白冰

摘 要：預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的中心內(nèi)容，貫穿于高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過程。在當(dāng)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)供求矛盾突出的形勢下，充分發(fā)揮預(yù)算指揮效能，創(chuàng)造資金最佳使用效益，是高校普遍面臨的現(xiàn)實(shí)問題。文章結(jié)合廣東某高校財(cái)務(wù)管理實(shí)際，針對前期財(cái)務(wù)預(yù)算存在的突出問題，通過財(cái)務(wù)預(yù)算創(chuàng)新改革，初步建立了一套績效預(yù)算管理的運(yùn)行模式，收到了良好成效，使學(xué)校資金在“創(chuàng)新強(qiáng)校”等各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮了顯著效能。

關(guān)鍵詞：高校財(cái)務(wù)預(yù)算 創(chuàng)新改革 績效管理 實(shí)踐

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-196-02

績效是財(cái)務(wù)預(yù)算管理追求的目標(biāo)，預(yù)算是學(xué)校最重要的財(cái)務(wù)管理手段，預(yù)算管理工作的好壞直接影響著高校的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)供求矛盾突出的形勢下，充分發(fā)揮預(yù)算指揮效能，創(chuàng)造資金最佳使用效益，是高校普遍關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題。本文結(jié)合廣東某高校財(cái)務(wù)管理實(shí)際，對實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算和績效管理的狀況進(jìn)行了實(shí)踐和研究。

一、學(xué)校前期預(yù)算存在的問題

2010年以前，由于廣東省生均撥款較低和學(xué)校自籌能力較弱，某高校財(cái)務(wù)預(yù)算基本上以維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)為主，學(xué)校的重點(diǎn)建設(shè)基本上依賴銀行貸款解決，可供分配的專項(xiàng)資金主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示進(jìn)行預(yù)算安排。因此，學(xué)校在財(cái)務(wù)預(yù)算方面存在較突出的問題。

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

學(xué)校內(nèi)部預(yù)算雖然名義上采用“零基預(yù)算”，但往往流于形式，實(shí)際上相當(dāng)一部分預(yù)算仍用“基數(shù)+增長”的老辦法。在編制校內(nèi)預(yù)算時(shí)，重點(diǎn)考慮人員和學(xué)生規(guī)模，大部分資金分配只考慮該部門以前年度經(jīng)費(fèi)使用情況，幾乎沒有考慮資金的使用績效。

（二）預(yù)算執(zhí)行隨意性較大

由于預(yù)算觀念較淡漠，預(yù)算管理缺乏剛性，預(yù)算期內(nèi)調(diào)整、追加指標(biāo)現(xiàn)象比較普遍。各部門在實(shí)際工作中基本上沒考慮預(yù)算資金在本預(yù)算期所需要完成工作，而進(jìn)行合理分配，花錢隨意，浪費(fèi)嚴(yán)重。

（三）執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)機(jī)制缺乏

由于沒有將部門經(jīng)費(fèi)和工作目標(biāo)捆綁，與工作績效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎(jiǎng)懲制度，造成各部門忙于追加，爭奪資金，部門之間資金矛盾加劇，而資金使用效益無人考核。導(dǎo)致一些部門平時(shí)花錢大手大腳，當(dāng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，反過來說學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)不合理，或者說超預(yù)算是因?yàn)楸绢A(yù)算期要辦的事情比原來編制計(jì)劃時(shí)預(yù)計(jì)得多，遇到必須要辦的事情，就通過校領(lǐng)導(dǎo)要求財(cái)務(wù)部門追加預(yù)算指標(biāo)；而另一些部門年底預(yù)算經(jīng)費(fèi)結(jié)余較多時(shí)，為保證下一個(gè)預(yù)算期學(xué)校不削減其預(yù)算指標(biāo)，突擊開支。

這種“重預(yù)算資金，輕績效管理”的直接后果是，干多干少、干好干壞一個(gè)樣，嚴(yán)重傷害了廣大教職工工作積極性和創(chuàng)造性，也造成了學(xué)校教育資源的浪費(fèi)，阻礙了學(xué)校預(yù)算管理進(jìn)一步完善和學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

二、建立學(xué)校預(yù)算績效管理的必然性

2010年后，由于地方財(cái)政對高校投入加大，學(xué)校自籌資金的能力也有一定的提高，國家和地方對加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效率從不同的方面提出明確要求。特別是2015年，國家新《預(yù)算法》已公布實(shí)施，對于預(yù)算管理提出了新的要求。因此，在學(xué)校內(nèi)部建立以績效為主線，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理理性化、信息化、精細(xì)化和績效化，實(shí)現(xiàn)將預(yù)算資源從“投入控制”到“產(chǎn)出控制”、“規(guī)則導(dǎo)向”到“結(jié)果導(dǎo)向”、從“分散控制”到“系統(tǒng)控制”轉(zhuǎn)變，成為學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重點(diǎn)和核心工作。

三、學(xué)校建立績效預(yù)算管理的主要措施

預(yù)算績效管理是一個(gè)由“績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理”三個(gè)環(huán)節(jié)組成的管理系統(tǒng)，按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、執(zhí)行結(jié)果有評價(jià)”的總體要求，廣東某高校逐步試行開展學(xué)校預(yù)算工作，具體采取了如下措施。

（一）建立三級預(yù)算管理模式，明確預(yù)算管理職責(zé)

通過了《××大學(xué)預(yù)算管理暫行辦法》、《××大學(xué)資金支出審批管理暫行辦法》等規(guī)章制度，建立起“三級預(yù)算管理模式”，即建立學(xué)校、歸口職能部門和基層預(yù)算單位（部門）組成的三級預(yù)算管理體系。

將學(xué)校黨委會作為預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)績效目標(biāo)編制預(yù)算草案報(bào)學(xué)校財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組評議、校長辦公會審議后，提請校黨委會審批。

在此過程中，學(xué)校財(cái)務(wù)部門是一級預(yù)算的日常管理部門。其職責(zé)是組織學(xué)校的預(yù)算編制工作，提出預(yù)算草案，定期匯報(bào)學(xué)?？傤A(yù)算及各級預(yù)算執(zhí)行情況，分析和反饋預(yù)算執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)預(yù)算職能部門與基層預(yù)算單位之間的管理關(guān)系，協(xié)助職能部門做好預(yù)算執(zhí)行績效分析工作。

歸口職能部門是指對全校性的專項(xiàng)預(yù)算資金具有計(jì)劃、組織、實(shí)施的部門，其職責(zé)是落實(shí)、嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算，制定歸口資金的管理辦法。按照學(xué)校預(yù)算編制的基本要求和方法，協(xié)助基層預(yù)算單位編制預(yù)算方案，并匯總報(bào)送到學(xué)校財(cái)務(wù)部門；根據(jù)學(xué)校批復(fù)的使用項(xiàng)目和預(yù)算額度，及時(shí)并足額劃撥相關(guān)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，定期與學(xué)校財(cái)務(wù)部門和基層預(yù)算單位核對預(yù)算的執(zhí)行情況，做好預(yù)算執(zhí)行績效評價(jià)工作，協(xié)助預(yù)算單位制定改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的方案。

基層預(yù)算單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，其職責(zé)是落實(shí)和執(zhí)行學(xué)校預(yù)算；按照學(xué)校預(yù)算編制的基本要求和方法，制定本單位的預(yù)算方案；在下達(dá)的預(yù)算額度和使用范圍內(nèi)，通過細(xì)化預(yù)算安排，落實(shí)工作責(zé)任，并經(jīng)單位管理層集體討論、決定并公布。同時(shí)，定期報(bào)告和公布預(yù)算執(zhí)行的績效。

（二）強(qiáng)化績效預(yù)算執(zhí)行

財(cái)務(wù)管理控制實(shí)際上是一套完整的事前、事中、事后相結(jié)合的綜合性控制體系，涉及到財(cái)務(wù)管理的方方面面，而績效目標(biāo)、責(zé)任體系、運(yùn)行機(jī)制、績效評估和績效提升是績效管理制度的基本框架，也是財(cái)務(wù)管理控制的實(shí)踐環(huán)節(jié)。因此，我們借鑒ERP管理中“集成管理和綜合控制”的思想，重組業(yè)務(wù)流程，將不同類型、不同主題的數(shù)據(jù)到綜合性平臺上，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部的業(yè)務(wù)流、財(cái)務(wù)流的全方位、多角度的集成控制。通過細(xì)化預(yù)算編制，明確預(yù)算支出的方向、用途和績效目標(biāo)，突出預(yù)算的業(yè)務(wù)性和績效性；強(qiáng)化在申請、批復(fù)、執(zhí)行三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的多重審核，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的目的性和效益性；實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)的自動(dòng)流轉(zhuǎn)、協(xié)同處理以及遠(yuǎn)程傳輸。通過嚴(yán)格的預(yù)算收支管理、細(xì)化的指標(biāo)分配、及時(shí)的預(yù)算預(yù)警等措施，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（三）落實(shí)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評估和利用

通過《專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理暫行辦法》，明確歸口職能部門和基層預(yù)算單位在預(yù)算年度內(nèi)對所屬預(yù)算的執(zhí)行情況和績效實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考核和評價(jià)的責(zé)任，引導(dǎo)和推動(dòng)各部門在一個(gè)完整的評估體系框架內(nèi)，改進(jìn)和完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效率。同時(shí)，將部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門全體成員收益和下年度預(yù)算分配適度掛鉤，促進(jìn)各部門全體成員在不斷提高工作質(zhì)量的同時(shí)，共同維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性。

四、績效預(yù)算管理在“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”中的效能

2013年，為加快提升高等教育發(fā)展水平，廣東省決定實(shí)施高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”。省財(cái)政專門設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金，根據(jù)考核結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)“創(chuàng)強(qiáng)”優(yōu)秀高校。在創(chuàng)新資源配置方法方面，財(cái)政資金安排由事前單項(xiàng)競爭為主轉(zhuǎn)為綜合打包獎(jiǎng)補(bǔ)和事后獎(jiǎng)補(bǔ)為主，獎(jiǎng)補(bǔ)資金向目標(biāo)任務(wù)完成情況良好、建設(shè)成效突出、管理規(guī)范、引領(lǐng)示范作用明顯的高校傾斜，增強(qiáng)“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”建設(shè)的實(shí)效性，這就為高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理提出了新的挑戰(zhàn)。

為了充分發(fā)揮資金在“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”中的效能，某高校在2013年制定《專項(xiàng)資金績效評價(jià)管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定實(shí)施《“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”專項(xiàng)資金管理辦法》，加強(qiáng)學(xué)校專項(xiàng)資金的管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的專項(xiàng)支出績效評價(jià)體系。為加強(qiáng)過程管理，學(xué)校成立了“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”評估工作小組，運(yùn)用“三級預(yù)算管理模式”，制定實(shí)施評估辦法，加強(qiáng)對“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”實(shí)施過程和結(jié)果的檢查和考核。建立了“年初——年中——年底”三階段式考評機(jī)制，年初著重對實(shí)施“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”的各二級單位和部門進(jìn)行了評估并及時(shí)公布考評結(jié)果；年中著重對重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行階段性檢查與小結(jié)；年底著重對學(xué)?！皠?chuàng)新強(qiáng)校工程”建設(shè)整體工作進(jìn)行自評總結(jié)。根據(jù)考核結(jié)果建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，保證“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”建設(shè)有序高效開展。

通過深入推進(jìn)高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”，某高校進(jìn)一步完善現(xiàn)代學(xué)校制度，制定學(xué)校章程并獲得核準(zhǔn)頒布，深化學(xué)校法人治理模式改革；大力推進(jìn)試點(diǎn)學(xué)院綜合改革，創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部管理體制機(jī)制，提高民主管理水平。依托優(yōu)勢學(xué)科群，加強(qiáng)與科研院所、行業(yè)企業(yè)、地方政府以及國際社會的深度合作，“南海現(xiàn)代漁業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心”和“水產(chǎn)品加工協(xié)同創(chuàng)新中心”已經(jīng)通過廣東省第一批省級協(xié)同創(chuàng)新中心認(rèn)定答辯。高水平大學(xué)與特色高校建設(shè)、高水平教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革及對外交流與合作工作推進(jìn)順利，改革措施及配套政策落實(shí)到位、運(yùn)轉(zhuǎn)良好，成效凸顯，特色突出，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校各方的積極性和創(chuàng)造性。

通過完善和改進(jìn)工作手段，強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算，學(xué)校財(cái)務(wù)綜合管理成效顯著，績效排名位于廣東省高校前列，為學(xué)校的有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障，學(xué)校財(cái)務(wù)管理連續(xù)9年受到省教育廳授予的部門決算“優(yōu)秀單位”的嘉獎(jiǎng)。

五、結(jié)束語

實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算和績效管理，是高校財(cái)務(wù)管理的發(fā)展方向。本文結(jié)合某高校財(cái)務(wù)管理實(shí)際，介紹了建立績效預(yù)算管理的主要措施以及在“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”中的效能，具有一定成效。但實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中，存在問題仍然較多，項(xiàng)目執(zhí)行效率較低，很多十多年前的項(xiàng)目還長留賬上；對長期結(jié)存專項(xiàng)資金的清理整合工作，學(xué)校個(gè)別職能部門還未引起足夠重視，等等。今后，高校要根據(jù)新《預(yù)算法》、《高校財(cái)務(wù)制度》以及省教育廳相關(guān)法規(guī)文件精神，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校工作要點(diǎn)為目標(biāo)，不斷優(yōu)化資源配置，真正落實(shí)“管財(cái)有責(zé)”、“用財(cái)有效”和“理財(cái)有方”等理念，推進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)劃和執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算支出的績效，這樣才能真正促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)?！蹦繕?biāo)。

[本文為2014年中國教育會計(jì)學(xué)會科研課題一般性課題，名稱：新時(shí)期高校財(cái)務(wù)預(yù)算優(yōu)化創(chuàng)新與績效管理研究。]

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（作者單位：廣東海洋大學(xué)財(cái)務(wù)處 廣東湛江 524088）

（責(zé)編：賈偉）