黃妙仁

（中海長興基地開發(fā)建設(shè)辦公室，上海 200122）

一、前言

對(duì)城市進(jìn)行建設(shè)及其發(fā)展的過程中，盤活存量工業(yè)用地能夠使建設(shè)用地相應(yīng)的增加，且可大使建設(shè)用地有效利用率大大提升，使城市的整體品質(zhì)及環(huán)境得以提升。許多城市中，其中心城區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的能級(jí)比較低，且競爭力也非常較弱，區(qū)位較好的工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益也并不高，致使其土地產(chǎn)出越來越低。但是，其土地資產(chǎn)在市場(chǎng)中所占的價(jià)格卻非常高。伴隨相關(guān)部門對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的調(diào)整、升級(jí)，及二次開發(fā)工業(yè)用地后，使區(qū)位的競爭優(yōu)勢(shì)得到更好的體現(xiàn)，還能夠有效調(diào)整區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、工業(yè)用地盤活存量中存在的問題

（一）土地的收儲(chǔ)資金比較欠缺致使土地收支無法實(shí)現(xiàn)平衡

對(duì)工業(yè)用地的存量進(jìn)行相應(yīng)的盤活過程中，因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)因素的影響，土地是原使用權(quán)人并不愿意根據(jù)工業(yè)用地的價(jià)格使自己的土地被回購，其想要對(duì)使用期間所產(chǎn)生的收益進(jìn)行分享。尤其是對(duì)與工業(yè)園區(qū)或政府簽訂過長期協(xié)議一些企業(yè)，因?qū)ν恋剡M(jìn)行開發(fā)時(shí)具有一定的時(shí)效性，工業(yè)園區(qū)、政府會(huì)產(chǎn)生違約的行為，需要支付數(shù)額較大的違約金。若外遷、改造原企業(yè)，會(huì)涉及到一些建設(shè)廠房、征購?fù)恋亍⒃O(shè)備購買、職工安置、市政配套等利益補(bǔ)償?shù)膯栴}。會(huì)導(dǎo)致工業(yè)用地的收儲(chǔ)價(jià)格逐漸上升，進(jìn)而就會(huì)使政府在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造、對(duì)環(huán)境進(jìn)行整治過程中的土地整理成本提升，難以使其土地收支保持平衡。

（二）老工業(yè)區(qū)的土地權(quán)屬問題比較復(fù)雜致使政府收儲(chǔ)面臨較大的問題

我國大部分城市中老工業(yè)區(qū)的土地權(quán)屬十分復(fù)雜，其不僅有街道企業(yè)、區(qū)屬企業(yè)，還有市屬企業(yè)、中央部署企業(yè)，如果對(duì)這些具有特殊性的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)變，一定要得到中央軍委的批準(zhǔn)。在權(quán)屬不相同的企業(yè)中，其動(dòng)遷的期望值也并不相同，需要對(duì)其進(jìn)行較大的協(xié)調(diào)，進(jìn)而對(duì)政府收購儲(chǔ)備土地工作的開展造成一定的阻礙。

（三）企業(yè)和政府之間的利益中存在嚴(yán)重的博弈問題

企業(yè)、政府作為二次開發(fā)主體，二者的博弈結(jié)果對(duì)工作開展的構(gòu)成有直接的影響。而雙方在土地使用權(quán)競爭中存在著微妙的關(guān)系，兩者既通過互相合作形成一定的共識(shí)，且有的時(shí)候也會(huì)因利益問題而產(chǎn)生一些糾紛。對(duì)政府來說，開發(fā)土地能夠使其獲取的主要利益一般有：可以收回土地的具體使用權(quán)，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行重新配置；且還可以改善環(huán)境問題、對(duì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而獲得一定的社會(huì)利益。對(duì)于需要進(jìn)行改建的部分企業(yè)中，進(jìn)行二次開發(fā)可以使其獲取的利益是：提升企業(yè)的容積率、改建廠房所帶來的收益，企業(yè)與政府合作形成的潛在效益；因?yàn)閿U(kuò)建、改造而步入隱性市場(chǎng)所得到的利益。雙方進(jìn)行合作之后，均能夠獲取以上所說的利益。

（四）工業(yè)工地的布局凌亂其分散致使環(huán)境污染問題更加嚴(yán)重

在一些規(guī)模比較大的城市中，其老工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地都是在不同的時(shí)期形成，在建國初期主要是片面強(qiáng)調(diào)將消費(fèi)性的城市轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)性的城市，除部分大工業(yè)企業(yè)中形成了集中的工業(yè)街坊外，還存在住宅與小工廠交叉混雜的局面。有的街道還利用閑置、破舊的房子來建廠，而這些工廠的并沒有規(guī)劃性，其生產(chǎn)性質(zhì)缺少相應(yīng)的穩(wěn)定性、非常復(fù)雜，有的甚至還使生產(chǎn)性質(zhì)發(fā)展頻繁性的轉(zhuǎn)變。因其分散、凌亂的布局導(dǎo)致老工業(yè)區(qū)周圍的環(huán)境變得越來越惡劣，還降低了工業(yè)工地的使用效率。

三、改善盤活存量工業(yè)用地的有效措施

（一）應(yīng)對(duì)城市開發(fā)及工業(yè)用地進(jìn)行全面的、統(tǒng)籌的考慮

對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行改造的過程中，所涉及到的內(nèi)容比較多，如文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等許多方面，因此需要從整體、全面對(duì)城市、區(qū)域進(jìn)行考慮，努力使工業(yè)工地改造中的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展，不能只重視物質(zhì)、環(huán)境建設(shè)。對(duì)于文化方面一定要將地方的特色文化、歷史文脈傳承下去，對(duì)其進(jìn)行積極的保護(hù)，進(jìn)而防止地方特色文化消失。經(jīng)濟(jì)方面一定要對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行維持，發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)及服務(wù)業(yè)，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)換。而在環(huán)境方面必須對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)行有效的處理使其達(dá)到相應(yīng)的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，使部分生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)，進(jìn)而使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境安全得到更好的保障，防止歷史遺留生態(tài)破壞問題、環(huán)境污染問題對(duì)城市未來的發(fā)展造成阻礙。

（二）對(duì)于城市中工業(yè)用地的二次開發(fā)及利用規(guī)劃必須合理地進(jìn)行編制

對(duì)土地利用進(jìn)行總體的規(guī)劃能夠更好的對(duì)城市土地的擴(kuò)展趨勢(shì)進(jìn)行控制，工業(yè)用地二次利用、開發(fā)也應(yīng)體現(xiàn)在土地規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃中。應(yīng)該參照相關(guān)的規(guī)劃指導(dǎo)對(duì)工業(yè)用地的再次開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行制定，進(jìn)而明確出再次開發(fā)工業(yè)用地的開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)模及其發(fā)展的具體方向，保證存量土地能夠得到有序的、合理的、滾動(dòng)的開發(fā)及利用。對(duì)于具有可挖潛性的存量工業(yè)用地，應(yīng)根據(jù)開發(fā)潛力、用地需求、利用條件對(duì)其展開詳細(xì)的探討，使存量地的再開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域及主要目標(biāo)得以明確，進(jìn)而制定出相應(yīng)的、有效的開發(fā)及再利用策略。城市的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃及城市規(guī)劃對(duì)城市的未來走向及發(fā)展有一定的影響，其還是關(guān)鍵的一個(gè)依據(jù)，因此對(duì)工業(yè)用地二次開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行制定時(shí)必須在以這兩個(gè)依據(jù)作為前提條件，使工業(yè)用地的再次開發(fā)工作順利的進(jìn)行。

（三）應(yīng)加大存量工業(yè)用地的儲(chǔ)備、整理、收購力度

進(jìn)行土地儲(chǔ)備招拍掛時(shí)，一定要加大存量工業(yè)用地的儲(chǔ)備、整理、收購力度。政府可以建立土地增值效益共享的收儲(chǔ)體制對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行二次開發(fā)、利用，收購?fù)恋貎?chǔ)備單位之后，下一次對(duì)土地進(jìn)行出讓的過程中，將一定比例的土地收益返還給土地原使用權(quán)人當(dāng)作補(bǔ)償，這樣可以調(diào)動(dòng)原土地使用權(quán)人參與工業(yè)用地改造的主動(dòng)性及積極性。政府應(yīng)根據(jù)工業(yè)用地再出讓、回購進(jìn)行具體的操作，并制定出程序性的、規(guī)范性的實(shí)施細(xì)則。另外，政府利用收購、征收等方式把企業(yè)改造用地、閑置的用地納入到土地的儲(chǔ)備中，再將其推到土地市場(chǎng)中進(jìn)行出讓，進(jìn)而就可以獲得相應(yīng)的收入，可將該資金用作工業(yè)用地的再次開放及土地儲(chǔ)備建立中的專項(xiàng)資金，使盤活存量的土地資產(chǎn)得以滾動(dòng)。

（四）應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行兼顧及對(duì)相應(yīng)的規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整

因采取土地使用、市場(chǎng)使用的管理導(dǎo)向，將控制產(chǎn)權(quán)土地的開發(fā)當(dāng)作目標(biāo)，進(jìn)而對(duì)土地管理使用、規(guī)劃和市場(chǎng)規(guī)則間的脫節(jié)矛盾得以有效解決。同時(shí)，必須兼顧到市場(chǎng)的實(shí)際需求、對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，將各項(xiàng)活動(dòng)特殊性開了進(jìn)去，進(jìn)而兼顧到其對(duì)自身的利益追求。對(duì)存量工業(yè)用地進(jìn)行盤活的過程中，一定要對(duì)土地的現(xiàn)狀權(quán)屬進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，尤其是必須對(duì)其出讓方式、權(quán)屬邊界、土地的具體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、年限等進(jìn)行相應(yīng)的梳理；而且要特別細(xì)化、增加規(guī)劃性質(zhì)發(fā)生變動(dòng)的工業(yè)用地中的管理、規(guī)劃內(nèi)容，增加和土地管理相接軌的要求、條件，進(jìn)而才可以使規(guī)劃編制的成果可操作性得到提升。

四、結(jié)束語

增強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)工業(yè)用地的使用效率，對(duì)其增量及盤活存量進(jìn)行嚴(yán)格的控制，對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，切實(shí)提升城鎮(zhèn)建設(shè)工業(yè)用地的集約化程度，使工業(yè)用地得以相應(yīng)地減少，適當(dāng)?shù)脑黾右恍┥钣玫赜绕涫蔷幼∮玫厥乾F(xiàn)階段存量工業(yè)用地盤活工作中必須重視的關(guān)鍵工作。因此，針對(duì)工業(yè)用地的規(guī)模較大等問題，存量工業(yè)用地盤活工作勢(shì)在必行。

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