□邱小健 程 欣 張曉航

中職教育財(cái)政制度公平的評價(jià)指標(biāo)體系探討

□邱小健 程 欣 張曉航

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)教育公平，制度保障不可或缺，其中財(cái)政制度尤其重要。文章闡述了中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平的概念與內(nèi)涵，提出了中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平的評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)要點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平的評價(jià)指標(biāo)體系。

教育公平；財(cái)政制度；評價(jià)指標(biāo)；中等職業(yè)教育

教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，我國政府對此問題高度重視。2013年9月25日，習(xí)近平總書記為在紐約聯(lián)合國總部舉行的“教育第一”全球倡議周年紀(jì)念活動發(fā)表的視頻賀詞中提出，要“努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育”。黨的十八大報(bào)告對“教育公平”提出新的更高要求，強(qiáng)調(diào)要“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源……讓每個(gè)孩子都能成為有用之才。”要實(shí)現(xiàn)教育公平，制度保障不可或缺，其中財(cái)政制度尤其重要。中職教育公平是教育公平的組成部分，是實(shí)現(xiàn)高中階段教育公平的主要途徑。我國在教育資源有限的條件下，中職教育財(cái)政制度傾向于效率優(yōu)先原則，中職教育財(cái)政制度改革在提高效率的同時(shí)，如何促進(jìn)教育公平，是一個(gè)亟待解決的問題［1］。在國家一再強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展中等職業(yè)教育的時(shí)期，對中職教育財(cái)政制度公平的界定及其評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，顯得極其重要而迫切，需要進(jìn)行深入研究。

一、中職教育財(cái)政制度公平概述

（一）教育公平

教育公平是指教育領(lǐng)域中涉及到的公平問題，2007年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）有關(guān)教育公平的報(bào)告中指出，“教育公平有兩個(gè)含義。第一個(gè)含義是公正（fairness），就是要保證性別、社會經(jīng)濟(jì)地位和種族等個(gè)人和社會因素不妨礙人達(dá)到其能力所允許的教育高度。第二個(gè)含義是覆蓋（inclusion），就是要保證每個(gè)人都受到基本的、最低標(biāo)準(zhǔn)的教育?！保?］瑞典著名教育家胡森（Husen）認(rèn)為，就個(gè)體而言，平等有三種涵義：一是個(gè)體起點(diǎn)的平等，即每個(gè)人都有不受任何歧視開始其學(xué)習(xí)生涯的機(jī)會；二是中介性階段的平等，即教育過程中受到平等的對待，以平等為基礎(chǔ)對待不同人種、民族和社會出身的人；三是最后目標(biāo)的平等，即促使學(xué)生取得學(xué)業(yè)成就的機(jī)會平等［3］。簡言之，教育公平內(nèi)涵包括三個(gè)方面：教育起點(diǎn)的公平、教育過程的公平以及教育結(jié)果的公平。這種教育公平觀被世界各國廣為接受，本文所論述的教育公平，采用胡森所述的教育公平觀。

（二）教育財(cái)政制度

教育財(cái)政制度是國家對教育經(jīng)費(fèi)及其他相關(guān)教育資源管理的一系列規(guī)定和規(guī)則，包括教育經(jīng)費(fèi)及教育資源的籌措、分配及使用的監(jiān)督等。教育財(cái)政制度按照時(shí)間劃分，可分為教育財(cái)政預(yù)算制度、教育財(cái)政決算制度、教育財(cái)政審計(jì)制度；按照經(jīng)費(fèi)來源和使用劃分，可分為籌資制度、分配制度；按照經(jīng)費(fèi)使用方向劃分，可分為財(cái)政撥款制度、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；按照經(jīng)費(fèi)使用主體劃分，可分為學(xué)費(fèi)制度、學(xué)生獎勵資助制度。中職教育財(cái)政制度是教育財(cái)政制度體系中的一個(gè)組成部分，包括中職學(xué)費(fèi)制度、免費(fèi)制度、獎助學(xué)金制度、財(cái)政撥款制度、就業(yè)援助制度、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政管理制度、財(cái)政責(zé)任分擔(dān)制度等等。

（三）中職教育財(cái)政制度公平

中職教育財(cái)政制度不僅對教育經(jīng)費(fèi)及有關(guān)資源的籌集、分配與使用有著重大影響，它在促進(jìn)中職教育效率提高的同時(shí)，對于中職教育公平起著十分關(guān)鍵的作用。中職教育財(cái)政制度公平，指的是政府通過實(shí)施中等職業(yè)教育財(cái)政制度，使得公共教育財(cái)政生產(chǎn)和供給的公共物品和公共服務(wù)，無差別地落在每一位學(xué)齡青少年身上，使他們擁有同等的公共教育財(cái)政投入和支出，享受公共教育財(cái)政提供的“國民待遇”，體現(xiàn)公共教育財(cái)政的公共性，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)教育公平的目標(biāo)。純粹從與普通高中比較的教育公平的角度來看，中職教育財(cái)政制度公平應(yīng)該在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來：一是在現(xiàn)階段中職教育沒有實(shí)行“全免”的制度背景下，學(xué)費(fèi)應(yīng)保持一個(gè)較低的水平，能夠保證貧困家庭孩子“有學(xué)上”，實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)公平；二是中等職業(yè)學(xué)校與普通高中經(jīng)費(fèi)投入與支出要公平，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該在二者之間保持分配公平，以實(shí)現(xiàn)“教育過程公平”；三是中職畢業(yè)生應(yīng)該有一個(gè)收入較高而且穩(wěn)定的工作崗位，以彌補(bǔ)中職學(xué)生由于制度性限制，不能進(jìn)入普通大學(xué)進(jìn)行深造并由此帶來較高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的不足［4］。另外，應(yīng)打通中職教育與高職教育之間的學(xué)業(yè)通道，構(gòu)筑高職院校與普通高校的“立交橋”，為中職畢業(yè)生創(chuàng)造良好的升學(xué)路徑，以實(shí)現(xiàn)“教育結(jié)果公平”。

二、設(shè)計(jì)中職教育財(cái)政制度公平評價(jià)指標(biāo)的基本要點(diǎn)

（一）要著重評價(jià)中職教育財(cái)政制度的公平效果，避免陷入純粹探討財(cái)政公平的誤區(qū)

對中職教育財(cái)政制度公平問題的研究，國內(nèi)外相關(guān)研究成果非常少。如何評價(jià)分析中職教育財(cái)政制度公平，需要認(rèn)清以下兩個(gè)問題。

第一，探討中職教育財(cái)政制度公平，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施中職教育財(cái)政制度之后的公平效果。例如，在中職教育免費(fèi)制度實(shí)施之前，中職教育實(shí)行的學(xué)費(fèi)制度是否有利于貧困家庭選擇就讀中職學(xué)校，會否造成農(nóng)村貧困家庭失去入學(xué)中職學(xué)校的機(jī)會？在中職教育免費(fèi)制度實(shí)施之后，貧困家庭孩子就讀涉農(nóng)專業(yè)是否能夠順利入讀中職學(xué)校，中職學(xué)校辦學(xué)條件、師資水平等是否得到提高？換言之，通過實(shí)施免費(fèi)制度，是否達(dá)到了該制度的公平目標(biāo)。當(dāng)然，一項(xiàng)財(cái)政制度的實(shí)行，其目標(biāo)是多方面的，不能單純以是否實(shí)行公平目標(biāo)來判斷其優(yōu)劣，但公平目標(biāo)起碼是一個(gè)需要考慮的因素。

第二，探討中職教育制度公平，不要陷入純粹研究財(cái)政公平的誤區(qū)。近年來，學(xué)術(shù)界對中職教育公平的研究大多囿于財(cái)政公平范疇，產(chǎn)出了許多有益的成果。這就可能給研究者造成一個(gè)研究定勢，但凡研究中職教育公平，其主旨應(yīng)該是中職教育財(cái)政公平，由此搬出一些計(jì)算公式、回歸模型、推導(dǎo)路徑，如此等等。關(guān)于中職教育財(cái)政制度公平探討，會涉及到中職教育財(cái)政公平的分析，這部分內(nèi)容只是總體研究的一個(gè)組成部分，不能作為研究的全部，否則容易陷入純粹研究財(cái)政公平的誤區(qū)。

（二）既要有中職學(xué)校與普通高中的橫向比較，也要有中職教育內(nèi)部之間的縱向?qū)Ρ?/p>

首先，從橫向比較的角度看，同為高中階段的教育，中職教育投入和支出與普通高中相比是否更有優(yōu)勢？教育起點(diǎn)和教育結(jié)果是否公平？中等職業(yè)教育的資源配置是否公平、合理，是否享受與普通高中學(xué)生一樣的教育機(jī)會和教育質(zhì)量，這是評價(jià)中職教育財(cái)政制度公平的重要維度。從現(xiàn)實(shí)的教育實(shí)踐來看，接受中職教育者大部分來自工人、農(nóng)民等低收入群體家庭，國家免費(fèi)政策實(shí)施前有些地方的學(xué)費(fèi)高于普通高中一倍多，作為補(bǔ)償?shù)闹新殞W(xué)生預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益卻沒有想象的高，預(yù)期收入低。與此同時(shí)，中職畢業(yè)生就業(yè)難，進(jìn)入高一級教育難的問題也是客觀存在的。因此，應(yīng)該把這點(diǎn)納入到評價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中。

其次，從縱向比較的角度看，在中職教育內(nèi)部，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、各類學(xué)校之間財(cái)政投入與支出是否公平？這是評價(jià)中職教育財(cái)政制度公平的另一個(gè)重要維度。例如，由于歷史和社會的原因，我國中職學(xué)?？梢苑殖晌鍌€(gè)等級：國家級示范學(xué)校、省重點(diǎn)學(xué)校、市縣重點(diǎn)學(xué)校、一般學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校，在公共財(cái)政實(shí)行“扶優(yōu)”的撥款制度下，各類學(xué)校享有的公共財(cái)政撥款有較大的差別。誠然，重點(diǎn)中職學(xué)校對中職教育事業(yè)的發(fā)展功不可沒，加強(qiáng)此類學(xué)校建設(shè)無可厚非，但忽視“薄弱”學(xué)校的做法是不利于教育公平的。從實(shí)際的情況來看，自從各省推行中職等級學(xué)校評估制度以來，其負(fù)面影響已日漸顯現(xiàn)出來。由于長期推行“等級學(xué)?！痹u估與建設(shè)制度以及與其相關(guān)的財(cái)政制度，各地大力開展“教育強(qiáng)市”（縣/區(qū)/鎮(zhèn)）建設(shè)活動，進(jìn)一步加大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間中職教育差距，擴(kuò)大了中職教育發(fā)展本來就不均衡的局面，從某種程度上導(dǎo)致中職教育不公平現(xiàn)象。因此，也應(yīng)該把這點(diǎn)納入到評價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中來。

（三）既要有中職財(cái)政投入與支出的數(shù)量分析，也要有相關(guān)的質(zhì)性分析

中職教育財(cái)政制度公平在入學(xué)機(jī)會和教育過程階段，通過財(cái)政投入與支出表現(xiàn)出來，在教育結(jié)果方面，財(cái)政投入與支出的影響也是巨大的。因此，評價(jià)中職教育財(cái)政制度公平，不能缺少對中職教育財(cái)政投入與支出的數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析，這需要從權(quán)威的統(tǒng)計(jì)年鑒和從調(diào)查研究中獲得相關(guān)真實(shí)數(shù)據(jù)。例如，在教育經(jīng)費(fèi)投入方面，中職教育占政府總投入的比例，中職教育經(jīng)費(fèi)投入中政府投入的比例處于一個(gè)什么樣的水平？中職學(xué)校在人力、物力和財(cái)力資源配置方面，是一個(gè)什么樣的情況？中職學(xué)校城鄉(xiāng)及校際間經(jīng)費(fèi)投入公平程度如何？中職學(xué)校與普通高中相比，經(jīng)費(fèi)投入存在什么樣的問題？這些問題都需要進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析。在教育經(jīng)費(fèi)支出方面，中職教育經(jīng)費(fèi)支出在各級各類教育支出中的比例是否偏低？中職教育財(cái)政支出在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和校際之間是否不均衡？是否存在著顯著差異？這些也都需要進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析。有些分析不需要用數(shù)量分析，比如探討教育結(jié)果公平，我們需要了解中職畢業(yè)生與普通高中畢業(yè)生的畢業(yè)去向，這就需要使用質(zhì)性分析。

三、中職教育財(cái)政制度公平評價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)

根據(jù)上面的分析，我們嘗試構(gòu)建中職教育財(cái)政制度公平評價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。下面就評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成進(jìn)行簡要闡釋。

（一）評價(jià)維度

按照兩條線索進(jìn)行，一個(gè)是中職學(xué)校與普通高中之間的對比，分為教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平三類，這是一個(gè)由低到高的層層遞進(jìn)的公平級次。另一個(gè)是中職教育內(nèi)部之間的對比，這部分主要涉及到中職教育財(cái)政公平問題，因此分為財(cái)政中立、橫向財(cái)政公平、縱向財(cái)政公平三類，這也可以理解是一個(gè)由低到高的公平級次。為了方便分析，我們把兩類評價(jià)維度同級合并，形成低、中、高的三個(gè)公平評價(jià)層級。

（二）評價(jià)指標(biāo)

首先，中職學(xué)校與普通高中的對比，既可以通過總量投入、增量投入等指標(biāo)進(jìn)行對比分析，也可以用教育起點(diǎn)公平、教育過程公平以及教育結(jié)果公平三個(gè)維度來評價(jià)。每一個(gè)評價(jià)指標(biāo)項(xiàng)下，又有若干個(gè)子指標(biāo)組成，構(gòu)成一個(gè)完整的評價(jià)指標(biāo)體系。比如，在教育起點(diǎn)方面，可以用學(xué)費(fèi)來評價(jià)中等職業(yè)學(xué)校與普通高中的差異；在教育過程方面，可以用辦學(xué)成本與教育投入的比例來評價(jià)等等。國際上許多國家的研究表明，中等職業(yè)教育的成本是普通高中教育的3—10倍，而我國國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入到普通高中的比例卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中職教育，加大了中職學(xué)校與普通高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)水平差距，無疑是不公平的。

表1 中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平評價(jià)指標(biāo)體系框架

其次，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間中職教育投入與支出差異，可以用生均教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)來評價(jià)，因?yàn)樯逃?jīng)費(fèi)是衡量和判斷一個(gè)地區(qū)實(shí)際教育投入的重要標(biāo)準(zhǔn)。而生均教育經(jīng)費(fèi)又可以用生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)基建經(jīng)費(fèi)等三個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成；也可以用全距、限制性全距、泰爾指數(shù)、麥克倫指數(shù)、變異系數(shù)、基尼系數(shù)來測量，這也是國內(nèi)評價(jià)橫向財(cái)政公平常用的測量指標(biāo)。

需要說明的是，評價(jià)指標(biāo)中分為一級和二級指標(biāo)，并不全部是嚴(yán)格意義上前者大后者小的分類概念，有些二級指標(biāo)起到輔助和補(bǔ)充的作用。

（三）評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

為了更好說明本評價(jià)指標(biāo)體系框架，我們增加了“評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”部分，一方面使讀者更能明白本分析框架的內(nèi)在邏輯，另一方面更好理解評價(jià)指標(biāo)為何能夠度量中職教育財(cái)政制度公平效果。以“教育結(jié)果公平”為例，之所以要用“畢業(yè)生工資收入”、“畢業(yè)生高職及普通高校升學(xué)率”作為一級和二級評價(jià)指標(biāo)，是為了評價(jià)中職教育財(cái)政制度的公平效果。也即：中職畢業(yè)生應(yīng)該有一個(gè)收入較高而且穩(wěn)定的工作崗位，以彌補(bǔ)中職學(xué)生由于制度性限制，不能進(jìn)入普通大學(xué)進(jìn)行深造并由此帶來較高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的不足，這是第一個(gè)層面的結(jié)果公平。另一個(gè)層面的結(jié)果公平是，中職、高職與普通高校的“立交橋”已筑好，中職學(xué)生可以憑借自己的努力有機(jī)會升入高職和普通高校學(xué)習(xí)，這樣的中職教育結(jié)果較之以前顯然會公平得多。

中職教育財(cái)政制度公平的評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建，是一個(gè)全新的研究問題，目前學(xué)術(shù)界的研究成果甚少。對中職教育財(cái)政制度及其公平性問題研究，將會伴隨著中職教育免費(fèi)政策的實(shí)施以及中職教育財(cái)政制度改革的深入推進(jìn)，越來越成為研究熱點(diǎn)問題。西方學(xué)者對教育公平、教育制度公平和教育財(cái)政公平的測度指標(biāo)體系進(jìn)行了卓有成效的研究，比較有代表性的研究，一是歐盟在2005年發(fā)布的公開報(bào)告 《歐盟教育制度的公平性：一套指標(biāo)體系》（Equity of the European Educational Systems：A Set of Indicators），分別從教育不平等的背景、教育過程中的不平等、教育的內(nèi)部結(jié)果及教育的外部影響方面構(gòu)建了29個(gè)指標(biāo)來測度歐盟教育制度的公平性［5］。二是伯恩和斯蒂菲爾（Berne&Stiefel）提出的教育財(cái)政公平分析框架，他們從政策分析者的角度圍繞四個(gè)問題對教育財(cái)政公平進(jìn)行了研究：為誰的公平？公平是什么？怎樣公平？何種程度上的公平？被理論界認(rèn)為是最全面的框架［6］。本研究在借鑒國內(nèi)外有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國中職教育辦學(xué)實(shí)際，嘗試性地建構(gòu)了評價(jià)與測量中職教育財(cái)政制度公平的指標(biāo)體系。我們希望通過對本主題的開創(chuàng)性研究，能夠起到拋磚引玉的作用，為政府制定和實(shí)施實(shí)現(xiàn)教育公平的中職教育財(cái)政制度提供有益的參考，促進(jìn)中職教育可持續(xù)健康發(fā)展。

［1］邱小健，王賢德，田莉莉.回顧與展望：中等職業(yè)教育財(cái)政研究綜述（2000-2013年）［J］.職教論壇，2014（10）：12-16.

［2］OECD.Nomore failures：Ten steps to equity in education.http：//www.oecd.org/edu/school/overcoming school failure policies thatwork.htm.

［3］（瑞典）托爾斯頓·胡森.平等——學(xué)校和社會政策的目標(biāo)［A］.張人杰.國外教育社會學(xué)基本文選［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1989：194.

［4］邱小健.構(gòu)建促進(jìn)教育公平的中等職業(yè)教育財(cái)政體制［J］.教育科學(xué)，2010（2）：74-77.

［5］沈有祿，譙欣怡.基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展：我們真的需要一個(gè)均衡發(fā)展指數(shù)嗎？［J］.教育科學(xué)，2009（6）：22-25.

［6］Berne，R.，&.Stiefel，L.（1994）.Measuring equity at the school level：The finance perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis.16，405-421.轉(zhuǎn)引自崔慧廣：義務(wù)教育財(cái)政均衡制度與政策的設(shè)計(jì)框架——基于公眾對教育均衡發(fā)展的需求［D］.2010年中國教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)年會論文集.

責(zé)任編輯 韓云鵬

邱小?。?967-），男，江西信豐人，贛南師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院副院長，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究；程欣、張曉航，贛南師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生。

教育部人文社會科學(xué)2011年度規(guī)劃課題“中等職業(yè)教育財(cái)政制度公平性研究”（編號：11YJA880082），主持人：邱小?。唤魇〗逃茖W(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度重點(diǎn)課題“江西省中等職業(yè)教育財(cái)政政策公平性研究”（編號：13ZD2L006），主持人：邱小??；江西省社會科學(xué)“十二五”（2014年）規(guī)劃項(xiàng)目“江西省高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀與機(jī)制創(chuàng)新研究”（編號：14JY11），主持人：邱小?。悔M南師范學(xué)院重點(diǎn)學(xué)科（社會學(xué)）開放招標(biāo)項(xiàng)目“高等教育公平的社會學(xué)分析”，主持人：邱小健。

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1001-7518（2015）13-0009-04