張敬芬

[摘 要]上海市嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)面對快速城市化給基層社會治理帶來的新挑戰(zhàn)，積極探索“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，形成了獨(dú)具特色的做法，為上海市城郊區(qū)人口大鎮(zhèn)加強(qiáng)社會治理探索了一條新路徑，帶來了許多啟示與思考。

[關(guān)鍵詞]城市化；鎮(zhèn)管社區(qū)；基層治理

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）11-0033-03

創(chuàng)新社會治理體制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。上海市嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）于2011年8月調(diào)整成立，隨著新城建設(shè)的深入推進(jìn)和城市化進(jìn)程的加快，大量樓盤落成、大量人口涌入，原來“鎮(zhèn)——村（居）”的城鎮(zhèn)化管理模式的局限性、滯后性逐步顯現(xiàn)，新城核心區(qū)社會管理領(lǐng)域的體制缺陷和短板問題日漸突出。為積極應(yīng)對新城建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，推進(jìn)基層治理，嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）創(chuàng)新“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，在城市化地區(qū)基層治理方面取得了顯著成效。

“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式創(chuàng)新的核心背景是快速城市化帶來的城市規(guī)模膨脹與傳統(tǒng)管理模式有限績效之間的張力。近年來，隨著郊區(qū)工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，上海城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的大鎮(zhèn)、大居社會管理的矛盾問題日益凸顯，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式正是通過增設(shè)和調(diào)整城市基層治理單元從而達(dá)到調(diào)和這種績效張力的目標(biāo)。

（一）政策背景：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是對國家治理現(xiàn)代化改革目標(biāo)的積極呼應(yīng)。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，推動城市社會治理方式轉(zhuǎn)型是其中的重要組成部分。在城市社會治理改革方向上，上海市委、市政府已經(jīng)明確提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制改革要求，要求探索構(gòu)建以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層社會管理服務(wù)體系，使政府、社區(qū)、居（村）委共同履行好政治控制、行政管理、公共服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾自治五大核心職能，這為嘉定新城推進(jìn)社會治理方式轉(zhuǎn)型提供了基本路線。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）根據(jù)實(shí)際新增設(shè)六個社區(qū)，建立了“兩委五中心”的社區(qū)管理體制，力圖實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元共治格局，強(qiáng)調(diào)通過增加主體多元性帶動治理有效性的提高，呼應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。

（二）現(xiàn)實(shí)背景：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是對上?？焖俪鞘谢M(jìn)程中生成問題的積極回應(yīng)。作為特大城市，上海的強(qiáng)大吸引效應(yīng)帶來了城市化快速發(fā)展、城市規(guī)模迅速膨脹的結(jié)果，這在城郊地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，由此引發(fā)城郊地區(qū)社會治理困境重重。在嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)），原有的鎮(zhèn)級管理組織無法有效解決城郊城市化后的新問題和新需求。管理主體的地域界限和職責(zé)權(quán)限不清，管理環(huán)節(jié)上的權(quán)責(zé)失衡和條塊協(xié)同不暢，導(dǎo)致管理盲區(qū)頻現(xiàn)，社會矛盾凸顯?！版?zhèn)管社區(qū)”模式在鎮(zhèn)和居（村）委之間設(shè)置社區(qū)管理中間層，一方面將政府職能管理部門延伸到社區(qū)層面，為社區(qū)居民提供廣泛的行政事務(wù)與公共服務(wù)功能；另一方面將社區(qū)內(nèi)各社會組織和企事業(yè)單位納入到治理主體范圍內(nèi)，增加治理隊(duì)伍力量，減少社區(qū)治理的行政成本，從而解決城市規(guī)模與治理績效之間的矛盾。

（三）理論背景：“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是對城市社會治理轉(zhuǎn)型理論的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。首先，是對治理理論的實(shí)踐。治理理論主張主體多元，方式柔性協(xié)作。鎮(zhèn)管社區(qū)模式中，社區(qū)治理的主體既包括黨委、政府職能部門，也包括社區(qū)內(nèi)各社會組織、企事業(yè)單位和社區(qū)居民，體現(xiàn)了主體多元性的特點(diǎn)。同時(shí)，“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式強(qiáng)調(diào)通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)共治和居民自治實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的治理效果，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用去行政化的參與、合作、協(xié)商和評議等方式對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，體現(xiàn)了柔性協(xié)作的特點(diǎn)。其次，是對科學(xué)設(shè)置城市基層治理單元的實(shí)踐?？茖W(xué)設(shè)置城市基層治理單元就是要通過合理設(shè)置管理幅度和層級既實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等，又達(dá)到成本控制的目標(biāo)?！版?zhèn)管社區(qū)”模式雖然增加組織的層級，但只增加必要的工作編制而不設(shè)置一級政府，從而達(dá)到控制成本的效果。

2013年8月以來，馬陸鎮(zhèn)立足于城郊地區(qū)新城管理的實(shí)際，進(jìn)行了“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的探索，形成了獨(dú)具特色的做法。

（一）合理整合歸類，科學(xué)劃分區(qū)域。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）在城市化程度較高的嘉定新城核心區(qū)西面約20平方公里的區(qū)域內(nèi)，在兼顧現(xiàn)實(shí)要求與歷史現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，參照城區(qū)街居制社區(qū)管理方式，按照“相對集中、規(guī)模適度、效能優(yōu)先”的原則，整合區(qū)域內(nèi)4個行政村、6個居委會資源，科學(xué)劃分出六大社區(qū)，每個社區(qū)的管轄面積為3-4平方公里，形成“鎮(zhèn)—社區(qū)—村（居）”的管理架構(gòu)。做到既有利于屬地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活。

（二）創(chuàng)新治理體制，搭建治理平臺。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）圍繞維護(hù)社會穩(wěn)定、加強(qiáng)城市網(wǎng)格化管理、發(fā)展社會事業(yè)（居務(wù)）、推進(jìn)黨建及精神文明建設(shè)等社區(qū)工作職能，搭建相應(yīng)的社區(qū)治理架構(gòu)。在區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，每個社區(qū)建立了“兩委”的組織架構(gòu)，即社區(qū)總支委員會和社區(qū)工作委員會，下設(shè)黨建、居務(wù)、綜治三大辦公室。其中，社區(qū)總支委員會作為黨委的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)村與居委會黨支部（一般每個社區(qū)有5-8個居委會），對社區(qū)性、社會性、群眾性工作負(fù)總責(zé)，并指導(dǎo)基層自治。社區(qū)工作委員會則承擔(dān)政府委托的行政管理職能，對轄區(qū)城市管理、社區(qū)建設(shè)及有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行落地管理、督查協(xié)調(diào)和改進(jìn)服務(wù)。由于對社區(qū)的主要職能、工作流程和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了科學(xué)界定，劃清了社區(qū)、居（村）之間的職責(zé)分工和工作流程，確保了社區(qū)治理平臺結(jié)構(gòu)合理、能量充足。

（三）下沉管理力量，加強(qiáng)財(cái)政保障。為確保社區(qū)權(quán)事責(zé)的對等統(tǒng)一，嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）通過賦予社區(qū)相對獨(dú)立的人財(cái)物權(quán)和必要的軟硬件配套，切實(shí)夯實(shí)社區(qū)組織、壯大社區(qū)力量、整合社區(qū)資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。為此，各社區(qū)13-17名班子成員、管理人員都由各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位精兵強(qiáng)將選調(diào)組成，此外每個社區(qū)還配備了至少50人的聯(lián)勤、安保和各類協(xié)管員隊(duì)伍，各類政務(wù)、事務(wù)、居務(wù)的支出則按照核定標(biāo)準(zhǔn)，由鎮(zhèn)財(cái)政全額支出。大量人力、財(cái)力、物力的投入，為加強(qiáng)社區(qū)治理提供了必要的資源要素支撐。

（四）統(tǒng)籌資源配置，注重民生需求。為滿足新城居民的日常生活、服務(wù)需求，嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）在原有8個鄰里中心的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌鄰里中心規(guī)劃布點(diǎn)，確保每個社區(qū)建立1個鄰里中心，加快軟硬件資源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，為開展社區(qū)管理服務(wù)提供必要的場所，在解決好“物”的依托的基礎(chǔ)上，聚焦社區(qū)居民的日常生活需求，注重協(xié)調(diào)好、監(jiān)督好鄰里中心公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目的開發(fā)和引進(jìn)，確保鄰里中心業(yè)態(tài)分布合理。同時(shí)，適時(shí)在鄰里中心內(nèi)開設(shè)“五中心”，即社區(qū)綜治聯(lián)勤分中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)分中心、社區(qū)事務(wù)受理分中心、社區(qū)文化活動分中心、社區(qū)生活服務(wù)中心，提高社區(qū)的綜合功能和公共服務(wù)水平。

馬陸鎮(zhèn)探索的“鎮(zhèn)管社區(qū)”基層治理模式，緊緊圍繞“管理出實(shí)效、群眾得實(shí)惠、基層有活力”的工作要求，取得了顯著成效。

（一）提高了社區(qū)精細(xì)化管理的效率。精細(xì)化管理的實(shí)質(zhì)在于通過規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的手段降低管理成本、提高管理效能。“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式打破了原有由鎮(zhèn)行政區(qū)域所劃分的村居界限，通過在政府與村居間搭建綜合黨務(wù)、居務(wù)、服務(wù)等功能于一身的社區(qū)層級，劃小服務(wù)半徑、消除管理盲區(qū)，并通過給予社區(qū)層級充分的人財(cái)物授權(quán)，確保了行政管理能夠下沉到底，居委會、村委會管理更加井然有序。以居民區(qū)頑癥治理為例，通過“條專塊統(tǒng)”的整治方式（即職能部門提供執(zhí)法保障、社區(qū)統(tǒng)籌整治推進(jìn)），“群租”整治工作效果明顯，全鎮(zhèn)認(rèn)定的878戶“群租”戶，目前約談713戶（約談率為81%），自行整改387戶（整改率為44%）。同時(shí)，在城市道路、綠地工地等方面由于“建管脫節(jié)”出現(xiàn)的工作盲區(qū)，也形成無縫對接，有效實(shí)現(xiàn)了社會管理的全覆蓋，提高了社會管理的工作效率。

（二）緩解了多元分化的公共服務(wù)需求。社區(qū)不僅是一個綜合黨務(wù)、居務(wù)的工作平臺，更是公眾表達(dá)訴求、資源集聚共享、解決民生需求的主陣地。實(shí)施“鎮(zhèn)管社區(qū)”后，社區(qū)作為政府下沉到基層的一級行政組織，既能依靠區(qū)域內(nèi)公安、醫(yī)院、學(xué)校等“條”的垂直組織力量，又能有效整合“塊”內(nèi)的各方資源，在實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動和橫向互動的服務(wù)資源整合、配置方面具有明顯的優(yōu)勢。同時(shí)，社區(qū)服務(wù)中心分中心的建立，從文體、醫(yī)療等生活服務(wù)到黨務(wù)、政務(wù)服務(wù)，為居民提供一站式服務(wù)平臺，避免了管理區(qū)域過大容易產(chǎn)生的“一刀切”式服務(wù)帶來的資源浪費(fèi)。

（三）體現(xiàn)了社會協(xié)同的基層治理方向?！版?zhèn)管社區(qū)”的社區(qū)層級，不僅是政府派出的一級行政組織，同時(shí)是一個綜合黨務(wù)、居務(wù)、社會事務(wù)于一身的工作平臺和服務(wù)窗口，負(fù)有在其管轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方參與社會共治的職責(zé)。各社區(qū)以互利共贏為基點(diǎn)，建立了“網(wǎng)上議事日”、“希望樹”微信平臺等社區(qū)共商共治機(jī)制；以政社互動為推手，健全了社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議、“義工”聯(lián)合會等社區(qū)事務(wù)共管機(jī)制，社區(qū)治理正逐步由政府單一主體轉(zhuǎn)變成政府、市場、社會多元共治的新格局。

馬陸鎮(zhèn)基于城市基本管理單元的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，進(jìn)一步明確了社區(qū)治理的發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，為上海市城郊人口大鎮(zhèn)加強(qiáng)社會治理探索了一條新路徑，帶來了許多啟示與思考。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨建先行是政治保證。一方面，“鎮(zhèn)管社區(qū)”是在區(qū)、鎮(zhèn)兩級黨委的指導(dǎo)下探索的一條適合城郊結(jié)合部區(qū)域需求的基層治理方式；另一方面，在“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索中形成了“鎮(zhèn)黨委——社區(qū)黨委——村（居）黨組織”的垂直覆蓋體系與“社區(qū)行政組織、村、居民區(qū)、駐區(qū)單位”的橫向覆蓋體系，從而實(shí)現(xiàn)了黨建的全覆蓋。

（二）建立“主體多元、合作共治”的管理框架是核心。馬陸鎮(zhèn)探索的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，構(gòu)建了“主體多元、合作共治”的社會管理框架。其核心機(jī)制是社區(qū)共治，實(shí)踐邏輯是行政分權(quán)與多元合作，有效實(shí)現(xiàn)了“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的目標(biāo)任務(wù)，推動了城郊基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。新設(shè)置的馬陸、陸家、石岡等6個大社區(qū)均配備10余名專職管理人員和大約20人的社區(qū)工作者。通過引導(dǎo)市場、社會等多元主體參與，這些“小班子”撬起了社區(qū)的大資源，提升了社區(qū)共治和自治能力，讓居民有了近在眼前的管理者和服務(wù)者。

（三）厘清行政性主體在社區(qū)共治過程中的角度與功能是關(guān)鍵。在現(xiàn)有社會管理體制行政主導(dǎo)的大背景下，要實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的改革目標(biāo)，關(guān)鍵要厘清行政性主體在社區(qū)共治過程中的角度與功能，科學(xué)配置各方主體在社區(qū)共治過程中的事、權(quán)、責(zé)。馬陸鎮(zhèn)在鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐中，科學(xué)界定了各行政主體的職責(zé)與功能，黨組織專事黨建，發(fā)揮引領(lǐng)作用，鎮(zhèn)政府則專事協(xié)調(diào)管理，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和資源配置作用，社區(qū)專事共治，發(fā)揮議事執(zhí)行作用，居（村）委鞏固自治，發(fā)揮自治培育作用，取得了較好的治理效果。

（四）合理劃分基本管理單元規(guī)模是基礎(chǔ)。城郊高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，要以公共服務(wù)的便捷性、可及性為主要依據(jù)，兼顧服務(wù)效率與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，合理劃分基本管理單元規(guī)模，搭建鎮(zhèn)——社區(qū)——村居管理架構(gòu)。馬陸鎮(zhèn)地處城郊結(jié)合部，其中70%以上是外來人員。針對粗放型的管理體制與快速城市化的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)帶來的眾多社會管理難題，該鎮(zhèn)按照“相對集中、規(guī)模適度、效能優(yōu)先”的原則，將區(qū)域內(nèi)4個行政村、6個居委會、15個擬籌建居委會劃分形成馬陸、陸家、希望等6大社區(qū)，每個社區(qū)的管轄面積為3-4平方公里，人口約2萬人左右，縮小管理半徑，消除了管理盲區(qū)。

（五）聚焦資源下沉，充實(shí)管理力量是重點(diǎn)。以需求為導(dǎo)向配置精簡高效的管理能力是社會治理的核心。馬陸鎮(zhèn)著重將各類資源整合充實(shí)到社區(qū)層面：一是做實(shí)社區(qū)組織架構(gòu)，在每個社區(qū)建立“兩委、三室”，明晰職責(zé)，做到各司其職。二是下沉管理力量，配齊隊(duì)伍體系。三是以政府購買服務(wù)方式，引入社會組織開展為民服務(wù)項(xiàng)目。例如，2014年以來，該鎮(zhèn)的白銀社區(qū)與4家駐區(qū)單位、7家開發(fā)商、7家物業(yè)公司構(gòu)筑了共建關(guān)系，建立了3個專業(yè)委員會，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)事務(wù)的共管共治。物業(yè)管理專業(yè)委員會主動與“小蜜蜂家庭菜肴速配中心”合作，解決了居民買菜難的問題。再如，為了打造熟人社區(qū)，白銀社區(qū)每月會舉辦一場便民趕集日活動，免費(fèi)為居民提供磨刀、理發(fā)、量血壓、心理咨詢等各類便民服務(wù)。提供服務(wù)的除了社區(qū)志愿者外，還有來自轄區(qū)內(nèi)交大附中嘉定分校、婦幼保健院等單位的專業(yè)志愿者。既滿足了群眾的需求，又密切了黨群關(guān)系，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：周奕韻