李麗石+賈文棟

摘 要：本文通過簡(jiǎn)單闡述我國(guó)消防法制建設(shè)沿革，重點(diǎn)分析我國(guó)現(xiàn)行消防法制建設(shè)中存在的突出問題來研究我國(guó)消防法制建設(shè)現(xiàn)狀。并與美國(guó)和日本的消防法制體系進(jìn)行了比較分析，對(duì)如何借鑒美國(guó)日本先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)消防法制建設(shè)等方面進(jìn)行了研究。

關(guān)鍵詞：消防法制建設(shè)；問題；比較；借鑒，思考

1 我國(guó)消防法制建設(shè)沿革

我國(guó)的消防法律據(jù)記載有二千多年的歷史，商朝已使用刑罰手段懲治隨意把灰燼遺棄在道路上的行為。古代對(duì)消防管理工作開始形成了初步體系，稱做火政管理?！跋馈币辉~是在我國(guó)清代光緒年間從日本引進(jìn)我國(guó)，曾泛指消滅與預(yù)防火災(zāi)等災(zāi)害事故。

1949年新中國(guó)成立后，我國(guó)先后制定頒布了一系列消防法律法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)章、地方政府規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。1957年11月，國(guó)務(wù)院頒布了新中國(guó)第一部全國(guó)性的消防法律《消防監(jiān)督條例》。1984年5月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)施行了《中華人民共和國(guó)消防條例》。1998年4月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）。2008 年10 月經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了修訂后的《消防法》。

2 我國(guó)消防法制建設(shè)中存在的突出問題

我國(guó)現(xiàn)行消防法律體系和俄羅斯、英國(guó)消防法律體系相似，是以《消防法》為主導(dǎo)，輔以行政規(guī)章、地方法律為補(bǔ)充，各種規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的法律體系。《消防法》作為我國(guó)消防基本法，為體系建立提供基礎(chǔ)的法律保障。除此之外，構(gòu)成消防法律體系的還包括：《中華人民共和國(guó)刑法》中有關(guān)“失火罪”“重大責(zé)任事故罪”、“消防責(zé)任事故罪”、“危險(xiǎn)物品肇事罪”等，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第19條、20條等與消防相關(guān)法律條款；《化學(xué)危險(xiǎn)物品管理?xiàng)l例》、《森林防火條例》、《草原防火條例》等行政法規(guī)；《河北省消防條例》等地方法規(guī)；《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》等消防規(guī)章；《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)現(xiàn)行消防法律體系對(duì)明確消防工作職責(zé)、加強(qiáng)工作落實(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督管理、促進(jìn)火災(zāi)隱患整改起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，現(xiàn)行消防法律體系暴露出系統(tǒng)性不強(qiáng)、內(nèi)容不全面、可操作性查等諸多問題。

2.1 我國(guó)消防法律體系設(shè)置系統(tǒng)性和執(zhí)行性不強(qiáng)

當(dāng)今我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展階段，而現(xiàn)行的法律體系大都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)制定的，導(dǎo)致其缺乏時(shí)代特征，系統(tǒng)性較差，宏觀管理控制不起來。例如《消防法》第六條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，提高公民的消防安全意識(shí)。教育、人力資源行政主管部門和學(xué)校、有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將消防知識(shí)納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)的內(nèi)容。”但是在實(shí)際操作時(shí)，《消防法》并沒有明確規(guī)定違反這一法條的后果，這就使相關(guān)單位大部分未給予足夠重視和認(rèn)真對(duì)待。

國(guó)務(wù)院并未制定關(guān)于消防的行政法規(guī)，公安部雖然制定了《消防監(jiān)督管理規(guī)定》等幾部消防方面的規(guī)章，但由于部委規(guī)章的法律地位不夠高，導(dǎo)致涉及兩個(gè)部委以上消防工作的開展無法可依，難以協(xié)調(diào)，微觀管理管不住的局面出現(xiàn)。例如《消防法》第十六條對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防安全職責(zé)予以了規(guī)定，公安部61號(hào)令（《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》）對(duì)上述法條進(jìn)行了深化。但由于是公安部頒布，在教育、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)等具體單位執(zhí)行力大打折扣。

2.2 我國(guó)消防法制建設(shè)對(duì)本國(guó)特色消防管理探索深入不夠

我國(guó)國(guó)土幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象較嚴(yán)重。加之我國(guó)的立法周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜，盡管消防法律體系還在不斷完善中，大多只是在補(bǔ)充很多早該制定的法律法規(guī)，立法者對(duì)我國(guó)國(guó)情及消防工作調(diào)研時(shí)間倉(cāng)促，新生的事物又超出了當(dāng)前消防管理體系，致使大部分輔助的法律法規(guī)不細(xì)化，修訂不及時(shí)，部分行政法規(guī)難以操作。例如根據(jù)《消防法》、公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)存在火災(zāi)隱患的單位必須責(zé)令限期改正，并依法予以處罰（包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、臨時(shí)查封、罰款、對(duì)當(dāng)事人拘留等）。這執(zhí)行起來在基層消防監(jiān)督管理工作中問題比較突出。若消防監(jiān)督部門依法監(jiān)督，將許多存在重大火災(zāi)隱患的單位和企業(yè)（如養(yǎng)老院福利機(jī)構(gòu)、學(xué)校、供水、供氣）予以停產(chǎn)停業(yè)，勢(shì)必帶來重大的損失和影響。又如有許多火災(zāi)隱患是難以整改或根本不能整改，除非整幢建筑拆除。然而，一旦發(fā)生火災(zāi)事故，一方面是給國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來?yè)p害；另一方面，還得追究消防監(jiān)督人員的刑事責(zé)任。同樣使消防監(jiān)督部門處于為難的境地且不能解決問題。

2.3 我國(guó)消防法律體系法律責(zé)任的設(shè)置不符合科學(xué)原則

《消防法》部分條款的規(guī)定，可操作性差，規(guī)定失之于寬，失立于緩，處罰也較輕。例如在2010年上海靜安區(qū)高層住宅大火后越發(fā)凸顯的我國(guó)居民住宅消防安全管理的失管漏管等嚴(yán)重問題。當(dāng)今我國(guó)大規(guī)模居民住宅多由物業(yè)公司行使消防安全管理，物業(yè)公司依靠業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)開展服務(wù)。據(jù)南京市2015年最新調(diào)查顯示該市物業(yè)費(fèi)征繳率只有六成稍多，物業(yè)公司入不敷出，靠開發(fā)商補(bǔ)貼和侵占小區(qū)公共收益維持運(yùn)營(yíng)，根本無法提供人力物力維護(hù)正常消防設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)現(xiàn)行《消防法》是2008年10月修訂版本，第十八條規(guī)定“住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的公用消防設(shè)施進(jìn)行維護(hù)管理，提供消防安全防范服務(wù)。”此條文屬行為模式條文，而《消防法》內(nèi)并未設(shè)置行之有效的后果模式條文。消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)居民小區(qū)存在消防隱患后，在無法對(duì)住宅小區(qū)行使停止使用和臨時(shí)查封法律手段時(shí)，對(duì)物業(yè)公司無法律抓手，致使我國(guó)居住消防安全管理責(zé)任不落實(shí)現(xiàn)象進(jìn)入惡性循環(huán)。

3 美國(guó)、日本消防法制建設(shè)及與我國(guó)之比較分析

3.1 美國(guó)消防法制建設(shè)及與我國(guó)的比較分析

美國(guó)的消防法律法規(guī)比我國(guó)更為健全和完善。消防立法主要實(shí)行國(guó)家制定推薦版本和各級(jí)地方立法的體制。國(guó)家根據(jù)東西南北不同情況制定了5部推薦版本，州、市、縣又有經(jīng)議會(huì)通過的消防法律，且市、縣法律比州法律更嚴(yán)格，以保證執(zhí)行更為有效。

作為幅員遼闊，各州高度自治的國(guó)家，美國(guó)消防法律體系特點(diǎn)和比我國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于貼合本國(guó)實(shí)際，充分發(fā)揮美國(guó)消防協(xié)會(huì)（NFPA）專家人作用，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范細(xì)化，便于實(shí)施。美國(guó)消防協(xié)會(huì)美國(guó)是由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局授權(quán)，研究制訂和修訂消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的機(jī)構(gòu)，成員超過75000人，下設(shè)250多個(gè)技術(shù)委員會(huì)，是其消防領(lǐng)域的權(quán)威，制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范領(lǐng)域非常廣泛。盡管該協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范本身不具備法律地位，但其絕大多數(shù)的規(guī)定和精神都被各州立法機(jī)構(gòu)采用，在實(shí)踐中對(duì)美國(guó)消防工作產(chǎn)生了巨大影響。

3.2 日本消防法制建設(shè)及與我國(guó)的比較分析

日本有關(guān)消防的法律體系大致分為消防系列和建筑系列，其中消防系列重要的有《消防法》、《消防組織法》、火災(zāi)預(yù)防條例等；建筑系列如《建筑基準(zhǔn)法》、《建筑基準(zhǔn)法施行規(guī)則》等。其中消防系列中，由國(guó)會(huì)制定國(guó)家《消防法》，內(nèi)閣來制定《消防法施行規(guī)則》；由自治省制定《消防法施行令》，各都道府縣也可根據(jù)國(guó)家的法律，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，來制定地方火災(zāi)預(yù)防條例。

日本消防法律體系特點(diǎn)和比我國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)于法律法規(guī)的制定和修改，既有明確而嚴(yán)格的修改程序，也有高效而相對(duì)完善的事件機(jī)制，隨時(shí)根據(jù)新問題，及時(shí)修改和完善。該國(guó)《消防法》自1949年頒布以來，至今已歷經(jīng)150多次修改，基本上每年都要修改完善一次。雖然條文總數(shù)還是10章47條，但內(nèi)容已大大擴(kuò)充。主要內(nèi)容包括總則、火災(zāi)預(yù)防、危險(xiǎn)物管理、消防設(shè)施、火災(zāi)警戒、滅火活動(dòng)、火災(zāi)調(diào)查、醫(yī)療救護(hù)和對(duì)違反消防管理行為的處罰。

4 從借鑒美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)方面提高我國(guó)消防法制建設(shè)

我國(guó)和美國(guó)、日本都是采用了自上而下，逐級(jí)具體的方法來構(gòu)建消防法律體系，這就使我國(guó)的消防法制建設(shè)可借鑒吸收美日兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)，再根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，不斷完善和推進(jìn)。

4.1 從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，完善我國(guó)消防法律體系，提高系統(tǒng)性和可執(zhí)行性

消防法律體系是國(guó)家法律體系的重要組成部分，我國(guó)應(yīng)吸取消防法律體系較為成熟和完善的美國(guó)和日本經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以解決消防法治實(shí)踐的歷程突出問題與國(guó)情緯度為原則，逐步完善消防法律體系。

按照憲法確定的民主和法制原則，任何行政機(jī)關(guān)的存在和行政職權(quán)的運(yùn)作，都必須有組織法的依據(jù)。我國(guó)可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和消防工作特點(diǎn)，特別是根據(jù)中央和地方職權(quán)的劃分，制定《中華人民共和國(guó)消防組織法》?！吨腥A人民共和國(guó)消防組織法》應(yīng)具體明確與消防職能有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)的消防職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；明確機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)；明確多種形式的消防組織的地位、責(zé)任和義務(wù)；明確公民的消防行為規(guī)范。這樣多部門之間如何開展消防工作就有了明確的法律依據(jù)。我國(guó)消防法律體系中系統(tǒng)性和可執(zhí)行性將大大加強(qiáng)。

4.2 從法制建設(shè)上給予社會(huì)消防力量合法權(quán)益，彌補(bǔ)消防人力不足

我國(guó)火災(zāi)防控壓力不斷加大，消防機(jī)構(gòu)的事物性服務(wù)職能和監(jiān)督職能日益寬泛，公安現(xiàn)役消防警力不足的矛盾日益凸顯。發(fā)展社會(huì)消防力量和消防志愿者迫在眉睫。目前我國(guó)還沒確立合法志愿消防制度，在現(xiàn)有44部涉及“志愿消防”的法規(guī)中，都只是提到“可以”組建志愿消防隊(duì)伍，但對(duì)怎樣組建、如何培訓(xùn)和獎(jiǎng)勵(lì)等問題并未從法律上予以明確。

此方面我們可以借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)和日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)《志愿者保護(hù)法》和日本《消防組織法》都對(duì)志愿消防隊(duì)伍的法律地位、權(quán)利和義務(wù)、激勵(lì)和保障進(jìn)行了明確規(guī)定。據(jù)美國(guó)2013年底的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，114萬(wàn)消防員中69%是志愿。日本公務(wù)員身份常備消防職員15.8萬(wàn)人，而由志愿者組成的“消防團(tuán)”人數(shù)多達(dá)88.5萬(wàn)人，覆蓋到日本各個(gè)角落，每個(gè)消防團(tuán)都有固定消防站和輕型裝備，定期接受消防訓(xùn)練，一旦發(fā)生火災(zāi)或地震等災(zāi)害時(shí)迅速集合參加滅火救援。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，加快《志愿服務(wù)條例》立法，修訂《消防法》，明確志愿消防力量和服務(wù)對(duì)象的法律關(guān)系，維護(hù)其合法權(quán)益，加快完善志愿消防隊(duì)伍組織管理體制。

結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，特別是農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展日新月異，火災(zāi)防控壓力不斷加大。當(dāng)前，我國(guó)各項(xiàng)災(zāi)害事故不斷發(fā)生，威脅人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。我們必須積極尋找和探索應(yīng)對(duì)良策，加快消防法制建設(shè)進(jìn)程，有效解決消防法制建設(shè)方面存在的突出問題，從法律角度保障我國(guó)消防事業(yè)更好更快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[3]程超，何歡.中外消防法比較研究[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2006，7（4）：548-551.

作者簡(jiǎn)介：李麗石，石家莊市消防支隊(duì)橋西區(qū)大隊(duì)監(jiān)督管理助理工程師。