楊雪冬

2015 年7 月29 日，作廢封存的59 枚公章擺放在銀川市市民大廳內(nèi)

2015年10月13日，中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十七次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅持問題導向，著力解決好改革方案同實際相結(jié)合的問題、利益調(diào)整中的阻力問題、推動改革落實的責任擔當問題，把改革落準落細落實，使改革更加精準地對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，更好地造福群眾。

如何發(fā)揮地方的作用始終是中國這樣一個快速變革的大國面臨的治理難題。一方面，地方是治理矛盾和沖突高發(fā)頻發(fā)場域，地方的行為失當會削弱執(zhí)政的合法性，另一方面，富有活力和創(chuàng)造力的地方也直接推動整個國家治理績效的提高。

在過去30多年，總體而言，改革開放的巨大成就得益于地方積極性的發(fā)揮。他們通過有效動員本地資源、投入的工作分擔了國家治理的龐大成本，利用創(chuàng)造性的解決問題方式確保了黨和國家政令的落實，為制度改革和完善提供了經(jīng)驗，在相互競爭和學習中，提高了地方治理的績效，推動了本地經(jīng)濟社會的發(fā)展。

鼓勵、支持和包容地方探索創(chuàng)新，就是發(fā)揮各級地方政府及官員積極作用的有效措施。過去30多年的經(jīng)驗充分證明了這點。

1978年的真理標準大討論，解放了整個國家的思想，為地方政府的許多大膽探索實驗創(chuàng)造了有利的思想和輿論環(huán)境。上個世紀90年代不斷擴大的對外開放，為各級地方政府學習借鑒國外先進經(jīng)驗提供了更大的窗口，更通暢的渠道，直接催生了政府管理中的諸多創(chuàng)新。新世紀以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了社會的深刻變化，社會問題、社會吁求以及社會支持，成為推動地方探索創(chuàng)新的新動力。

截至目前，由學術(shù)團體于2000年創(chuàng)辦的中國地方政府創(chuàng)新獎已經(jīng)評選了八屆，共有近兩千個項目申請，有80個項目獲得優(yōu)勝獎。這些項目涉及政治發(fā)展、行政改革、社會管理等重點改革領(lǐng)域，分布在全國各省區(qū)直轄市。

創(chuàng)新者的命運與創(chuàng)新的可持續(xù)性密切相關(guān)

通過對歷屆項目的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)地方創(chuàng)新的幾個基本特點。

第一，創(chuàng)新主要發(fā)生在縣、市這個行政層級，創(chuàng)新主體主要是地方黨委和政府機構(gòu)。這也充分說明了“郡縣治天下安”的當代意義。

第二，地方創(chuàng)新與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平呈高度的正相關(guān)性。經(jīng)濟社會發(fā)展水平高的地區(qū)，創(chuàng)新主動性更強，創(chuàng)新活動更多。因此東部沿海地區(qū)，尤其是浙江、廣東是創(chuàng)新獎的獲獎大省。

第三，創(chuàng)新者的命運與創(chuàng)新的可持續(xù)性密切相關(guān)。開展創(chuàng)新的地方官員如果能夠得到上級的認同，獲得職位的晉升，那么就非常有利于創(chuàng)新項目的完善深化，乃至向更大區(qū)域的擴散。

第四，地方創(chuàng)新有很強的問題導向。盡管各類創(chuàng)新中不乏政績工程，但是大部分創(chuàng)新，尤其是持續(xù)性強的創(chuàng)新，都因為解決了本地經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的問題，而得到當?shù)孛癖娬J可和支持。需要特別強調(diào)的是，地方黨政部門對這些本地問題的回應(yīng)，往往依據(jù)的是中央的有關(guān)政策精神，甚至還會成為中央政策的制訂依據(jù)和參考。因此，地方創(chuàng)新的問題導向與中央對問題的判斷和解決問題的要求，并不相悖，而是相互支持的。

經(jīng)過30多年改革開放，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變化，觀念利益分化多樣，發(fā)展后出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和難題更為多樣復雜，實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局任務(wù)更為艱巨，迫切需要增強推進改革的信心和勇氣，動員和凝聚各個方面的力量，形成改革和發(fā)展的合力。

面對紛繁復雜、差異明顯的治理問題，離得越近，越了解問題的實際情況和解決問題的關(guān)鍵。因此，各級地方政府應(yīng)該是諸多具體治理問題的第一回應(yīng)者和解決者，各級地方政府的積極性和創(chuàng)造性尤其需要有效發(fā)揮。各界對此已經(jīng)形成了基本共識。因此，行政審批制度改革成為本屆政府改革的首選內(nèi)容。

遺憾的是，伴隨著經(jīng)濟增長放緩新常態(tài)出現(xiàn)的是，許多地方政府以及職能部門的改革創(chuàng)新步伐也在放慢。甚至出現(xiàn)了李克強總理在多個場合批評的“門好進了、臉好看了，事難辦了” “只要不出事、寧愿不做事”、“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象，導致頂層設(shè)計與執(zhí)行落實的脫節(jié)，既影響了治理效果，也削弱了政府的公信力。

對創(chuàng)新的激勵機制不完善

地方探索創(chuàng)新動力不足是多種因素共同作用的結(jié)果。首先，利益格局的固化限制了改革創(chuàng)新。就政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是其首選目標，探索創(chuàng)新多是對危機和挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在改革開放的過程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新，主要是因為當?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔當精神。而經(jīng)過了30多年的發(fā)展變化，利益格局基本形成，一些利益關(guān)系固化下來，制約和束縛了人們的思想行動，思想懈怠了，行動疲沓了。

福建省上杭縣社會保障服務(wù)中心內(nèi)，一位居民對窗口工作人員的服務(wù)進行評價

第二，國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方官員的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù)，但是社會治理、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要。對于長期習慣于搞經(jīng)濟建設(shè)的各級官員來說，很難馬上適應(yīng)這些新的治理需要。這些新的治理任務(wù)，需要更細致的規(guī)劃、精細化的管理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的方式和做法，甚至這些治理任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)之間還存在著緊張乃至矛盾關(guān)系。

第三，頂層設(shè)計方案執(zhí)行中的“時滯效應(yīng)”。加強頂層設(shè)計，意在整體謀劃，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢。在設(shè)計頂層方案的時候，通過領(lǐng)導小組、部門聯(lián)席會議、明確具體任務(wù)等方式，的確實現(xiàn)了這種制度創(chuàng)制意圖，但是在具體執(zhí)行的過程中還存在著“時滯效應(yīng)”，設(shè)計方案不能及時按時落實執(zhí)行?！皸l塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因。一方面頂層方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來;另一方面頂層方案往往會通過行政層級（塊塊）來貫徹。囿于“文件政治”的遵循原則，各層級之間“職責同構(gòu)”的限制，雖然各級落實方案的形式越來越完整，語言越來越規(guī)范，但是特點越來越弱，即使是最低層級制訂的落實方案都會與頂層方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性。

第四，從嚴管理背景下的畏縮，甚至推諉傾向。全面依法治國、全面從嚴治黨，是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。從嚴管理是這些戰(zhàn)略措施在各地方、各部門中的具體落實。然而，由于在有些地方和部門，對這些戰(zhàn)略舉措認識的不到位，導致具體落實措施的簡單化、武斷化，扭曲了制度設(shè)計的初衷，走到了另一個極端。比如，把從嚴管理等同于凡事都要找依據(jù)，沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行;把從嚴管理等同于凡事都要走程序，事事請示匯報，等領(lǐng)導批準;把從嚴管理等同于增加監(jiān)督，混淆了決策和監(jiān)督之間的邊界，降低了決策的效率;等等。最重要的是，由于在從嚴管理過程中，沒有厘清各級官員自主行為的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，使得他們行事小心翼翼，容易滋生多一事不如少一事的心理。

第五，對創(chuàng)新的激勵機制不完善，效力不足。說到底，探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的，沒有富有創(chuàng)新精神和沖動的各級官員，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。中國的官員隊伍集聚著社會精英，其中不乏有理想、有抱負、有追求的人。這是中國制度能持續(xù)高效運行的重要原因。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力、個人情懷，必須構(gòu)建可持續(xù)的激勵機制?，F(xiàn)有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮進去，平均主義、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于各地政治生態(tài)中，一錯抵千功現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

第六，社會輿論對地方官員的塑造誘發(fā)的消極情緒。地方官員在社會輿論中傳播較多的，往往不是正面形象。盡管地方官員為了落實上級要求，采取了各種方法來克服困難，解決問題，但由于掌握的資源有限、監(jiān)督制約乏力，加之部分人員能力和素質(zhì)不足，容易出現(xiàn)行為的失范，與地方社會形成直接的矛盾和沖突。輿論對地方官員的批評和消極刻畫，增加了地方官員工作的難度，也誘發(fā)了消極情緒——既然不能得到理解和承認，就不需要努力和擔當。我參與了多屆中國地方政府創(chuàng)新獎的評選，接觸的許多官員都曾經(jīng)對我表示，他們之所以看重這個獎項，因為這是來自社會的評價。

尊重地方的自主性

地方探索創(chuàng)新動力不足引起了中央的重視。從全面深化改革目標確定以來，習近平同志就多次提到要把頂層設(shè)計與鼓勵基層創(chuàng)新結(jié)合起來。

順利推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，就必須更加重視發(fā)揮地方在國家與社會之間的連接紐帶作用，尤其要從改革開放30多年產(chǎn)生的經(jīng)濟社會政治變化背景出發(fā)，構(gòu)建中央與地方、地方與社會、地方與地方之間的多重合力，有效應(yīng)對國家治理現(xiàn)代化進程中的各種挑戰(zhàn)和問題。這一過程中，以下問題尤其值得注意：

首先，要清醒地認識、辨析和承認地方發(fā)生的重要變化。今天的地方，與改革開放之初的地方已經(jīng)迥然不同。不僅有自身清晰的利益主張，而且彼此之間的差別更加多樣，甚至有些方面的差距不斷在拉大。只有承認這些變化，才能在進行頂層設(shè)計的時候不犯冒進主義，“畢其功于一役”的錯誤。決策者要自覺地在決策中樹立多樣性意識，作出有針對性的回應(yīng)，這既是對地方的尊重，也有利于提升政策執(zhí)行的效果。在許多治理問題上，地方不僅是上級要求的執(zhí)行者，也是上級的合作者，更是問題的預警者。發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，有助于控制問題的擴大、風險的傳播，也能為政策制定和改進提供依據(jù)。

其次，要積極構(gòu)建鼓勵差別化探索的體制機制。長期以來，我們在政策執(zhí)行中受困于“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，造成了治理資源的巨大浪費。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為前提，深化中央與地方，各層級地方之間的權(quán)責劃分，在總的框架下確定具體目標時要尊重地方的自主性，確定政策效果衡量標準時切忌采取單一化。因此，要進一步提高政策制定和執(zhí)行的科學化水平。在決策過程中多關(guān)注地方的需求和具體情況，多吸收地方的經(jīng)驗做法，在執(zhí)行的過程中給地方適度的變通空間，合理的配套資源，并允許試錯、寬容失敗。

第三，要在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習近平同志在 中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十七次會議上提到，要針對基層工作特點和難點，推動職能下沉、人員力量下沉，建立與基層改革實際需要相匹配的權(quán)責體系。近年來，通過多方面的努力，基層治理所需的資金、人力、辦公場所、技術(shù)支撐等各類治理資源普遍增加，基層治理的能力也不斷提高。但是，這些調(diào)整變化還不足以應(yīng)對復雜多樣瑣碎的治理問題，因為許多治理問題需要更高層級來協(xié)調(diào)，需要跨行政邊界來合作解決。因此，既要合理劃分治理職責，探索治理資源的跨邊界配置，又要防止一些部門以資源下沉為借口下放責任。

第四，要營造鼓勵政府創(chuàng)新探索的社會輿論。充滿活力的社會急切地呼喚著創(chuàng)新，社會創(chuàng)新正在引領(lǐng)政府創(chuàng)新。這是30多年改革開放帶來的巨大變化。要鼓勵各級政府探索創(chuàng)新，不是簡單地獎勵幾個優(yōu)秀的官員，樹立若干模范榜樣，而是營造鼓勵探索、寬容失敗的社會氛圍，尤其是對官員的評價不能過度使用“一票否決”方法。在輿論引導上，上級部門尤其不能頻繁使用批評問責，為維護自己的權(quán)威，將下級部門和官員置于上級的對立面，這樣只能加劇國家與社會、上下級之間的不信任。

（作者系中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員）