文/天津科技大學(xué) 王晶

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“文化立法是國家通過立法方式管理文化領(lǐng)域的事務(wù)，制定有關(guān)文化方面的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章等各種法律規(guī)范的活動。加強文化立法，是依法調(diào)整文化領(lǐng)域各種社會關(guān)系，引導(dǎo)、規(guī)范和促進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保障公民文化權(quán)利的必然要求。”體系化的法律保障機制和必要的政策支持系統(tǒng)對文化領(lǐng)域是十分必要的。把文化立法試點先行與整體推進相結(jié)合，考慮各地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡性，按照《立法法》的要求，支持和鼓勵在文化立法條件比較成熟的地方，先出臺地方性法規(guī)和政府規(guī)章。根據(jù)文化立法的需要，可由文化發(fā)展較快并積累了實踐經(jīng)驗的地方，先行制訂出地方性法規(guī)、規(guī)章，為制訂全國性的文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)提供具體范例和有益嘗試。

一、天津文化立法之現(xiàn)狀

（一）維度：涉及的文化領(lǐng)域。天津文化立法涉及的領(lǐng)域可分類為如下內(nèi)容：1.民間傳統(tǒng)。關(guān)于建筑古跡與文物方面的立法包括：地方性法規(guī)1部，即天津市人大會常委會通過的《天津市文物保護條例》；地方政府規(guī)章對此問題沒有立法；行政規(guī)范性文件14件，比較重要的即天津市規(guī)劃局制定的《天津市歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、天津市人民政府制定的《第四批我市文物保護單位名單》、天津市人民政府制定的《將薊縣縣城列為天津市歷史文化名城的通知》、天津市人民政府制定《天津市文物保護單位名單的通知》；地方司法機關(guān)無司法解釋。關(guān)于天津非物質(zhì)文化方面的立法包括：地方性法規(guī)無；地方政府規(guī)章無；地方規(guī)范性文件7件，比較重要的即天津市人民政府制定的《公布第三批市級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的通知》、天津市文化局制定的《推薦天津市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人的通知》；地方司法機關(guān)無司法解釋。2.文化產(chǎn)業(yè)。關(guān)于天津文化產(chǎn)業(yè)方面的立法包括：地方性法規(guī)無；地方政府規(guī)章無；地方規(guī)范性文件5件，比較重要的即天津市發(fā)展和改革委員會制定的《關(guān)于印發(fā)天津市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、天津市人民政府辦公廳制定的《關(guān)于鼓勵和支持我市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》、天津市財政局制定的《關(guān)于印發(fā)〈天津市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的通知》、天津市人民政府制定的《關(guān)于印發(fā)天津市文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃和第一批文化產(chǎn)業(yè)振興重點工作計劃的通知》、天津市工商行政管理局制定的《關(guān)于支持我市文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》；地方司法機關(guān)無司法解釋。3.公共文化服務(wù)保障。關(guān)于天津公共文化服務(wù)保障方面的立法包括：地方性法規(guī)無；地方政府規(guī)章無；地方規(guī)范性文件4件，比較重要的即天津市人民政府制定的《天津文化中心管理辦法》、天津市財政局制定的《天津市宣傳文化發(fā)展專項資金管理辦法》、天津市財政局、市文化廣播影視局制定的《天津市農(nóng)村電影公益放映場次補貼專項資金管理辦法》；地方司法無司法解釋。4.文化管理。關(guān)于天津文化管理方面的立法包括：地方性法規(guī)無；地方政府規(guī)章1部，即天津市人民政府制定的《天津市文化市場相對集中行政處罰權(quán)規(guī)定》；地方規(guī)范性文件60件，比較重要的即天津市文化局、市綜治辦、市公安局、市工商局、市教委、市市容委、市通信管理局制定的《關(guān)于深化本市文化市場綜合治理開展文化市場平安建設(shè)的意見》、天津市文化局制定的《關(guān)于開展打擊違法經(jīng)營活動凈化文化市場專項行動的通知》、天津市文化局制定的《關(guān)于進一步加強我市文化市場經(jīng)營場所安全檢查工作的通知》等；地方司法文件1件，即《天津市高級人民法院關(guān)于為社會主義文化大發(fā)展大繁榮提供知識產(chǎn)權(quán)司法保障與服務(wù)的實施意見》。

(二）縱向：法律效力與層級。共查找地方性法律1件，地方政府規(guī)章1件，地方規(guī)范性文件90余件，地方司法機關(guān)司法解釋1件。法律效力等級依次遞減，制定程序嚴格程度依次遞減，行政任意性程度依次加大?？傮w來看，天津地方文化立法效力偏低，立法效力等級結(jié)構(gòu)不合理，沒有形成法律效力等級比例適中的立法體系。

（三）不廣不深：天津地方文化立法之不足與盲點。1. 文化立法數(shù)量少。在我國文化基本法缺位的情況下，天津地方文化立法，政治、經(jīng)濟、文化是共同構(gòu)成社會的三個方面，但立法給予此三個社會基本構(gòu)成面的重視卻是厚此薄彼、嚴重失調(diào)。這不僅是地方的個別現(xiàn)象，也是中國立法的病癥。值得慶幸的是十八屆四中全會決定中已給予文化立法應(yīng)有之考慮，所以地方立法可在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定文化法律法規(guī)。2.文化立法效力低。以天津文化產(chǎn)業(yè)促進方面的法律法規(guī)為例，僅限于行政規(guī)范性文件，而無法律效力高級的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章。行政規(guī)范性文件的制定程序與立法程序存在較大差別。首先，行政規(guī)范性文件的制定程序由《國家行政機關(guān)公文處理辦法》等加以規(guī)定。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章因其內(nèi)容的重要性，在制定程序上適用《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》以及《規(guī)章制定程序條例》之規(guī)定。其次，在具體程序設(shè)計上，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定有一系列比現(xiàn)在規(guī)范性文件的制度更嚴格和特殊的立法程序。行政規(guī)范性文件不及立法程序正式、嚴格，不及立法程序民主。嚴格意義上都不能算作地方的法規(guī),法規(guī)和規(guī)章的比例很少，上述政策性文件和措施則在相當(dāng)長一段時間內(nèi)行使著地方法規(guī)、規(guī)章的職能。3.文化立法內(nèi)容涵蓋不全。天津文化立法現(xiàn)狀充分反映出文化法律制度供給不足，文化立法整體落后；立法盲點頻現(xiàn)，部分領(lǐng)域無法可循。文化法律法規(guī)的制定落后于文化社會活動和文化社會關(guān)系的實際，落后于文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的要求。4.文化立法中反映出管理水平較低。天津文化立法仍過多依賴于行政管理，是“人治”而非“法制”的現(xiàn)實寫照，更多表現(xiàn)為行政性管理，而沒有制度化管理。依法行政要求加強和改進政府立法與制度建設(shè)。政府要重點加強有關(guān)完善文化相關(guān)方面以及政府自身建設(shè)方面的立法和制度建設(shè)。

二、世界其他國家文化地方立法之借鑒

（一）關(guān)于文化立法體系中地方立法作用之借鑒。筆者考察英國、法國、日本等國文化立法發(fā)現(xiàn)各國的立法體系不盡相同，但都完善。以歷史文化遺產(chǎn)保護立法為例，英國的做法是以聯(lián)邦立法為主體，地方立法主要是執(zhí)行、解釋聯(lián)邦法律，提供相關(guān)法律咨詢，并在地方立法權(quán)限內(nèi)對聯(lián)邦法律做出少數(shù)補充。法國則國家與地方立法充分結(jié)合，以國家立法作原則性規(guī)定，地方政府制定詳盡、有針對性的法規(guī)與法規(guī)性文件。

(二) 關(guān)于美國文化立法中文化民間組織規(guī)定之借鑒。世界各國中，美國的文化立法關(guān)于民間組織的規(guī)定完善；民間組織在文化方面實踐發(fā)揮的作用也最為突出；很多重要的文化法律法規(guī)也是在民間社團組織的推動下出臺的。美國文化立法中直接規(guī)定民間組織的獨立地位，給予民間組織確定的法律保障?！秶覛v史文化保護法》是美國聯(lián)邦政府于1966年頒布的，其中規(guī)定：文化遺產(chǎn)由聯(lián)邦政府、州政府和民間保護團體共同保護的原則，將遺產(chǎn)保護和管理法定為由社會各部門共同參與的義務(wù)和職責(zé)，這使得民間組織參與文化遺產(chǎn)保護與管理有法律依據(jù)。這些保護政策的實施極大激發(fā)了民眾的保護熱情，使美國公眾參與文化遺產(chǎn)保護的熱情達到高潮。政府讓位于非營利文化組織。以民俗文化事宜為例，在美國沒有政府機構(gòu)對其專門管理。大量非營利文化組織在推動民俗文化發(fā)展時扮演重要角色，某種程度上代替政府為整個社會的文化及其他公益性事業(yè)服務(wù)。

綜上所述，世界各國實踐證明,文化工作獲得的成功很大程度上取決于制度的完善。盡管各國的制度體系各不相同,但文化制度通常都包含有法律制度，立法的作用不可替代。

三、加快天津文化立法之建議

（一）規(guī)劃地方文化立法。文化立法的重大作用是保障憲法所規(guī)定的公民文化權(quán)利得到落實和具體化。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中關(guān)于“加強重點領(lǐng)域立法”一部分特別提及文化立法，制定公共文化服務(wù)保障法，促進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。制定文化產(chǎn)業(yè)促進法，把行之有效的文化經(jīng)濟政策法定化，健全促進社會效益和經(jīng)濟效益有機統(tǒng)一的制度規(guī)范。鑒于天津文化立法處于起步階段，因此做好充分合理的立法規(guī)劃是十分必要的。在立法的順序方面，應(yīng)當(dāng)堅持先易后難，成熟一個出臺一個的原則。

（二）培養(yǎng)文化立法民間社會機制。營利性文化民間組織在我國已不為鮮見，但非營利性文化組織卻是鳳毛麟角，其發(fā)展更是方興未艾。此處對非營利性文化組織的建立提出設(shè)計。非營利性文化組織不以盈利為目的，以為民眾奉獻文化產(chǎn)品為主要使命；其成本主要是接受政府、企業(yè)、個人等補貼與資助，因此必須受到嚴格的監(jiān)督，主要是來自公眾監(jiān)督、審計以及稅法等管理。

（三）加快文化立法民眾參與。民主是立法的重要原則，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，新修改的《立法法》，多條均對民主立法提出原則要求和具體實施措施。所有的文化立法必須建立在公眾參與的基礎(chǔ)上，所有的決策過程應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個公開的論壇（會議）；可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見，文化事務(wù)的決策在正式出臺之前，需要經(jīng)過若干個環(huán)節(jié)以上的公共參與流程；座談會、論證會、聽證會的結(jié)果要向立法機構(gòu)報告。文化法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，向社會公布征求意見的時間一般不少于30日，征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。

有關(guān)文化方面的信息，政府要向公眾公開，保障民眾參與文化事務(wù)的權(quán)利。2015年1月23日，國務(wù)院已著手修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》。信息公開是指政府通過法定形式和程序，主動向社會公眾公開或依申請向特定公民和組織公開所掌握與擁有的信息（除涉密免于公開外）。個人權(quán)利的保障需要、新聞輿論的監(jiān)督責(zé)任、政治權(quán)力的制衡機制形成了一股合力共同促成了美國信息公開制度典范國家的地位。自1966年《信息自由法》通過以來，美國政府制定了各種促進和保障政府信息有效利用的政策法規(guī)。美國國家公園管理局是國家遺產(chǎn)管理機構(gòu)，也是遺產(chǎn)信息公開的政府主管機構(gòu)，它對自身的定位不是“業(yè)主”而是“管家”，遺產(chǎn)信息的傳播和服務(wù)是其重要的職責(zé)。例如，國家公園管理局管轄的每一個公園都實施三級規(guī)劃決策體系，規(guī)劃執(zhí)行前，通常舉行多次公開會議，并開通網(wǎng)站，鼓勵社會公眾積極參與規(guī)劃。通過這種形式，國家公園管理局把其管理的文化遺產(chǎn)信息及時地傳播到公眾層面。

要加強文化立法的民主化，完善公眾參與立法的制度和機制，確保立法體現(xiàn)人民群眾的意見、意志。政府在文化立法中要謹防單方面體現(xiàn)部門意志的立法，謹防僅小范圍體現(xiàn)專家意見的立法。

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