過(guò)程，而不是僅僅通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的窗口服務(wù)模式來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理。我國(guó)城市社區(qū)治理本來(lái)就有群眾動(dòng)員的傳統(tǒng)，而現(xiàn)在的社區(qū)動(dòng)員，正在轉(zhuǎn)向通過(guò)一種較為世俗的人情機(jī)制進(jìn)行動(dòng)員。但是，主導(dǎo)當(dāng)下社區(qū)動(dòng)員人情機(jī)制的背后力量，并不是按照西方所謂的資源動(dòng)員理論開(kāi)展的，而是通過(guò)私人人情關(guān)系，體現(xiàn)了普通大眾的一種感恩回報(bào)的愛(ài)國(guó)意識(shí)和道德觀念。

（郭偉和系中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授；郭麗強(qiáng)系河南省計(jì)劃生育干部學(xué)院講師）