[摘 要]利益分析是社會科學(xué)研究中的基本方法。運(yùn)用利益分析的方法，可以揭示城管執(zhí)法體制中各相關(guān)利益主體背后的制度邏輯，把握其利益沖突和利益妥協(xié)的本質(zhì)過程，并以此為基點尋求城管執(zhí)法體制變革的基本思路和突破口，進(jìn)而實現(xiàn)以公共利益和公共服務(wù)為核心的維護(hù)和增進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]利益；城管執(zhí)法；體制

[中圖分類號] D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）11-0031-03

改革開放初期，我國各地執(zhí)行城管職能的隊伍參差不齊，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象在當(dāng)時較為普遍，不僅帶來行政執(zhí)法效率的低下，而且影響到了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人們的正常生活，以致社會上對各類城管隊伍進(jìn)行“歸口管理”的呼聲與日俱增。1988年，國務(wù)院明確由建設(shè)部負(fù)責(zé)歸口管理，指導(dǎo)全國城建監(jiān)察工作；1991年，建設(shè)部設(shè)置了城建監(jiān)察辦公室。這是全國城管隊伍被叫做“城建監(jiān)察”隊伍的由來，工作范圍主要包括城市規(guī)劃、市政設(shè)施、公用事業(yè)（水、電、氣等）、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等五大塊的行政執(zhí)法。政府成立的市容監(jiān)察大隊等各類城管隊伍被要求納入到城建監(jiān)察隊伍中。1992年，建設(shè)部頒布了《城建監(jiān)察規(guī)定》，各城市人民政府可以據(jù)此按照一定的考量來自行確定各城建監(jiān)察隊伍的“組織形式、人員編制、執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法方式等”。由此，各地如雨后春筍般地出現(xiàn)了數(shù)以百計的執(zhí)法隊伍。在這種隊伍急劇膨脹的背景下，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題再次凸顯，甚至出現(xiàn)人們口中常說的“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”的集體失察現(xiàn)象。隨后，為了消除多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法的弊病，城管執(zhí)法體制的第二波變革開始推行，且分別從建設(shè)部和國務(wù)院法制辦這兩個方向進(jìn)行。國務(wù)院法制辦推行的叫“城市管理綜合執(zhí)法試點”，將“條條”上端的審批權(quán)和管理權(quán)分開，而將一部分“條條”的末端集中在一起，要求他們的執(zhí)法權(quán)綜合到一支隊伍。1997年，“城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點”在北京開始，它被公認(rèn)為是全國第一支正式的城管隊伍。這支隊伍不再由建設(shè)部歸口管理，而完全由地方政府管理。名稱也由原來的“城建監(jiān)察”改為“城市管理”。所以，現(xiàn)如今的“城管”，并非傳統(tǒng)部門執(zhí)法職能的集合，而是按照地方政府意志進(jìn)行秩序管控的行政執(zhí)法部門。隨后，23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)的試點，并取得了顯著成效。2002年，伴隨著試點工作階段性目標(biāo)的完成，國務(wù)院作出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》。自此，城管正式統(tǒng)一集中行使原來由工商、環(huán)保等多個相關(guān)行政執(zhí)法部門分散行使的行政處罰權(quán)，城管執(zhí)法的職能范圍也逐步擴(kuò)大，實施面也逐步拓寬，城管執(zhí)法也由應(yīng)急性非常態(tài)執(zhí)法演變成了常態(tài)執(zhí)法。

應(yīng)該說，相對集中行政處罰權(quán)的實施，在解決多重多頭執(zhí)法，提高執(zhí)法效能等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，各種矛盾和沖突不斷發(fā)生。為解決這些問題，必須對城管體制進(jìn)行再次變革和重造。為此，十八屆三中全會指出：理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

制度不是先驗的，是主體在交往博弈中形成的。城管體制的生成和建立，涉及到多個主體，在互相博弈、妥協(xié)和平衡的基礎(chǔ)上，最終形成今天的城管體制。因此，城管體制的生成絕不是某一方單向意志的決定或結(jié)果，而是多方面相互影響綜合作用最終達(dá)到一定平衡的產(chǎn)物。為此要正確認(rèn)識城管體制，必須把它放在多個主體的相互關(guān)系中即從多重邏輯的角度出發(fā)進(jìn)行觀察，才會更加客觀和全面。

（一）地方政府的邏輯（科層邏輯）。當(dāng)前我國政治體制基本處于對上負(fù)責(zé)的局面，拼政績的執(zhí)政方式掩蓋了社會需求。城市管理由于完全出于管理者的判斷和需求，忽視了與城市相關(guān)的其他群體的利益訴求和主張，其結(jié)果必然會帶來執(zhí)法行為的不人道或不科學(xué)。從目前的情況來看，城管的職能和角色定位主要是為了維護(hù)城市的整潔，而對于城市必須承擔(dān)的社會責(zé)任、應(yīng)該提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品則重視不足。地方政府官員對城管存在某種程度上的依賴心理，對社會上存在的矛盾，不是考慮如何從源頭上進(jìn)行防控和治理，而是側(cè)重對末端，即將其交給城管進(jìn)行臨時性、突擊性的解決。不疏導(dǎo)、反壓制，結(jié)果不僅沒有解決矛盾，反而激化了社會矛盾，給社會帶來極大的不穩(wěn)定。

（二）相關(guān)職能部門的邏輯（博弈邏輯）。在城市管理及其執(zhí)法活動的開展中，城管往往需要拆違辦、工商、公安、房管辦、綠化局等相關(guān)職能部門的配合，聯(lián)合執(zhí)法，才能取得較好的實效。各相關(guān)職能部門作為獨(dú)立的利益主體，均有其相應(yīng)的工作任務(wù)和利益訴求，各自目標(biāo)并非完全趨于一致。如城管局可能會倡導(dǎo)嚴(yán)格依法執(zhí)法和不斷加大執(zhí)法力度，但相關(guān)部門可能會擔(dān)憂這種做法在施行中將產(chǎn)生不穩(wěn)定不和諧的因素。各執(zhí)法職能部門之間存在的這種微妙而敏感的關(guān)系，使得城市管理政策的執(zhí)行力度、廣度和深度都留有較大的彈性和空間。如果彼此之間溝通配合不當(dāng)，很容易出現(xiàn)裂縫甚至引發(fā)矛盾，造成不必要的關(guān)系摩擦和緊張。

（三）城管自身的邏輯（集中邏輯）。城管背負(fù)的任務(wù)極其艱巨，而城管執(zhí)法的力量卻非常有限。這兩者間的矛盾決定了城管不可能面面俱到、全線出擊。在城管執(zhí)法實踐中，往往根據(jù)上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的指示來確立工作優(yōu)先次序和重點，并據(jù)此將主要執(zhí)法力量和資源投入其中，譬如“開展違法建筑集中整治”、“夏令熱線專項整治行動”等。由于這種策略集中使用執(zhí)法資源，往往見效快。然而，執(zhí)法力量和資源在此邏輯之下不成比例地投入部分領(lǐng)域，雖然能高效應(yīng)付突擊性和臨時性的任務(wù)，但其他需要城管加以治理的領(lǐng)域則往往被輕視、忽視甚至放任。這些領(lǐng)域中的問題一旦積累到一定程度，市民投訴便成為呈現(xiàn)問題的主要方式，城管的日常執(zhí)法工作大多也依投訴的需要而被動進(jìn)行和開展。其主要表現(xiàn)在：一是根據(jù)上級部門和領(lǐng)導(dǎo)批示，完成交辦的任務(wù)；二是根據(jù)市民投訴，被動地出勤處理案件，幫助解決反映的問題。尤其是在城管工作職能和范圍因其他相關(guān)職能部門的職責(zé)轉(zhuǎn)移和權(quán)力移交而不斷擴(kuò)張的背景下，城管執(zhí)法這種行政力量的集中邏輯和被動態(tài)度則顯得愈加明顯。

（四）執(zhí)法相對人的邏輯（生存邏輯）。城管的執(zhí)法對象即執(zhí)法相對人，大多是農(nóng)村剩余勞動力、進(jìn)城務(wù)工人員、郊區(qū)農(nóng)民、城市下崗職工、年老體弱缺乏扶助者等社會弱勢群體，他們處在社會的邊緣和底層，缺乏謀生的基本知識、技能和資金，而國家的社會保障體系尚沒有從根本上為其解決生活保障的問題。許多執(zhí)法相對人在追求生存的邏輯之下，被迫徘徊在法律紅線之間。如以流動商販為例，他們大多已經(jīng)喪失了進(jìn)入工業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的技能，要想在市場經(jīng)濟(jì)的邏輯中找到自身賴以生存和發(fā)展的依托，只能從事一些初始投入比較低、技術(shù)含量不高、但見效較快的工作，街頭設(shè)攤便成為其尋求生存的最好方式。

（五）市民的邏輯（私利邏輯）。從應(yīng)然層面來講，城管執(zhí)法確保了市民的城市生活品質(zhì)，保障了市民的基本生活權(quán)益，理應(yīng)會受到市民的肯定和支持。然而現(xiàn)實中，市民的利益訴求大多是個別的、私利的和具體的，這與城管所體現(xiàn)的公共性難以一致。以亂設(shè)攤為例，很多市民既希望對其取締，以便維護(hù)良好的公共秩序和衛(wèi)生環(huán)境，又想維持現(xiàn)狀，可以就近從流動攤販上買到廉價商品。他們希望的最佳方案便是：允許攤販們的存在，但不要靠近自己家門。這種邏輯的主要特征在于優(yōu)先和重點考慮個人利益，而將公共利益放在次要的位置。隨著城市治理任務(wù)的日益復(fù)雜化，這種邏輯越來越呈現(xiàn)出巨大的殺傷力，它給城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，對社會的公共秩序和公共利益造成極大的沖擊和破壞，使得城管很難在有效的共識中展開執(zhí)法，城管工作也因此不斷陷入困境。

“歷史發(fā)展總是從許多單個意志的相互沖突中產(chǎn)生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它成為的那樣。這樣就有無數(shù)互相交錯的力量，有無數(shù)個力的平行四邊形，由此產(chǎn)生一個合力，這個合力就是歷史結(jié)果?！盵2]城管執(zhí)法體制變革涉及國家政權(quán)、地方政府、城管部門、其他執(zhí)法部門、執(zhí)法相對人等多個意志主體，每個主體均有其各自邏輯，必須在多種邏輯下思考城管執(zhí)法體制，力求在平衡不同主體的利益訴求中凝聚推動改革的合力。

（一）城管執(zhí)法體制變革的根本路徑。城管執(zhí)法體制關(guān)系到社會大眾的各個階層、各個主體，涉及面較廣，可以說牽一發(fā)而動全身。要確保這一制度的變革具有科學(xué)性和合理性，就必須讓廣大的市民參與到城管執(zhí)法體制的改革中，積聚民意，凝聚民智，不斷提升城管執(zhí)法體制改革的科學(xué)化和民主化水平。倘若改革中缺乏民眾的廣泛參與或者主人翁地位沒有得到應(yīng)有的尊重，改革后的城管執(zhí)法體制無法真實反映民眾意志和利益，就容易造成城管行政執(zhí)法不被市民認(rèn)同，達(dá)不到應(yīng)有的效果，同時帶來執(zhí)法上的高成本，間接或直接影響城管執(zhí)法部門的形象和聲譽(yù)，引發(fā)民眾不滿和沖突，進(jìn)而給社會帶來諸多不穩(wěn)定因素。[3]然而，就我國目前的政治體制而言，在從國家到地方，從地方再到執(zhí)法部門的這個政府層級序列中，下級需要一級一級對上負(fù)責(zé)，這種科層制邏輯極易使政府部門脫離群眾，忽視群眾的利益訴求。要想真正形成合力，推動城管執(zhí)法體制的變革，使之成為廣大市民的自覺追求和行動，就必須從根本上改變向上負(fù)責(zé)的科層制邏輯，向廣大民眾釋放更多民主權(quán)利。

（二）城管執(zhí)法體制變革的切入點。目前，城市管理的主要矛盾集中體現(xiàn)為城管與商販的二元對立。要突破和解決這種二元對立的關(guān)系和矛盾，其關(guān)鍵還是要落在城管執(zhí)法體制的變革和完善上。當(dāng)務(wù)之急可以將流動攤販的疏導(dǎo)問題作為城管執(zhí)法體制變革的切入點，通過治標(biāo)的方式為治本贏得時間。變革現(xiàn)有的城管制度，就是要考慮流動商販、城市居民的基本需求，既要讓流動商販能夠生存下去，又要給城市居民的生活提供便利和服務(wù)。如此也就意味著城管的功能和角色不再立足于管制，而是立足于服務(wù)和引導(dǎo)，在資源配置和使用上不斷向公共管理和服務(wù)領(lǐng)域傾斜。[4]城市作為人們共同的家園，任何一個群體都不該被忽略不計，必須找出城管和小商販共存的最大公約數(shù)，真正解決好小商販的生計問題是解決城管執(zhí)法困境的根本出路。[5]

（三）城管執(zhí)法體制變革的輿論宣傳。新聞媒體對社會公眾具有強(qiáng)大的引導(dǎo)、渲染和傳播效應(yīng)。通過媒體正面宣傳，可以引導(dǎo)民眾樹立起對城管執(zhí)法體制變革的信心，改變?nèi)藗儗Τ枪芤靶U暴力執(zhí)法的刻板印象。首先要善于利用媒體，積極營造輿論環(huán)境，特別是對城管執(zhí)法體制變革的必要性和重要性、目標(biāo)和方向、重點和難點等進(jìn)行大力宣傳和報道，贏得全社會的理解和支持，最大程度上形成促進(jìn)改革的合力；其次，建立城管執(zhí)法發(fā)言人制度，統(tǒng)一對外的宣傳口徑，及時向媒體公布、告知城管執(zhí)法體制變革的進(jìn)展和動態(tài)，加強(qiáng)改革輿論的教育和引導(dǎo)，營造良好的輿論氛圍；再次，各級城管部門要建立自己的評論員隊伍，發(fā)揮他們對城管執(zhí)法體制改革相關(guān)問題的分析和解答能力，主動掌握網(wǎng)上輿論的話語權(quán)，以確保城管執(zhí)法體制改革在遇到突發(fā)事件的時候，能夠正面引導(dǎo)和控制輿論的走向。[6]

（四）城管執(zhí)法體制變革的立法考量。城管執(zhí)法作為末端處罰環(huán)節(jié)，承擔(dān)的任務(wù)越來越多，越來越重，導(dǎo)致這一問題的一個重要原因就是前置缺位。所謂前置缺失主要指的是因立法上的不科學(xué)、不完善而產(chǎn)生的后遺癥，導(dǎo)致最終不得不交由城管執(zhí)法來解決的問題和現(xiàn)象。為此，要通過立法，使城市管理相關(guān)主體均能參與到城管執(zhí)法體制改革的設(shè)計中，以充分反映各方利益、愿望和要求，促進(jìn)整個社會對公共服務(wù)的監(jiān)督、認(rèn)可和利益的共享。將相關(guān)利益主體納入到立法體制之中，參與到制度和規(guī)則的制定中來，讓他們參與立法，并使其成為立法主體，才能確保制定的法律在最大程度上得到認(rèn)同。這種集團(tuán)式的利益表達(dá)方式，相對原子式的利益表達(dá)方式，其表達(dá)的內(nèi)容更加理性，影響更加廣泛，效果也更加明顯。

參考文獻(xiàn)：

[1]這里的城管執(zhí)法體制指的是地方政府依據(jù)1996年《行政處罰法》規(guī)定的相對集中行政處罰權(quán)，將多個部門的行政處罰權(quán)集于城管一身而進(jìn)行綜合執(zhí)法和條線管理的一種行政制度.

[2]馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995：697.

[3]劉雪雪.城市管理行政執(zhí)法體制改革研究[D].揚(yáng)州大學(xué)，2012.

[4]范時杰.城管制度中主客體二元對立的困境與突破[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2010（2）.

[5]陳鵬.從孫志剛到鄧正加：生命面前該對城管制度進(jìn)行反思[N].大連日報，2013-07-22（A4）.

[6]鄭偉.城管執(zhí)法公信力流失成因及其防范[J].上海城市管理，2014（2）.

本文系基金項目：2014年上海市黨校系統(tǒng)青年課題項目“關(guān)于上海基層政府公共服務(wù)外包機(jī)制的反思與構(gòu)想—基于徐匯區(qū)的研究”（編號：SHDX2014-45C）

作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻