馬瑞辰

[摘 要] 1989年中國《行政訴訟法》確認了行政強制執(zhí)行雙軌制模式，并在2000年的《行政訴訟法解釋》、《行政強制法》以及新《行政訴訟法》中得到延續(xù)。然而，雙軌制行政強制執(zhí)行模式引發(fā)了行政與司法的混亂、行政效率降低等一系列不容忽視的問題。從理論和實踐角度來看，在明確行政強制執(zhí)行的內(nèi)涵、認清其性質(zhì)的基礎上，有必要對其進行改革。構(gòu)建“以行政機關自行強制執(zhí)行為原則、以申請人民法院為例外”的執(zhí)行模式，同時在行政主體內(nèi)部設立獨立的行政強制執(zhí)行審查決策機構(gòu)對行政強制執(zhí)行權進行規(guī)制，以保護相對人的合法權益，是有效且可行的方案。

[關鍵詞] 行政強制法;行政強制執(zhí)行模式;雙軌制

[中圖分類號]D9121

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）05-0036-07

行政機關作為國家行政事務的管理者，必然具備相應的行政管理權能。一般認為，行政管理權能的行使主要包含兩個方面：行政決定權和行政執(zhí)行權。二者相比較而言，行政執(zhí)行權更能體現(xiàn)行政權的特征。一方面，行政執(zhí)行權是行政決定權得以落實的保障。當行政決定遭遇行政相對人的抵抗時，為了保證行政決定的具體落實，提高行政效率，保證行政管理目的的實現(xiàn)，相應機關應當擁有相應的行政強制執(zhí)行權。另一方面，行政執(zhí)行權一旦行使不當便會對行政相對人的合法權益造成巨大傷害。因此，必須對行政強制執(zhí)行權進行合理規(guī)制，以兼顧行政目標的實現(xiàn)與對行政相對人的保護，實現(xiàn)行政權與公民權利的動態(tài)平衡。中國《行政強制法》對行政強制執(zhí)行模式作出了明確的規(guī)定，即“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外”，又稱為“雙軌制”模式。本文將以《行政強制法》及《行政訴訟法》①為切入點，探析中國行政強制執(zhí)行的雙軌制模式。

一、行政強制執(zhí)行之概念

目前，學界對于行政強制執(zhí)行的概念說法不一。有學者認為，行政強制執(zhí)行是指行政主體為實現(xiàn)行政目的，對行政相對人的財產(chǎn)、身體及自由等予以強制而采取的措施。[1]另有學者認為，行政強制執(zhí)行是指在行政法律關系中，作為義務主體的行政相對人不履行其應履行的義務時，行政機關或者人民法院依法采取行政強制措施，迫使其履行義務或者達到與履行義務相同狀態(tài)的活動。[2]也有學者認為，行政強制執(zhí)行，亦稱行政執(zhí)行或行政強制，是指在行政法律關系中，行政相對方當事人拒不履行其行政法上的義務時，國家行政機關采用法定的強制手段強制其履行法定義務，或為了公共利益的需要，采用強制手段限制特定人行使某項權利的一種行政行為。[3]由此可見，行政強制執(zhí)行目的上是為了達成行政目標或者實現(xiàn)某種狀態(tài)，以有效行使行政權，從而實現(xiàn)行政實體法律關系上的權利義務;內(nèi)容上是為了保障實體法上行政權力、義務的實現(xiàn);對象上是依法應當履行行政法上義務的行政相對人，即行政法律規(guī)范直接規(guī)定的或者依行政行為所確定的應當履行一定行政義務的行政相對人。然而，學界對強制執(zhí)行權的行使主體卻有著不同的認知：部分學者認為只有人民法院是行政強制執(zhí)行權的行使主體，部分學者認為只有行政主體才是行政強制執(zhí)行權的行使主體，還有學者認為人民法院和行政主體均可成為行政強制執(zhí)行權的行使主體。對于以上爭議，《行政強制法》第2條第2款作出了明確規(guī)定：“行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對拒不履行行政決定的行政相對人，依法強制履行義務的行為?！痹摋l指明了實施行政強制執(zhí)行的前提條件是行政決定，它是在已作出的行政決定確定的義務未得到履行的情況下實施的，是一種“依法采用強力迫使相對人履行義務的行為”②;同時，該條強調(diào)了行政強制執(zhí)行的對象是負有履行行政法確定的或者行政行為確定的義務而拒絕履行的行政相對人，其他行政相關人不能成為行政強制執(zhí)行的對象;最重要的是，該條再次肯定了行政機關和人民法院作為強制執(zhí)行權行使主體的合法性。③

二、行政強制執(zhí)行之執(zhí)行模式概述

行政強制執(zhí)行模式是行政強制法最重要的內(nèi)容之一，它體現(xiàn)了行政強制執(zhí)行權的分配和歸屬，同時反映出立法者的價值取向與立法理念。雖然“法律是特定國家的歷史、文化、社會價值和一般意識與觀念的集中表現(xiàn)，如同任何兩片樹葉都不可能完全一樣，任何兩國的法律制度也都不可能完全一樣”[4]，但縱觀世界各國的行政強制執(zhí)行模式，依然能找到其共同的特點，主要可以歸結(jié)為以下兩種模式：

（一）行政主導型

所謂行政主導的行政強制執(zhí)行模式，是指在行政相對人拒不履行義務時，行政機關得采取強力措施，迫使其履行義務，以消除非法狀態(tài)。簡而言之，行政行為決定權和行政強制執(zhí)行權二者統(tǒng)一于行政主體，行政機關實現(xiàn)行政目標無需求助于司法機關，其可以徑自對行政相對人進行強制執(zhí)行。這種理論來源于二戰(zhàn)前的德國、日本行政法學者。日本學者在分析這種模式的生存土壤時指出，在實施行政強制執(zhí)行時，首先要對執(zhí)行條件、執(zhí)行方式的選擇等方面從行政上進行評估判斷，如果都將此執(zhí)行任務委托給法院的話，不僅浪費時間，也使得司法機關不堪重負。[5]可見，這種模式更多的是從提高行政效率和合理減輕法院負擔的角度對行政強制執(zhí)行制度進行設置的，是具有合理性的。

（二）司法主導型

所謂司法主導的行政強制執(zhí)行模式，是指行政相對人在不履行行政法規(guī)范或者行政機關行政決定所確定的義務時，行政機關不得自行采取行政強制措施，而是必須向司法機關提起民事訴訟，由司法機關審查其合法性及合理性，并決定是否進行強制執(zhí)行的制度模式。也就是說，行政機關只擁有行政決定權而沒有強制執(zhí)行權，在任何情況下，行政機關都不得擅自對相對人進行強制執(zhí)行，否則就構(gòu)成違法。這種模式的形成是基于分權理論和司法終局的理念，將決定權與執(zhí)行權分別賦予行政主體與法院，從而保證裁判者與執(zhí)行者的分離，使得任何一方都不能單獨對相對人為不利行為，在保證法院對行政機關的制衡與監(jiān)督的同時，更是有效保障了相對人的權益。采用此模式的典型國家有美國、英國等。在長期形成的“司法優(yōu)先”的理念下，行政權必須是在司法的影子下活動，這樣才能最大限度地避免行政恣意給相對人帶來的傷害。[6]

三、中國行政強制執(zhí)行模式之現(xiàn)狀

中國《行政強制法》第13條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請法院強制執(zhí)行?！边@一規(guī)定與《行政訴訟法》第97條的規(guī)定沒有實質(zhì)性的區(qū)別，只是從立法源頭上對行政強制執(zhí)行權的設定作出了更為嚴格的限制，完全沒有觸及這種體制的本身?？梢姡袊膹娭茍?zhí)行模式仍是司法為主、行政為輔的雙軌制模式。[7]

（一）以申請人民法院強制執(zhí)行為原則

雙軌制模式下，行政強制執(zhí)行權原則上屬于人民法院，除非法律有特殊規(guī)定，否則，行政主體不能成為行政強制執(zhí)行的主體。具言之，在法律明文規(guī)定由法院執(zhí)行以及法律沒有規(guī)定行政強制執(zhí)行權的歸屬，即出現(xiàn)了法律空白時，由法院執(zhí)行;此外，“申請”不同于“訴訟”，不需經(jīng)過司法訴訟程序，這是適應行政管理的效率性要求。事實上，中國的雙軌制模式中，雖然法院享有較大權力，但卻并不同于英美模式下的司法主導模式，后者主要基于三權分立理論，而中國則更多的是從如何限制行政權，避免由于行政權力的擴張給相對人帶來危害以及發(fā)揮法院的司法監(jiān)督功能的角度考慮的，制衡只是客觀上的效果。人民法院的行政強制執(zhí)行，是人民法院依行政機關的申請所作的執(zhí)法行為，在本質(zhì)上是行政權能的延伸。[8]

《行政強制法》第57條規(guī)定，人民法院對行政機關申請強制執(zhí)行的文書進行書面審查?？梢?，在行政機關向人民法院申請對行政相對人強制執(zhí)行時，人民法院以形式審查為原則，只有在認為“強制執(zhí)行明顯缺乏事實依據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益”時才進行實質(zhì)審查，聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見。這樣規(guī)定，一方面能夠提高效率，避免每件案件都需要進行實質(zhì)審查而花費大量人力物力;另一方面從行政機關威信的角度而言，行政行為具有的公定力、拘束力賦予了行政機關優(yōu)越的地位，如果每個案件都需要進行實質(zhì)審查，無疑是對行政機關公信力的挑戰(zhàn);另外，以形式審查為主，還可以提高行政執(zhí)法人員的法制意識，樹立對公民負責的態(tài)度，謹慎行使行政權，避免把希望寄托于通過法院實質(zhì)審查來發(fā)現(xiàn)行政決定不合法或者不適當?！缎姓娭品ā啡∠恕胺ㄒ?guī)可以賦予行政主體強制執(zhí)行權的規(guī)定”，使得行政主體強制執(zhí)行權的權力來源限于法律層面，大大減少了行政主體直接與相對人接觸的機會，而法院與相對人的接觸面將會有較大程度的擴張。[9]從法治角度而言，將行政強制執(zhí)行權置于司法的控制之內(nèi)是法治建設的進步，對于更好地保護行政相對人的合法利益無疑是較為合理有效的方式。

（二）以行政機關自行強制執(zhí)行為例外

雙軌制下的“例外”性規(guī)定強調(diào)行政行為的專業(yè)性以及效率性。2000年的《行政訴訟法解釋》規(guī)定，法律和法規(guī)均可賦予行政機關行政強制執(zhí)行權。然而，由于全國各地法規(guī)層次、結(jié)構(gòu)復雜，數(shù)量龐大，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)隨意利用法規(guī)賦予行政機關對某事項的強制執(zhí)行權的情況，使得這種行政機關強制執(zhí)行尤其混亂，無章可循，與限制行政權背道而馳。為了解決這種混亂局面，《行政強制法》將這種“例外”進行限縮規(guī)定，明確法規(guī)不再具有賦權性，而將這種權力收歸法律所專有。在行政主體進行強制執(zhí)行過程中，如果遇到困難，可以請求其他部門協(xié)助其工作，但在除法律有規(guī)定的任何情況下，援助執(zhí)行的部門不得成為行政強制執(zhí)行的主體，同時，該行政主體也不可將這種權力隨意委托給其他主體行使。縱觀中國現(xiàn)行法律規(guī)定，只有少數(shù)幾個行政主體擁有自行強制執(zhí)行權，能夠?qū)Σ宦男凶约鹤鞒龅男姓Q定所確定的義務的行政相對人進行強制執(zhí)行，以實現(xiàn)行政行為的內(nèi)容，如公安、稅務、海關、外匯管理等。綜上，行政機關的自行強制執(zhí)行必須同時滿足以下條件：一是法定性，即依據(jù)法律享有行政強制執(zhí)行權以及行政機關依據(jù)法律作出行政決定;二是可執(zhí)行性，即行政機關作出的行政決定具有可執(zhí)行的內(nèi)容;三是必要性，即行政相對人拒不履行行政決定，強制執(zhí)行是不得已而為之;四是有效性，即采取行政強制執(zhí)行能夠?qū)崿F(xiàn)行政決定的內(nèi)容或者達到與相對人履行義務相同的狀態(tài)。需要注意的是，行政機關必須對擬采取的強制執(zhí)行措施進行必要性考量，在實現(xiàn)行政決定內(nèi)容的同時，盡可能地保護相對人的合法權益，符合比例原則的要求。此外，還有一種更為特殊的模式，它一般存在于特別法之中，作為一種特別需要而存在，即行政主體有選擇申請法院執(zhí)行或者自己執(zhí)行的權力，如《海關法》第93條之規(guī)定。

綜上所述，中國的行政強制執(zhí)行模式，是一種更加側(cè)重于限制行政權力，保護相對人合法權益，同時兼顧行政行為的專業(yè)性和效率性的模式。

四、中國行政強制執(zhí)行模式之弊端

有學者認為，行政強制執(zhí)行以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，“使行政強制執(zhí)行在實施時多一道法院的審查，有利于減少不當錯誤，保護公民權利;不用‘起訴，有利于提高行政效率”[10];以行政機關自行執(zhí)行為例外，“這將有利于一些負有特殊使命的專業(yè)性較強的行政機關，能及時完成職責使命，提高行政效率”;“總的來說，這一體制是適合中國國情的。”[11]但是，隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，這種模式本身具有的缺陷和在行政實踐領域所顯現(xiàn)出的弊端也日益暴露出來。一般認為，中國行政強制執(zhí)行模式的弊端可以歸結(jié)為以下幾個方面：

（一）對行政強制執(zhí)行權的性質(zhì)界定不明，導致行政與司法錯位

行政強制執(zhí)行權從性質(zhì)上而言屬于行政權的范疇。行政權力是一個周延的權力體系，包括行政調(diào)查權、行政決定權、行政決策權、行政強制執(zhí)行權等。因此，行使行政強制執(zhí)行權既是行政主體的權力，也是其應盡的職責，不得放棄，不得任意轉(zhuǎn)移，以保證行政目標的實現(xiàn)。人民法院應當是中立的審判者，其行使的是司法權。在中國的行政強制執(zhí)行雙軌制模式下，行政主體作出的行政決定能否最終實現(xiàn)始終處于不確定的狀態(tài)，而人民法院接受行政機關的申請去執(zhí)行行政決定無疑導致了行政與司法角色的錯位，甚至會導致法院淪為行政機關的執(zhí)行部門，而無法發(fā)揮司法的最終審查功能。[12]

（二）多數(shù)行政決定需要申請法院強制執(zhí)行，導致行政效率低下

在現(xiàn)代眾多的國家活動中，行政活動對效率性的要求最高。在中國現(xiàn)有模式下，法律很少賦予行政主體自行強制執(zhí)行權。行政主體如欲實現(xiàn)行政決定，在大多數(shù)情況下必須向人民法院提出申請，這需要履行一系列的手續(xù)，況且一但法院裁定不予強制執(zhí)行行政決定，行政主體只能遵循，即便認為其裁定有誤也無計可施。這不僅嚴重降低了行政效率，使得行政主體無法及時履行職責，也使其權威受到質(zhì)疑，更使行政決定的約束力大大降低，又會影響到今后行政相對人對行政決定的履行，導致惡性循環(huán)。

（三）人民法院疲于執(zhí)行，導致司法資源的浪費

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公民的權利意識不斷強化，各種社會糾紛更加紛繁復雜。人民法院不僅要行使審判職能，解決訴訟糾紛，還要將一部分司法資源用于執(zhí)行行政機關的行政決定，而執(zhí)行難本身就是一直困擾法院的難題，這更大大增加了法院的負擔，使得法院疲于執(zhí)行各種案件，難以將司法資源集中于履行審判職能、解決社會糾紛上。正所謂“如果司法權和行政權結(jié)合在一起，則法官將具有壓迫者的權力”[13]。從某種程度上講，法院執(zhí)行行政機關的行政決定，難免會讓行政相對人認為法院與行政機關聯(lián)合起來“對付”自己。因此，這些做法不僅損害了行政相對人的合法權益，而且削弱了司法的權威。

（四）行政相對人的合法權益無法得到有效的保障

一方面，依據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，法院對行政機關申請強制執(zhí)行的行政決定的合法性審查主要是形式審查而不是實質(zhì)審查，在這種審查方式下，即使行政決定的內(nèi)容實質(zhì)上有瑕疵，甚至是違法的，人民法院也不易發(fā)現(xiàn);另一方面，法院依行政機關的申請實行強制執(zhí)行不適用訴訟程序，不進行口頭辯論，也不能上訴，不利于行政相對人權利的保障和救濟;此外，根據(jù)“有損害必有救濟”原則，在法院作出錯誤的強制執(zhí)行裁定并執(zhí)行后，行政主體由于不是行政強制執(zhí)行裁定的作出者和執(zhí)行者，自然不會為這種錯誤負責，受損害的行政相對人只能要求法院承擔法律責任，但是法院具體如何承擔法律責任，《行政強制法》并未作出規(guī)定，這不能不說是制度的缺失。

（五）缺乏對違法強制執(zhí)行的責任追究機制

從實踐角度來看，無強制執(zhí)行權的行政主體為了追求效率，大多徑自強制執(zhí)行。這包括兩種情況：一是其自行強制執(zhí)行違法，且執(zhí)行的內(nèi)容亦違法。這種情況可以由人民法院將該行為撤銷，相對人受損害的，還可以要求行政機關予以賠償。二是其自行強制執(zhí)行違法，但執(zhí)行的內(nèi)容合法。這種情況下，法院一般不能作撤銷判決、責令重作，而只能確認違法。然而，這兩種救濟途徑均不能很好地保護相對人的合法權益，這也說明中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式缺乏對違法強制執(zhí)行機關的責任追究機制。

五、中國行政強制執(zhí)行模式之完善

中國“司法為主，行政為輔”的雙軌制行政強制執(zhí)行模式導致的諸多弊端，降低了行政與司法的機能，因此，有必要對現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行雙軌制模式進行改革。

《行政強制法》第46條第3款規(guī)定：“沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。但是，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，經(jīng)催告仍不履行的，在實施行政管理過程中已經(jīng)采取查封、扣押措施的行政機關，可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款?！奔礇]有強制執(zhí)行權的行政機關，無須向法院提出申請并獲得人民法院允許，就可以直接將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。[14]此外，最高人民法院《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》第9條規(guī)定：“人民法院裁定準予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執(zhí)行?！庇脷v史發(fā)展的眼光看，有關部門已經(jīng)開始了上層建筑的“修繕”，即將原本交由司法機關具體負責實施的強制執(zhí)行行為，現(xiàn)在交給了行政機關去落實。[15]

學界對于今后中國行政強制執(zhí)行模式的改革思路，主要有以下幾種：一是在堅持現(xiàn)行“申請人民法院強制執(zhí)行”原則的前提下，適當擴大行政機關的強制執(zhí)行權。[16]二是行政機關在行政相對人拒不履行行政法上的義務時，通過行政公訴程序?qū)⑵涮峤环ㄔ河枰詫徟?。[17]三是在堅持現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的前提下，將執(zhí)行和審查職能在人民法院和行政機關之間重新分配。[18]四是主張行政強制執(zhí)行權回歸行政機關。[19]

筆者認為，行政強制權的分配模式應當遵循行政權力和司法權力自身的權力屬性，并結(jié)合當前的行政改革現(xiàn)狀，在實現(xiàn)司法權獨立和權威的同時，將行政強制執(zhí)行權回收行政機關。我們不必過分擔憂行政強制執(zhí)行權回收行政機關之后會產(chǎn)生行政主體濫用強制執(zhí)行權的隱患，因為任何權力的行使都會伴隨著被濫用的危險。但是，我們不能因噎廢食，而是應當為行政強制執(zhí)行權的行使設立較為完善的程序和制度，讓行政機關能夠為自己的決定和行為真正負起責任。同時，逐漸推進中國的司法改革，通過獨立而嚴苛的司法審查機制倒逼行政機關提升執(zhí)法水平。[20]因此，筆者贊成第四種改革思路，即建議今后中國的行政強制執(zhí)行模式設置為“以行政機關自行強制執(zhí)行為主，以申請人民法院強制執(zhí)行為輔”。這種改革思路是對現(xiàn)行行政強制執(zhí)行雙軌制的徹底改革，力求在行政主體和人民法院之間找到劃分二者行政強制執(zhí)行權的合理界限。

首先，這種模式是基于對行政強制執(zhí)行權性質(zhì)的正確認識之上的。行政強制執(zhí)行權從權力屬性上講是行政權，應當屬于行政機關的職權范圍。眾所周知，權力與權利的區(qū)別之一，乃在于權力的不可拋棄，它同時具有義務性與責任性，因而不能將本屬于行政機關的責任轉(zhuǎn)嫁給其他權力主體。同樣地，法院作為司法機關，行使審判權，亦不可侵犯行政機關的“領地”，應當保持司法的謙抑性。法院對行政決定的審查只做支持與否的裁決，一般不改變具體行政行為的內(nèi)容。易言之，在執(zhí)行內(nèi)容上，行政強制執(zhí)行的標的仍舊是行政機關的行政決定所確定的義務，而非法院的司法判決中的義務。因此，法院對行政決定的形式審查不能改變執(zhí)行的行政性質(zhì)。[21]就其功能來講，行政強制執(zhí)行是行政機關實現(xiàn)行政決定，對行政事務進行管理的一種方式，具有標準的行政性質(zhì)。行政強制執(zhí)行模式應以行政強制執(zhí)行權的性質(zhì)為基礎，還權于行政機關，避免行政機關與法院角色的混同。

其次，生效的行政行為本身就是行政機關自行進行強制執(zhí)行的依據(jù)。行政主體作出的行政行為生效后便自然地具有執(zhí)行力。所謂行政行為的執(zhí)行力，是指已生效的具體行政行為要求義務主體對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。易言之，行政強制執(zhí)行權自然地包含于行政決定權之中，體現(xiàn)行政機關進行行政行為的整個過程。

再次，“責權統(tǒng)一”原則要求行政機關實現(xiàn)行政決定的內(nèi)容。行政領域中，行政機關的權力不僅體現(xiàn)為權利，也表現(xiàn)為義務，是對行政機關的約束，即在行政機關作出行政決定的同時，也負有實現(xiàn)行政決定內(nèi)容的義務，且這種義務不得放棄、也不得任意移轉(zhuǎn)。因此，行政機關就必須擁有實現(xiàn)自己作出的行政決定的權力。如果行政機關對實現(xiàn)自己作出的行政決定采取消極態(tài)度，則可能構(gòu)成行政不作為等違法情況。

最后，行政機關自行強制執(zhí)行是現(xiàn)代行政法治的要求。一方面，行政法治要求提高行政效率，滿足現(xiàn)代社會高速發(fā)展的需要。申請法院執(zhí)行雖不需經(jīng)過訴訟程序，但是仍然需要履行一系列的手續(xù)，這是一個漫長的過程，必然會降低行政效率。另一方面，行政法治要求樹立法院的權威。減少法院對行政決定的強制執(zhí)行，能夠?qū)⑺痉ㄙY源還于法院對訴訟案件的處理上，使其扮好中立的裁判者角色，提高司法認同感。

需要注意的是，這種模式并非完全取消法院的強制執(zhí)行權，也并非將人民法院排除在行政強制執(zhí)行之外。人民法院所具有的事前監(jiān)督功能是無法比擬的。因此，我們強調(diào)的是，將行政強制執(zhí)行權進行重新分配。具體而言就是，人民法院原則上不再強制執(zhí)行行政決定，除非法律規(guī)定，將由行政主體統(tǒng)一行使行政強制執(zhí)行權。筆者認為，法律可以將涉及行政相對人基本權利的行政強制執(zhí)行權規(guī)定為由人民法院行使，如對限制人身自由的、以不動產(chǎn)為執(zhí)行標的的或者要求相對人履行數(shù)額較大的金錢給付義務的行政強制執(zhí)行案件等。

“一切有權力的人都會濫用權力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗”[22]，再加上行政權固有的“膨脹性”，在確立“以行政機關自行強制執(zhí)行為主，以申請人民法院強制執(zhí)行為輔”的行政強制執(zhí)行模式后，最大的挑戰(zhàn)就是如何規(guī)制行政權，避免行政機關濫用自由裁量權，以實現(xiàn)對相對人的保護。如果沒有專門法律規(guī)定，通常情況下，行政機關可以自行決定是否采取強制執(zhí)行手段，以及選擇何種手段。行政機關的這種選擇應當符合“合義務性的裁量”原則。但是，正如Maurer教授對于裁量的理解那樣，它并非賦予一個所謂的自由裁量，而僅僅是一個合義務性的裁量，或者更確切地說，是一個受法律拘束的裁量。[23]在行政強制執(zhí)行中，這種裁量的合義務性限制首先來自于比例原則。在選擇行政強制執(zhí)行措施時，盡可能將當事人和公眾受到的侵害降至最低。

筆者認為，至少可以采取以下幾種方法對可能出現(xiàn)的行政主體濫用行政強制執(zhí)行權的情況進行規(guī)制：

第一，將行政強制執(zhí)行的決策權與行政決定權、行政強制執(zhí)行權分離。在行政主體內(nèi)部設立獨立的審查決策部門，賦予其審查行政決定合法性與合理性的權力，在審查行政決定符合法律規(guī)定后，交由原作出行政決定的機關執(zhí)行。這樣不僅能滿足“裁執(zhí)分離”的基本原則，起到分權制衡的作用，且始終將行政權控制在行政主體內(nèi)部，符合行政權的統(tǒng)一性和連續(xù)性;而且由于該決策部門對行政行為的專業(yè)性更了解，能夠更好地對行政決定進行審查，并對是否進行行政強制執(zhí)行作出正當?shù)臎Q定;更為重要的是，若行政主體采取不當執(zhí)行措施給相對人造成損害，由作出行政決定的部門，即強制執(zhí)行部門，采取補救措施并給予賠償，這滿足“責任自負”原則的要求，能夠更充分地保護相對人的利益，避免現(xiàn)行模式下救濟不足的難題。

第二，確立“以實質(zhì)審查為原則，以形式審查為例外和補充”的原則。也就是說，只有在強制執(zhí)行法律關系十分明顯、爭議不大的案件的情況下才能進行形式審查。采取實質(zhì)審查為主還是形式審查為主，涉及公正與效率的平衡問題，這就需要衡量法益，進行價值判斷。雖然形式審查能夠滿足提高行政效率的要求，但實踐證明，這種審查多流于形式，很顯然不能很好地保護相對人的合法權益;相對地，實質(zhì)審查有利于審查部門及時發(fā)現(xiàn)行政決定的不合法或者不合理之處，并及時要求作出行政決定的機關給與更正，充分保護相對人的合法權益。另外，由于審查主體是行政主體內(nèi)部獨立機關，不會對行政機關的權威造成實質(zhì)影響，反而能體現(xiàn)出行政主體謙抑行使權力，增強權力主體的公信力。

第三，賦予行政相對人更多的程序抵抗權。程序是對權力的有效規(guī)制。在行政實體法律關系中，行政相對人本身就處于劣勢地位，為了在一定程度上平衡二者的關系，必須給相對人增加更多的砝碼，亦即賦予其更多的程序性權利，增加行政機關的程序性義務。具體而言，就是規(guī)定相對人的知情權、陳述申辯權，行政主體的明確告知義務等，并且明確，行政主體違反行政程序，該行政行為可被撤銷甚至被確認無效;同時賦予相對人對重大且明顯的違法行政行為拒絕履行的權利。需要說明的是，這些行政程序權利的賦予應以不妨礙行政機關行政權的正常行使為前提。

第四，完善行政救濟制度、行政責任制度。擴大行政復議、行政訴訟的受案范圍以及完善國家賠償制度，將行政機關內(nèi)部救濟和司法救濟結(jié)合起來，并確立“窮盡行政內(nèi)部救濟原則”和“司法終局原則”，有效控制行政機關的強制執(zhí)行權的侵益性;同時要確立領導責任制、專案專人負責制等制度，提高行政機關及其工作人員的法治意識，充分保護公民的合法權益。

六、結(jié)語

行政強制執(zhí)行是保證國家行政管理活動順利開展的一種重要的行政執(zhí)法行為，《行政強制法》對于公民權利和行政權力的平衡無疑具有里程碑式的意義。筆者通過對中國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行模式的探討，渴望達到保護公民權利與追求行政效率的協(xié)調(diào)狀態(tài)，努力在公共行政與個人利益二者價值中進行選擇、平衡，最終認為應當建立“以行政主導型為主，以法院審查監(jiān)督為輔”的強制執(zhí)行模式。即原則上，將行政強制執(zhí)行權歸還于行政機關，使行政、司法各司其職;作為例外，賦予法院對重大案件審查監(jiān)督的權力，以防止行政權的無限擴張，從而構(gòu)建一個有序、和諧的法治社會。

注釋：

① 新《行政訴訟法》第97條與舊《行政訴訟法》第66條有關行政強制執(zhí)行模式的規(guī)定上并無二致，故除非表明，均指現(xiàn)行有效的《行政訴訟法》。

② 此處的行政決定應做廣義理解，不僅包括行政命令、行政征收、行政處罰等，甚至還包括現(xiàn)代新型行政行為，如行政合同中行政主體行政優(yōu)益權的行使等。

③ 中國“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行執(zhí)行為例外”的“雙軌制”形成于20世紀80年代。1989年頒布的《行政訴訟法》第66條就曾經(jīng)明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！边@一條文是對“雙軌制”的最初立法確認。2000年最高人民法院制定的《行政訴訟法解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”這是對這一強制執(zhí)行體制的具體闡釋。而《行政強制法》第13條的規(guī)定，基本上是對這一體制的再次立法確認。2014年11月1日新修訂的《行政訴訟法》第97條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！笨梢娦隆缎姓V訟法》在這方面并未作出改變。

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[責任編輯：陳可闊]

On Chinas Enforcement of Administrative Compulsion Mode

MA Ruichen

（Kenneth Wang School of Law， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215000， China）

Abstract： The Administrative Procedure Law in 1989 confirmed the administrative compulsory execution of doubletrack mode in China， and it is retained in the law and judicial interpretation. However， the doubletrack enforcement model has triggered a series of serious problems such as administrative and judicial confusion， reduction of administrative efficiency and so on. From the viewpoint of theory and practice， it is imperative to reform and improve the administrative enforcement on the basis of clearing its connotation and its nature. A new compulsory execution mode should be set up， which is based on principles of enforced by the administrative authority and to apply to the peoples court for compulsory execution as an exception so as to protect the administrative counterpart， and setting up the independent review and decisionmaking body to check and balance the administrative execution is necessary.

Key words： the Administrative Enforcement of Law; execution mode; dualtrack system