王秀偉

（中國(guó)人民銀行湘西州中心支行，湖南 湘西 416000）

一、某市轉(zhuǎn)貸政府債現(xiàn)狀

國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是在我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策背景下,于1998年由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)。首先從資金規(guī)模上看，2009年的轉(zhuǎn)貸政府債資金有2億1千萬(wàn)元，2010年和2011年某市的轉(zhuǎn)貸政府債資金有2億4千萬(wàn)元，2012年某市的轉(zhuǎn)貸政府債資金接近3億元。轉(zhuǎn)貸政府債資金的償還周期為3年和5年，其中償還期限為3年的轉(zhuǎn)貸政府債所占比例最高，高達(dá)65.58%，償還期限為5年的轉(zhuǎn)貸政府債所占比例為34.42%，從發(fā)展趨勢(shì)來看，某市國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金呈逐年上升趨勢(shì),截至2012年，轉(zhuǎn)貸政府債在地方政府債務(wù)中的累計(jì)比例已達(dá)到29%，而2011和2012兩年的轉(zhuǎn)貸政府債所占比重更是高達(dá)130%和72%，具體如下表所示。由此可見，某市國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金上升的速度非常快，并且已經(jīng)逐漸成為某市地方債的主要組成成分。

二、某市轉(zhuǎn)貸政府債存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際上通常將債務(wù)負(fù)擔(dān)率作為衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本指標(biāo)。債務(wù)負(fù)擔(dān)率是指當(dāng)年債務(wù)金額在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重,由于一國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為償債基礎(chǔ),能夠反映該國(guó)的償債能力,是國(guó)際上公認(rèn)的政府債務(wù)警戒線。按照國(guó)際準(zhǔn)則,債務(wù)負(fù)擔(dān)率在10%～20%屬低風(fēng)險(xiǎn)區(qū),超過20%則是處于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū),需要政府加以關(guān)注。

（二）債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)審計(jì)署報(bào)告顯示,我國(guó)相當(dāng)一部分地方政府的債務(wù)尚未納入監(jiān)督管理,并且債務(wù)的管理缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、債務(wù)各主體權(quán)責(zé)利劃分不清晰,相關(guān)的一系列制度也不完善。某市的轉(zhuǎn)貸政府債更是存在一些突出的管理問題：地方政府債務(wù)的監(jiān)管群龍無(wú)首,缺乏一個(gè)高效統(tǒng)一的監(jiān)管,各部門往往各自為政,相互推諉,分散了管理權(quán)限,對(duì)舉債的決策沒有一個(gè)統(tǒng)一科學(xué)的計(jì)劃,某市政府管理者往往拍腦袋決定舉借債務(wù)的規(guī)模,對(duì)當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)償還能力和債務(wù)結(jié)構(gòu)不管不顧,在舉債上面存在短視行為,沒有制定一個(gè)科學(xué)合理的長(zhǎng)期規(guī)劃,而且很多投入的項(xiàng)目沒有進(jìn)行可行性分析,即使有專家的評(píng)估也往往流于形式,對(duì)項(xiàng)目的約束能力大打折扣。

（三）債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)是指轉(zhuǎn)貸政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在一定條件下向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)整體來看各級(jí)政府債務(wù)分布極不平衡,雖然大部分債務(wù)集中在省市級(jí),但是往往其相對(duì)于縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入充裕,所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小,在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于某種原因會(huì)向上級(jí)縣級(jí)政府申請(qǐng)專項(xiàng)借款,如為了清理整頓農(nóng)業(yè)合作基金會(huì)債務(wù)的借款等,但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源不足,償債能力很弱,如若出現(xiàn)支付困難,這部分債務(wù)往往就轉(zhuǎn)嫁成為了上級(jí)政府的債務(wù),構(gòu)成上級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。某市的轉(zhuǎn)貸政府債目前存在較為嚴(yán)重的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。截至2013年底，還有2億左右的轉(zhuǎn)貸政府債沒有償還，某市的轉(zhuǎn)貸政府債償還壓力巨大。一旦某市政府無(wú)法進(jìn)行償還，那么就會(huì)給上一級(jí)政府造成一個(gè)債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。目前，某市政府債的償還主要依靠賣地收入以及舉借新債，這種模式在長(zhǎng)期內(nèi)恐怕難以為繼。

三、某市轉(zhuǎn)貸地方政府債風(fēng)險(xiǎn)化解建議

（一）規(guī)范償還機(jī)制

某市地方可貸政府債規(guī)模日益增大,如果沒有一個(gè)合理規(guī)范的債務(wù)償還機(jī)制,則日益增大的債務(wù)規(guī)模很可能會(huì)面臨無(wú)法按時(shí)償還本息的風(fēng)險(xiǎn),為了消除這種隱患必須加緊規(guī)范地方政府債務(wù)償還機(jī)制。首先,對(duì)于償債的責(zé)任主體需要一個(gè)準(zhǔn)確的定位,明晰相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,使其約束在法律的框架之下,對(duì)償債的行為進(jìn)行規(guī)范,對(duì)債務(wù)償還的風(fēng)險(xiǎn)通過運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,保證債務(wù)的償還能力。其次,改變現(xiàn)有落后單一的債務(wù)資金償還方式,對(duì)債務(wù)的資金來源進(jìn)行合理劃分,做到心中有數(shù),根據(jù)債務(wù)資金的特點(diǎn)制定相應(yīng)的償債策略,保證償債資金來源的穩(wěn)定性,遏制債務(wù)資金無(wú)錢可還以及拆東墻補(bǔ)西墻的情況發(fā)生。

（二）開放市場(chǎng)化的融資渠道

在對(duì)某市可貸政府債現(xiàn)狀的分析中可以發(fā)現(xiàn)，某市政府主要的籌集方式就是向中央政府貸入國(guó)債，籌資方式比較單一。事實(shí)上我國(guó)地方政府的確面對(duì)一個(gè)比較尷尬的處境，一方面大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市保障房的建設(shè)都需要大量的資金支持，另一方面地方政府又沒有發(fā)行債券的權(quán)利，資本市場(chǎng)又不完善，地方政府缺乏有力的融資渠道。因此，某市政府應(yīng)該利用現(xiàn)有的資源，開放市場(chǎng)化的融資渠道。首先，一部分政府出面進(jìn)行興建的工程可以轉(zhuǎn)交給私人部門，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督和指導(dǎo)，由私人企業(yè)進(jìn)行籌資，項(xiàng)目建成后的收益由私人部門獲得，并規(guī)定其年限。另外，對(duì)于完全社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域的資金籌集，地方政府可以建立專門的地方性銀行，在資金不足時(shí)向地方性銀行舉貸，并由政府的未來期收益進(jìn)行償還。

（三）加強(qiáng)對(duì)可貸政府債資金的監(jiān)管

對(duì)地方政府債務(wù)資金使用的監(jiān)管是加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要一環(huán),若地方政府對(duì)舉借債務(wù)的使用效率不高,無(wú)法保證項(xiàng)目的正常運(yùn)作,使得項(xiàng)目收益甚微保障不了債務(wù)的償還就會(huì)引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,因此,某市需要做好以下幾點(diǎn)來保障債務(wù)資金的合理使用:一是在債務(wù)資金投入使用之前,對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估,對(duì)投資建設(shè)進(jìn)行一個(gè)整體規(guī)劃,以保證將債務(wù)資金投向有可靠收入保障的項(xiàng)目,避免投入的盲目性和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象,并且對(duì)立項(xiàng)的相關(guān)責(zé)任人的投資決策等責(zé)任以法律形式加以約束,保障項(xiàng)目資金的合理使用;二是在債務(wù)資金投入項(xiàng)目完成后,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一個(gè)詳細(xì)的綜合績(jī)效評(píng)價(jià),將評(píng)價(jià)的結(jié)果作為日后項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù),完善債務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系。