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        政府購買公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn):以法治為視角

        2015-11-24 08:47:33賀先國
        企業(yè)導(dǎo)報 2015年18期
        關(guān)鍵詞:法律監(jiān)督規(guī)范化

        賀先國

        摘 要:在我國,關(guān)于政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)的陸續(xù)出臺,從制度上推進政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化、法治化進程。但是,綜合學(xué)者們的學(xué)理分析和實務(wù)者的實踐經(jīng)驗,現(xiàn)有的法律體系還有不少問題需要解決。主要體現(xiàn)為:立法有待進一步完善;不同法律之間的協(xié)調(diào)性需要提高;法律的可操作性有待提升。

        關(guān)鍵詞:政府購買公共服務(wù);規(guī)范化;法律監(jiān)督;行政本位

        一、立法有待進一步完善

        我國政府購買公共服務(wù)的專業(yè)立法存在不足,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一是沒有規(guī)范政府購買公共服務(wù)的專門法律1。從我國的《政府采購法》、《招標投標法》及其配套實施條例可以發(fā)現(xiàn),對于政府購買公共服務(wù),相關(guān)規(guī)定比較分散。這導(dǎo)致法律的系統(tǒng)性和適用性都不夠。在政府購買公共服務(wù)的實踐中,不論是中央還是地方政府購買公共服務(wù)都還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范,業(yè)已開展的多數(shù)購買行為 自然需要更為統(tǒng)一且嚴密的法制規(guī)范。我國目前的問題是:實踐已經(jīng)走在立法的前面。在我們?nèi)嫱七M政府購買公共服務(wù)實踐時,其中可能存在諸多問題,比如資源浪費、尋租腐敗和公共服務(wù)質(zhì)量低劣等情況,要解決這些問題都需要專門的立法來解決。二是政府購買公共服務(wù)管理機構(gòu)面臨著整體的不足3:首先是缺乏全國性政府購買公共服務(wù)組織,難以對全國政府購買行為進行頂層規(guī)劃,同樣不能形成規(guī)模效應(yīng),以壓低購買成本和提高購買效率。其次各政府職能部門因為信息不對稱的原因,比較容易造成公共服務(wù)的重復(fù)購買。再次目前各地的管理機構(gòu)設(shè)置五花八門,上級部門難以進行有效的監(jiān)督和評價。最后是集中采購機構(gòu)的問題?,F(xiàn)行的行政法規(guī)對此類機構(gòu)的性質(zhì)以及設(shè)立這些機構(gòu)的積極意義還沒有統(tǒng)一的定義。采購機構(gòu)有的設(shè)在財政局,有的設(shè)在機關(guān)事務(wù)管理局,有的專門設(shè)立公共資源交易中心,其性質(zhì)有的屬于事業(yè)單位,有的屬于行政單位,有的屬于企業(yè)單位,而廣受期待的《中華人民共和國政府采購法實施條例》同樣沒有解決這個長期懸而未決的問題。

        二、不同法律之間的協(xié)調(diào)性需要提高

        前述法律大部分是移植國外,且制定過程比較快,相互之間不協(xié)調(diào),甚至有矛盾的地方。這里面最主要的是采購法與招投標法之間的不協(xié)調(diào)。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究,政府采購公共服務(wù)的法律間不協(xié)調(diào),乃至于出現(xiàn)沖突與矛盾的原因在于行政主導(dǎo)的立法體制。例如,在政府購買的住房保障、環(huán)境治理和公共交通運輸,都會涉及工程項目,兩法都有明確規(guī)定,甚至規(guī)定相沖突的,那又應(yīng)該適用哪部法律?兩部委可能都意識到了這個問題,但并沒有解決這個問題。本來學(xué)界和實務(wù)界希望新出臺的《政府采購法實施條例》能夠解決這一問題,而此條例也避開了這個問題。并把此前爭論最多的工程領(lǐng)域“拱手相讓”,還把與工程相關(guān)的服務(wù)全部納入工程,一并“讓”給了招標投標法。這可以說是一種無奈而且令人失望的解決方案。

        除此之外,還有采購法律與其他法律的不協(xié)調(diào)。例如《政府采購法》和實施條例在都在第二條何為政府購買的服務(wù)作了說明,并明確使用財政性資金購買的公共服務(wù),是政府采購法規(guī)范的對象。那么購買的基本養(yǎng)老、公共衛(wèi)生和社區(qū)服務(wù)還有其他法律的規(guī)范,如何與主導(dǎo)制定和實施這些法律的部門明確權(quán)限和責任,實施條例并沒有什么大作為。

        三、法律的可操作性有待提升

        除了上述問題之外,一些法律還存在操作性不強的問題。

        首先是監(jiān)管制度的操作性不強。法律對政府購買服務(wù)在監(jiān)管方面做出規(guī)定,但對如何監(jiān)管、監(jiān)管什么、監(jiān)管原則都沒有做出進一步的規(guī)定。而最新的《政府采購法實施條例》在監(jiān)督檢查一章,將各級人民政府財政部門和購買相關(guān)部門都納入監(jiān)督主體,但同樣沒有對監(jiān)督事項和程序做出規(guī)定。如果沒有可操作性的法律來規(guī)范,就很難對政府購買公共服務(wù)進行監(jiān)督。

        其次是購買程序規(guī)定的操作性不強。雖然新出臺的《政府采購法實施條例》已經(jīng)完善了信息公開,合同管理和法律責任等制度,但對合同履約金和社會組織的服務(wù)資質(zhì)鑒定等方面的操作性規(guī)定還有不足。一是服務(wù)供應(yīng)商履約保證金管理問題。法律規(guī)定了要繳納,但在操作層面卻存在諸多問題:究竟該誰管?掌握在誰那里?扣除履約保證金誰說了算,扣留的保證金歸誰所有?這都應(yīng)該有具體的規(guī)定才比較好好。二是承接主體的資質(zhì)鑒定方面。我國政府向社會購買公共服務(wù)的法律問題還表現(xiàn)在缺少對承接主體資質(zhì)的具體規(guī)定7。法律對可能成為服務(wù)供應(yīng)商的非營利組織的資質(zhì)沒有做出相應(yīng)規(guī)定。

        再次,公共服務(wù)的評估制度操作性不強8。在實際操作過程中,政府與公共服務(wù)承接者雖然簽訂了合同,但是在履行合同的時候,政府難以做到同步的監(jiān)督和有效的評價。又因為缺乏科學(xué)的評價體系與強有力的外部監(jiān)督體系,專業(yè)人才對服務(wù)中的專業(yè)技術(shù)問題也不能提供有效的監(jiān)督。再加上現(xiàn)有的制度,監(jiān)管權(quán)已經(jīng)被分散到了各個的主管部門,而這些主管部門大都與社會組織有著密切的利益關(guān)系,這就使得政府對公共服務(wù)的監(jiān)管顯得蒼白無力。

        參考文獻:

        [1] 黃民錦.政府購買服務(wù)立法供給研究[J],招標與投標,2014,(8)

        [2] 項顯生.政府購買公共服務(wù)管理機構(gòu)的設(shè)置問題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報,2012,(03)

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