施雪華 趙忠辰

中國(guó)社區(qū)減負(fù)增效的思路和方法

施雪華 趙忠辰

“社區(qū)”概念最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年提出。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)（Gemeinschaft）是指那些具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的、關(guān)系密切、出入相友、守望相助、疾病相撫的、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)團(tuán)體。20世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通先生在翻譯該著作時(shí)將“社區(qū)”一詞引入中國(guó)，后來(lái)被許多學(xué)者開(kāi)始引用，并逐漸流傳下來(lái)。1985年，民政部首次將社區(qū)這一概念引入居民生活中，之后，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展等概念相繼產(chǎn)生。新世紀(jì)初至今，中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程的加快使得中國(guó)社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重，社區(qū)里社會(huì)公共事務(wù)、私人事務(wù)和半公半私事務(wù)的不斷增加，社區(qū)負(fù)擔(dān)不斷加重，但社區(qū)人、財(cái)、物和治理結(jié)構(gòu)與能力跟不上，從而出現(xiàn)了效率不斷下降，管理秩序變得越來(lái)越混亂的情況，這不符合科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。［1］社區(qū)減負(fù)增效已經(jīng)是一個(gè)改善民生，建設(shè)和諧社會(huì)，提升黨和政府執(zhí)政能力和執(zhí)政合法性的迫在眉睫、亟待解決的重要問(wèn)題。

一、中國(guó)社區(qū)職能過(guò)重的表現(xiàn)和原因

社區(qū)作為中國(guó)的基層居民自治組織，目前所承擔(dān)的職能或曰負(fù)責(zé)的主要工作事項(xiàng)如表1所示。

通過(guò)表1可以了解到，中國(guó)社區(qū)的職能種類繁多、五花八門(mén)，可謂“萬(wàn)能政府”，而這只是社區(qū)的主要職能，由此衍生出來(lái)的各種各樣、大大小小的事務(wù)多達(dá)幾百項(xiàng)，中國(guó)社區(qū)的職能之繁重可想而知。

造成這種現(xiàn)象的原因主要有四個(gè)方面：

一是社區(qū)的行政化色彩濃厚。

根據(jù)我國(guó)1982年《憲法》的規(guī)定，居委會(huì)的本質(zhì)是群眾性的自治組織，它是轄區(qū)居民的代理人，需維護(hù)居民的利益并接受居民的監(jiān)督。但在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于是政府投入大量的人財(cái)物來(lái)進(jìn)行社區(qū)的建設(shè)，社區(qū)就不可避免地帶有濃厚的行政色彩，受政府影響和控制，自治的功能無(wú)法得到充分發(fā)揮。在《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中，明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)有協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)作好管理工作的職責(zé)。這就使得各地的行政部門(mén)向社區(qū)居委會(huì)下放了大量的諸如協(xié)助政府相關(guān)部門(mén)做好流動(dòng)人口管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、失業(yè)職工就業(yè)、社區(qū)治安管理、離退休人員管理和青少年教育等職責(zé)。在這些職責(zé)中，有的是需要通過(guò)居民組織、居民服務(wù)、居民教育等形式開(kāi)展的，但是很多卻是要求居委會(huì)替政府部門(mén)填表格、建檔案、出具證明材料、代收費(fèi)用等行政性工作。［2］

表1. 中國(guó)社區(qū)工作重點(diǎn)

此外，社區(qū)工作人員還要承擔(dān)許多臨時(shí)性的工作，如人口普查、民意調(diào)查等等。這就使得社區(qū)的工作重心大部分都放在了所謂的“協(xié)助”政府部門(mén)做好管理工作上去。社區(qū)居委會(huì)淪為行政部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有時(shí)間和精力去開(kāi)展居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育等本職工作。長(zhǎng)久下去，社區(qū)將失去其自治的功能，變成準(zhǔn)行政組織。

二是社區(qū)自身的自治意識(shí)薄弱。

中國(guó)的社區(qū)從建立之初就是由政府主導(dǎo)并實(shí)施的，雖然法律賦予了它居民自治組織的身份，但實(shí)際上它卻是由政府控制并管理，執(zhí)行的也大都是行政事務(wù)。社區(qū)及社區(qū)工作人員對(duì)其自身認(rèn)識(shí)不夠，并不覺(jué)得社區(qū)居委會(huì)是居民利益的代理人，也并未將之與行政機(jī)構(gòu)完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。居民自治與政府管理之間的定位劃分不準(zhǔn)確，使其邊界不清楚，正是我國(guó)社區(qū)居委會(huì)治理的現(xiàn)狀?！白灾巍钡耐伺c“指導(dǎo)”“協(xié)作”的進(jìn)，本質(zhì)上都是“權(quán)利”的退與“權(quán)力”的進(jìn)。［3］因?yàn)槿狈ψ陨淼淖灾我庾R(shí)，社區(qū)居委會(huì)總是機(jī)械地聽(tīng)從并執(zhí)行政府部門(mén)下達(dá)的指令，忽視居民的利益訴求，無(wú)法主動(dòng)有效地開(kāi)展工作。此外，社區(qū)工作人員和居民對(duì)社區(qū)的性質(zhì)和發(fā)展意義缺乏客觀正確的認(rèn)識(shí)，這需要長(zhǎng)期的教育和引導(dǎo)，非一朝一夕所能改變。

三是社區(qū)工作人員的管理混亂、專業(yè)化程度不高。2000年，國(guó)辦和中辦的23號(hào)文件中指出，要加快推進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化水平，依靠專業(yè)的社區(qū)工作人員來(lái)開(kāi)展工作。據(jù)此，各地開(kāi)始了社區(qū)專職工作人員的招聘，而這也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。一個(gè)社區(qū)的專職工作人員可能由人社部門(mén)發(fā)放工資，由主管部門(mén)布置具體的業(yè)務(wù)，由社區(qū)進(jìn)行日常的管理考核。這種多重管理必然會(huì)導(dǎo)致管理的混亂，不利于統(tǒng)一管理的實(shí)施，進(jìn)而影響社區(qū)工作的效率。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)招聘的社區(qū)工作人員大多數(shù)都缺乏專業(yè)的社會(huì)工作學(xué)科背景，對(duì)于如何有效地開(kāi)展居民組織、居民教育、民主管理、民主決策的社區(qū)工作方法并不熟悉。而且目前我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)不論是工資待遇、專業(yè)認(rèn)同感，還是社會(huì)地位都不高，這就使得大多數(shù)學(xué)習(xí)社會(huì)工作專業(yè)的人員并不愿意從事此類工作，造成該領(lǐng)域的專業(yè)人員短缺。

四是社區(qū)缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障。

政府是社區(qū)經(jīng)費(fèi)的主要供給者，與發(fā)達(dá)國(guó)家政府投入占社區(qū)經(jīng)費(fèi)的50%以上相比，我國(guó)政府的資金投入只占30%左右。以長(zhǎng)春市為例，根據(jù)中共長(zhǎng)春市委辦公廳、長(zhǎng)春市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《2014 年全市社區(qū)黨組織委員會(huì)和居民委員會(huì)換屆選舉工作實(shí)施方案》的有關(guān)要求，全市每個(gè)社區(qū)需配備5～9名社區(qū)居委會(huì)成員以及大約20人左右的公益崗位人員。而每個(gè)社區(qū)每年只有1.2萬(wàn)元的工作經(jīng)費(fèi)和3萬(wàn)元的用房養(yǎng)護(hù)費(fèi)，這根本無(wú)法維持一個(gè)社區(qū)的正常開(kāi)銷(xiāo)，更何況開(kāi)展居民活動(dòng)，或引入社會(huì)組織服務(wù)。［4］社會(huì)資金的捐助也是社區(qū)經(jīng)費(fèi)的一個(gè)重要來(lái)源，但由于我國(guó)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任感有待提高，社區(qū)這方面的收入并不高。中國(guó)的社區(qū)身為基層居民的自治組織，卻缺乏與之相應(yīng)的財(cái)力和財(cái)務(wù)自主權(quán)，這使得經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象普遍存在，經(jīng)費(fèi)的短缺造成社區(qū)無(wú)法及時(shí)有效地履行其職能，最終導(dǎo)致社區(qū)的負(fù)擔(dān)加重。

二、國(guó)外社區(qū)管理模式及其對(duì)中國(guó)的啟示

西方國(guó)家在社區(qū)的建設(shè)發(fā)展上已經(jīng)有上百年的歷史和經(jīng)驗(yàn)，也形成了適應(yīng)各自國(guó)情的社區(qū)管理模式，可以作為我國(guó)社區(qū)改革的參考。通過(guò)對(duì)國(guó)外社區(qū)建設(shè)的研究，國(guó)內(nèi)的學(xué)者將國(guó)外現(xiàn)行的社區(qū)管理模式大致分為三類：［5］

（一）以美國(guó)、加拿大為代表的社區(qū)自治型管理模式。這種模式可謂是公民自治的典范。社區(qū)內(nèi)沒(méi)有政府派出機(jī)關(guān)，社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)集體完全由社區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生，政府只是對(duì)社區(qū)進(jìn)行宏觀層面的調(diào)控，通過(guò)制定相關(guān)的法律、法規(guī)來(lái)協(xié)調(diào)社區(qū)各個(gè)利益主體之間的關(guān)系，同時(shí)為社區(qū)成員的民主參與提供制度保障，并不對(duì)社區(qū)行為進(jìn)行直接的干預(yù)。社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可以憑自己的意愿進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃，開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，引進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織。這最大限度地發(fā)揮了社區(qū)的自治性，使社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可以全心全意為本社區(qū)居民提供服務(wù)。

（二）以德國(guó)、新加坡為代表的政府主導(dǎo)型管理模式。這種模式下，政府會(huì)對(duì)社區(qū)的建設(shè)進(jìn)行直接的干預(yù)，通過(guò)強(qiáng)有力的制度、法律和財(cái)政的支持，使社區(qū)的行為與政府保持一致。社區(qū)中會(huì)有政府的派出機(jī)構(gòu)，政府會(huì)直接委任或推薦人員來(lái)?yè)?dān)任社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者；社區(qū)的經(jīng)費(fèi)主要由政府提供，例如，新加坡政府就負(fù)責(zé)90%的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和50%的日常運(yùn)作費(fèi)用；政府會(huì)通過(guò)法律來(lái)明確社區(qū)的職能范圍，社區(qū)的規(guī)劃發(fā)展也必須接受政府的指導(dǎo)。這類模式的社區(qū)一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是機(jī)構(gòu)完善、行為高效。

（三）以日本、以色列為代表的混合型管理模式?；旌闲凸芾砟Ｊ绞墙橛谏鐓^(qū)自治型和政府主導(dǎo)型兩者之間的一種模式。一方面，政府會(huì)對(duì)社區(qū)的規(guī)劃作出指導(dǎo)并提供社區(qū)所需的主要經(jīng)費(fèi)，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)社區(qū)進(jìn)行間接的管理；另一方面，政府也會(huì)對(duì)社區(qū)放權(quán)，讓社區(qū)充分發(fā)揮自身的自主性，在法律的框架下按照自己的意愿行事，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)活動(dòng)。在日本，居民參加社區(qū)活動(dòng)的比例高達(dá)90%左右。此外，政府還會(huì)引入社會(huì)組織參與社區(qū)事務(wù)，將大量的社區(qū)服務(wù)交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，這就最終形成了一個(gè)由政府指導(dǎo)、居民自治、社會(huì)組織參與的有機(jī)結(jié)合體。

經(jīng)過(guò)多年的探索，這些國(guó)家都找到了適合自己國(guó)情的社區(qū)發(fā)展道路，在社區(qū)建設(shè)上積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，取得了令人滿意的成果。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，盡管它們?cè)谡鲗?dǎo)還是社區(qū)自治上的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但這些國(guó)家的社區(qū)建設(shè)還是有許多共同之處的：一是國(guó)家與社會(huì)、政府與居民形成合力，發(fā)揮多元積極性，才能很好地解決社區(qū)事務(wù)。即使是政府沒(méi)有在社區(qū)中有派出機(jī)關(guān)的國(guó)家，政府在法律規(guī)范和經(jīng)費(fèi)支持等方面都給社區(qū)工作提供了重要條件。社區(qū)工作及其問(wèn)題只靠社區(qū)和居民無(wú)法完全承擔(dān)和解決；二是國(guó)家和社會(huì)、政府與居民在社區(qū)管理上必須有權(quán)能分工與合作。一般而言，國(guó)家和政府主要進(jìn)行宏觀管理，主要提供法律、法規(guī)和制度等間接管理方式方法和手段，社區(qū)和居民在微觀和中觀層面上自我組織、自我管理、自我監(jiān)督，國(guó)家和社會(huì)較少管或不管社區(qū)的微觀和中觀事務(wù)，這樣就可以避免政出多門(mén)、互相扯皮等低效率或無(wú)效率現(xiàn)象的出現(xiàn)；三是多發(fā)揮私人部門(mén)（尤其是私人企事業(yè)單位）、第三部門(mén)（社會(huì)組織）在社區(qū)建設(shè)中的作用和功能是搞好社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵?，F(xiàn)代社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)不同，傳統(tǒng)社區(qū)只有公共事務(wù)和私人事務(wù)兩種事務(wù)，隨著福利國(guó)家建設(shè)和民主國(guó)家建設(shè)，很多社會(huì)事務(wù)國(guó)家化，很多國(guó)家事務(wù)社會(huì)化，現(xiàn)代社區(qū)新出現(xiàn)大量的半公半私的事務(wù)，這樣，單靠國(guó)家和政府、社區(qū)和居民顯然已經(jīng)很難去解決這些半公半私的事務(wù)，調(diào)動(dòng)私人部門(mén)（尤其是私人企事業(yè)單位）、第三部門(mén)（社會(huì)組織）的積極性，成為解決現(xiàn)代社區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵；四是建立制度化、日常化的多方平等合作的治理機(jī)制，是搞好現(xiàn)代社區(qū)工作的重要手段。與國(guó)家治理主要靠強(qiáng)制性的權(quán)力、命令和控制不同，社區(qū)是居民平等相處、共同協(xié)商的地方，主要靠討論、互讓解決問(wèn)題。所以，社區(qū)工作要搞好，主要靠建設(shè)一種制度化、日?；挠泄沧R(shí)的平等合作機(jī)制，并使其高效運(yùn)轉(zhuǎn)。即使是國(guó)家和政府介入比較深、干預(yù)比較多的國(guó)家，國(guó)家和政府在社區(qū)事務(wù)上與社區(qū)組織、居民個(gè)人和社會(huì)組織都是平等合作的關(guān)系，而非命令－服從關(guān)系。

上述四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)社區(qū)減負(fù)增效的改革提供了有益的啟示。

三、中國(guó)社區(qū)減負(fù)增效的思路與方法

總結(jié)國(guó)外社區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們提出以下五點(diǎn)實(shí)現(xiàn)社區(qū)減負(fù)增效的思路與方法：

（一）完善社區(qū)的相關(guān)法律，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度

中國(guó)社區(qū)的最大問(wèn)題就是職能繁雜，行政化色彩濃厚。一個(gè)小小的社區(qū)居委會(huì)卻具有十來(lái)項(xiàng)主要職能，涉及數(shù)十個(gè)行政部門(mén)，幾乎每個(gè)行政部門(mén)都可以向社區(qū)居委會(huì)下派工作任務(wù)，“上面千條線，下面一根針”就是對(duì)社區(qū)工作的形象描述。對(duì)此，政府首先要完善和細(xì)化相關(guān)的法律法規(guī)，明確社區(qū)的主要職能和權(quán)限，理清社區(qū)和政府行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，排除其他行政部門(mén)對(duì)社區(qū)工作的干擾，使社區(qū)回歸其自治的本質(zhì)。以美國(guó)為例，在國(guó)家層面有《住宅和社區(qū)發(fā)展法》《社區(qū)再投資法》，社區(qū)層面有處理鄰里糾紛、針對(duì)社區(qū)車(chē)輛停泊、寵物豢養(yǎng)、門(mén)前衛(wèi)生的《皮毛法》《社區(qū)泊車(chē)管制法》《家庭寵物限養(yǎng)法》《門(mén)前三包管理法》等等。［6］這些詳實(shí)多樣的法令使得美國(guó)的社區(qū)在處理各種問(wèn)題時(shí)，都能做到有法可依，有章可循，這無(wú)疑會(huì)提高社區(qū)的辦事效率。目前我國(guó)只有《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等為數(shù)不多的法律法規(guī)，社區(qū)減負(fù)當(dāng)務(wù)之急就是健全法律制度，規(guī)范社區(qū)職能。

其次，就是依法建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。因我國(guó)法律中有規(guī)定社區(qū)需協(xié)助行政機(jī)關(guān)做好管理工作的條例，且社區(qū)的人、財(cái)、物大多由政府部門(mén)控制，所以政府在社區(qū)管理中占主導(dǎo)地位是不可避免的。但社區(qū)是獨(dú)立的基層自治組織，不應(yīng)成為政府部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)入制度的建立就可以很好地避免這種情況的發(fā)生。準(zhǔn)入制度應(yīng)該由高層統(tǒng)籌，全面推行，使進(jìn)入到社區(qū)的工作任務(wù)都需經(jīng)過(guò)申報(bào)審批，這就限制了行政部門(mén)向社區(qū)下達(dá)不屬于社區(qū)職能范圍的工作，社區(qū)也能拒絕非自身工作領(lǐng)域的事務(wù)，有效解決了行政部門(mén)工作無(wú)序進(jìn)入社區(qū)，造成社區(qū)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。對(duì)于社區(qū)需要承擔(dān)的工作，也應(yīng)本著“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，為社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，各行政部門(mén)在社區(qū)開(kāi)展的工作和服務(wù)，也應(yīng)自覺(jué)接受社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督，不得損害社區(qū)自身的利益。

（二）培養(yǎng)居民的參與意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)的自治發(fā)展

在我國(guó)，社區(qū)作為基層民主自治組織，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的重要平臺(tái)。但由于我國(guó)社區(qū)的建設(shè)起步較晚，發(fā)展過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，這就使得居民對(duì)社區(qū)缺乏足夠的認(rèn)同感，不愿參與社區(qū)活動(dòng)。部分居民對(duì)社區(qū)的職能認(rèn)識(shí)不全，認(rèn)為社區(qū)就是政府的派出機(jī)構(gòu)，替政府行使行政職能，并未將自己當(dāng)作社區(qū)構(gòu)成的主體。社區(qū)居民的廣泛參與是社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)，有80%以上的成年人參加各種社區(qū)志愿活動(dòng)，其中50%以上的人曾為社區(qū)發(fā)展事業(yè)和社區(qū)組織提供過(guò)某種志愿服務(wù)。因此，一方面需要我國(guó)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)社區(qū)的文化建設(shè)，對(duì)社區(qū)居民宣傳社區(qū)的主要職能和定位，使其對(duì)社區(qū)的本質(zhì)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)；另一方面要建立有效的利益表達(dá)機(jī)制、矛盾處理機(jī)制等，著力解決與社區(qū)居民切身相關(guān)的問(wèn)題，以此增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感和參與意識(shí)，從而積極地參與到社區(qū)事務(wù)中。

同時(shí)，還要完善和發(fā)展“四會(huì)”制度，以此促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展，“四會(huì)”即社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)決策聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)成效民主評(píng)議會(huì)。首先，要明確“四會(huì)”制度的內(nèi)涵，發(fā)揮“四會(huì)”在社區(qū)民主自治中的作用。其次，規(guī)范 “四會(huì)”的參與人員、召開(kāi)方式、會(huì)議內(nèi)容和一般性程序。再次，規(guī)范“四會(huì)”制度建設(shè)的指導(dǎo)者、組織者、參與者、監(jiān)督者，做到分工明確，責(zé)任分明。最后，建立“四會(huì)”制度建設(shè)的臺(tái)帳記錄制度，為理論研究積累相關(guān)第一手資料，通過(guò)理論研究進(jìn)一步推動(dòng)“四會(huì)”制度實(shí)踐的發(fā)展。此外，社區(qū)自治組織也是社區(qū)自治發(fā)展的一股重要力量。通過(guò)積極的培育社區(qū)自治組織，吸引廣大的社區(qū)居民參與到社區(qū)事務(wù)中來(lái)，形成良性的循環(huán)，既培養(yǎng)了居民的參與意識(shí)，也促進(jìn)了社區(qū)的自治?？傊?，社區(qū)自治的發(fā)展需要政府、居委會(huì)和社區(qū)居民的互相合作和共同努力，三者缺一不可。只有三者同心協(xié)力，共同推進(jìn)，才能使社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)健康的發(fā)展。

（三）調(diào)整社區(qū)內(nèi)部的職能、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化多方平等共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

目前中國(guó)社區(qū)的職能、責(zé)任、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)過(guò)分科層化、行政化，導(dǎo)致權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)的重心比較偏上，即社區(qū)的上級(jí)機(jī)關(guān)：區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)街道辦事處的權(quán)力和利益太大；而職能、責(zé)任結(jié)構(gòu)的重心比較偏下，即社區(qū)有職（責(zé)）無(wú)權(quán)、無(wú)利，或社區(qū)職大少權(quán)、少利，這樣，當(dāng)然使中國(guó)的社區(qū)有心無(wú)力或無(wú)心無(wú)力，社會(huì)基層事務(wù)混亂就成了常見(jiàn)之事。相反，西方國(guó)家的社區(qū)有職、有責(zé)、有權(quán)、有利，權(quán)責(zé)相稱，甚至在有些國(guó)家，社區(qū)權(quán)大、利大，而職責(zé)不大，經(jīng)費(fèi)的一半或三分之二由國(guó)家和政府提供，社區(qū)壓力不大。因此，要改革社區(qū)職能、 責(zé)任、權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，由政府部門(mén)管的行政職能盡量上收到街道辦和區(qū)政府，適當(dāng)增加國(guó)家和政府對(duì)社區(qū)的財(cái)政撥款，讓社區(qū)有足夠的能力推行全面的“自治”。

在社區(qū)重大問(wèn)題上，應(yīng)建立社區(qū)平等合作治理的制度化、日常化機(jī)制，讓社區(qū)各方有平等合作的積極性和創(chuàng)造性。在“四會(huì)”即社區(qū)民情懇談會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)決策聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)成效民主評(píng)議會(huì)的基礎(chǔ)上，建構(gòu)參與的任何一方均有一票否決權(quán)的真正平等決策機(jī)制，而非現(xiàn)有的平等咨詢機(jī)制。

（四）加強(qiáng)社工人員的職業(yè)化程度，提高社區(qū)工作的專業(yè)水平

社工這一概念是上世紀(jì)80年代進(jìn)入我國(guó)，并逐步發(fā)展起來(lái)的。專業(yè)化的社工人員可以提高社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作效率，令社區(qū)在一個(gè)良性、高效、可持續(xù)的情況下不斷發(fā)展。目前，我國(guó)的社區(qū)工作人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、專業(yè)水平較低的問(wèn)題，這使得他們難以適應(yīng)現(xiàn)代化的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展要求。因此，國(guó)家需要加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍的建設(shè)，制定社區(qū)工作人員的人才發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行相關(guān)的教育培訓(xùn)和政策扶持；制定社區(qū)工作人員的資格認(rèn)定制度，提高社區(qū)工作者的準(zhǔn)入門(mén)檻，使社區(qū)工作者朝著制度化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)；加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作的形象宣傳，讓人們對(duì)社區(qū)工作有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，吸收更多新生力量參與社區(qū)工作。

在加強(qiáng)人才引進(jìn)的同時(shí)，要著力改變社區(qū)現(xiàn)存的管理混亂的問(wèn)題，使社區(qū)工作朝著專業(yè)化的方向發(fā)展?？梢越梃b國(guó)外成熟的社會(huì)工作模式和豐富的工作技巧，比如George Brager 在1987年提出了社區(qū)工作的三大策略——合作策略、運(yùn)動(dòng)策略和競(jìng)爭(zhēng)策略，Jack Rothman在同年提出了社區(qū)組織實(shí)踐的三大模式——地區(qū)發(fā)展（Locality development）、社會(huì)行動(dòng)（Social action）、社會(huì)策劃（Social planning）等工作模式；社區(qū)調(diào)查、居民聯(lián)系溝通、社區(qū)領(lǐng)袖培養(yǎng)、社區(qū)組織催化、社區(qū)資源開(kāi)發(fā)、組織間的協(xié)調(diào)等工作技巧。［7］同時(shí)，要注意和我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合，因地制宜，例如我們國(guó)家的群眾路線就是一種很好的策略，可以和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)相互結(jié)合，互相促進(jìn)。另外，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)工作人員應(yīng)該有定期的考核機(jī)制以及適當(dāng)?shù)男匠昙?lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)工作人員的積極性，使社區(qū)能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）引導(dǎo)社區(qū)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，重視非營(yíng)利組織的作用

社區(qū)實(shí)際上就是一個(gè)“小社會(huì)”，但卻要承擔(dān)“大政府”的職能，這使得社區(qū)不堪重負(fù)。社區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路，主動(dòng)尋找解決問(wèn)題的方法。通過(guò)直接購(gòu)買(mǎi)或公開(kāi)招標(biāo)的方式，將某一項(xiàng)社區(qū)服務(wù)交由專業(yè)的社會(huì)組織來(lái)承當(dāng)，能夠有效減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的機(jī)制，撥付專項(xiàng)的資金來(lái)支持社區(qū)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，通過(guò)這種方法，社區(qū)可以向居民提供更加專業(yè)的服務(wù)，這也減輕了社區(qū)行政工作的負(fù)擔(dān)，最終達(dá)到提高社區(qū)工作效率和服務(wù)質(zhì)量的核心目標(biāo)。目前，我國(guó)有些地方的社區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了這方面的嘗試，但仍然局限于家政服務(wù)，養(yǎng)老助殘等方面，對(duì)一些事務(wù)性的服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、法律咨詢、代收費(fèi)用等方面尚未完全進(jìn)入，政府應(yīng)該鼓勵(lì)社區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域。

同時(shí)，通過(guò)對(duì)國(guó)外社區(qū)的建設(shè)可以了解到，非營(yíng)利組織在社區(qū)的發(fā)展中有著不可替代的作用。這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，非營(yíng)利組織大都具有專業(yè)的知識(shí)背景，有專業(yè)化的設(shè)施和人才，向社區(qū)提供的專業(yè)化服務(wù)可以提高社區(qū)建設(shè)的效率和質(zhì)量；另一方面，非營(yíng)利組織處在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，它不僅了解居民的需求，也有能力利用自身的資源在諸如社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、文教衛(wèi)等方面發(fā)揮自己的作用，這也在一定程度上減輕了社區(qū)的財(cái)政壓力。我國(guó)非營(yíng)利組織的倡導(dǎo)也有多年，但一直處于不溫不火的狀態(tài)，如果將我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展和社區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，政府從政策、資金等方面進(jìn)行扶植，也許會(huì)達(dá)到一個(gè)雙贏的局面。社區(qū)作為一個(gè)國(guó)家居民居住、生活的基本載體，其資源供給系統(tǒng)日益復(fù)雜，政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、非營(yíng)利組織等多元共存，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展越來(lái)越依靠社會(huì)各方面的參與和支持，正在走向“共治”的局面。

（施雪華系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)、二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師；趙忠辰系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生）

1 李東泉. 中國(guó)社區(qū)發(fā)展歷程的回顧與展望［J］. 中國(guó)行政管理. 2013.5.

2 郭偉和. 當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策建議［J］. 長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào). 2004.6.

3 劉遠(yuǎn)舉. 一個(gè)居委會(huì)怎能承受“126”塊匾［N］. 中國(guó)社會(huì)報(bào). 2014-06-09（02）.

4 邰雷. 長(zhǎng)春市社區(qū)治理減負(fù)問(wèn)題研究［D］. 吉林大學(xué). 2015.

5 李波. 發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)建設(shè)模式及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］. 山東社會(huì)科學(xué). 2009.11.

6 李保明. 國(guó)外城市社區(qū)管理模式及其啟示［J］. 中國(guó)行政管理. 2013.4.

7 甘炳光等. 社區(qū)工作技巧［M］. 香港社區(qū)工作教育工作者聯(lián)席會(huì)議. 1998.