高鵬飛

PPP（Public Private Partnership），又可被稱為公私合作伙伴關(guān)系、公私合營、政府與社會資本合作，而我國的官方譯法為“政府和社會資本合作”。自從十八大強(qiáng)調(diào)了市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用以來，PPP在我國的發(fā)展得到了質(zhì)的飛躍。2015年4月，發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，政府的政策利好，旨在鼓勵社會資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)。這就涉及項目干系人管理。

一、項目干系人含義

股東（Stakeholder），在項目中可被譯作“利益相關(guān)者”或者“干系人”。美國項目管理協(xié)會在《項目管理知識體系指南》中認(rèn)為干系人是積極參與項目，或其利益在項目進(jìn)行過程中受到積極或者消極影響的個人或者團(tuán)體。

貝爾曼（Berman）、威克斯（ Wicks）、科薩（Kotha），約翰（Jones）（1999）認(rèn)為干系人是任何能夠影響組織目標(biāo)實現(xiàn)和被組織實現(xiàn)目標(biāo)所影響的個人或團(tuán)體。密切爾認(rèn)為干系人需要具備以下三個特征之一：影響力，個人或團(tuán)體具有影響組織決策的能力、手段和地位；急迫性，其所提出的建議或主張能夠迅速引起組織者的關(guān)注，并予以響應(yīng)；合法性，其相關(guān)利益受到道德和法律的認(rèn)可與保護(hù)。

二、項目干系人識別

要進(jìn)行PPP項目干系人的管理，首先需要識別出PPP項目中的所有干系人。通常來講，項目的干系人包括項目發(fā)起人、項目團(tuán)隊成員、客戶或消費者、承包商、業(yè)主等幾大類型，而PPP項目中的主要干系人有以下幾個。

1.政府及其負(fù)責(zé)PPP項目的機(jī)構(gòu)或部門

政府是PPP 項目的發(fā)起人，它同時還是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理者和項目特許權(quán)的授予者。它在整個PPP項目生命周期中，擔(dān)任著監(jiān)控的職責(zé)，而且它還扮演著協(xié)調(diào)者的角色。政府必須兼顧PPP項目的社會效益和社會資本的經(jīng)濟(jì)效益，保證所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和價格。并且政府出臺的法律法規(guī)直接決定了PPP項目運行的法律環(huán)境和法律保障，而相關(guān)政策的穩(wěn)定性亦決定了項目的成功與否。

2.政府設(shè)立的股權(quán)投資公司

通常來說，政府不會直接與社會資本簽訂合同，而是通過國有獨資或政府控股的具有政府背景的公司或機(jī)構(gòu)直接作為項目的投資者。這些代表了政府的投資公司實質(zhì)上就是政府對基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行市場化運作和施加影響的商業(yè)平臺。

3.社會股權(quán)投資公司

社會股權(quán)投資公司和政府設(shè)立的股權(quán)投資公司進(jìn)行合作投資，最初的投入形成公司的權(quán)益資本。政府通過給予其長期的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)和有效經(jīng)營。社會資本代表了先進(jìn)的知識技術(shù)和管理水平，它的總體目標(biāo)是有利可圖：在項目生命周期內(nèi)合理承擔(dān) PPP 項目風(fēng)險，獲取有效經(jīng)濟(jì)回報；就長遠(yuǎn)發(fā)展來看，則是創(chuàng)建自身品牌，提升知名度和社會影響力，從而增加市場份額和占有量。

4.特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle， SPV），也可稱為PPP項目公司

該特殊目的機(jī)構(gòu)是為實施項目而專門設(shè)立的臨時性公司，是執(zhí)行PPP 項目的主體。對于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府設(shè)立的投資公司與社會資本投資公司合作投資，政府投資方具有項目的所有權(quán)，但不具備日常經(jīng)營事務(wù)的決策處理權(quán)，只有當(dāng)面臨重大資產(chǎn)處置或是重大安全問題時，才具有處置權(quán)，而社會資本投資方則掌握項目的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。

5.銀行和金融機(jī)構(gòu)

PPP項目的資本組成既包含股權(quán)資本，又包含債務(wù)資本。商業(yè)銀行、政策性銀行、民間金融機(jī)構(gòu)等都可能成為項目債務(wù)資金的提供者。它們可以是一家或幾家銀行，也可以是幾個金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來形成借貸團(tuán)體。根據(jù)PPP項目未來的經(jīng)濟(jì)利益流入及所面臨的風(fēng)險，銀行和金融機(jī)構(gòu)將在可接受的風(fēng)險范圍內(nèi)進(jìn)行放貸，獲得貸款利息。此外，銀行和金融機(jī)構(gòu)還可以通過為PPP項目提供融資咨詢來獲取相應(yīng)的服務(wù)費用。對于銀行和金融機(jī)構(gòu)，他們最關(guān)注的是貸款本息的安全回收和信貸資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

6.保險機(jī)構(gòu)

任何投資項目都是有風(fēng)險的，在PPP 項目中，項目參與各方根據(jù)自己的實力分擔(dān)項目所面臨的風(fēng)險。政府方面主要承擔(dān)的是政策、法律、匯率、利率等宏觀風(fēng)險，而社會資本投資方則分擔(dān)了成本、建設(shè)、運營、維護(hù)等方面的風(fēng)險。對于政府和社會資本投資方都不能完全覆蓋的風(fēng)險，則通過保險的形式進(jìn)行分擔(dān)。保險機(jī)構(gòu)通過提供保險服務(wù)以及項目風(fēng)險咨詢服務(wù)，收取保險費用或咨詢費用。

7.公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者

公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者是 PPP 項目的需求方，他們支付相應(yīng)的費用來獲得使用價值，使用者付費是PPP項目收益的主要來源。尤其是在PPP項目運營階段，項目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者還可以對項目的服務(wù)質(zhì)量和價格進(jìn)行監(jiān)督和評價，在確保項目產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時，提出相關(guān)的改進(jìn)建議和新的使用需求。這些使用者中的一部分，還會由于項目建設(shè)的地點臨近其生活區(qū)域而受到直接影響。對于這部分人來講，他們的態(tài)度（支持、中立或者反對）很可能會對PPP項目的順利開展產(chǎn)生影響，尤其是項目的工期和成本方面。

8.承包商

這包括了設(shè)計單位、監(jiān)理公司、材料供應(yīng)商、施工單位等，他們主要在PPP項目的建設(shè)階段（規(guī)劃、施工等）發(fā)揮作用。他們是PPP項目決策的直接執(zhí)行者，PPP項目產(chǎn)品和服務(wù)最終的質(zhì)量取決于他們工作的完成程度。

三、干系人的管理

根據(jù)干系人在組織中的位置，可以將其分為外部和內(nèi)部干系人。外部干系人包括政府、監(jiān)理公司、項目周邊組織、媒體、競爭對手等。內(nèi)部干系人則是指以合同為紐帶聯(lián)系起來的群體，一般包括項目發(fā)起人、客戶、最終消費者、項目團(tuán)隊成員、承包商或供應(yīng)商、業(yè)主等。

1.根據(jù)干系人影響的確定性程度分析

將干系人分為確定的、預(yù)期的、潛在的3種類型。

（1）確定型干系人。具有合法性、影響力和緊迫性，包括PPP項目東道國政府及其設(shè)立的股權(quán)投資公司、社會資本股權(quán)投資公司、政府相關(guān)職能部門等。

（2）預(yù)期型干系人。又可細(xì)分為三種類型，第一種只具有合法性和影響力，但無緊迫性，如工程施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計機(jī)構(gòu)、材料設(shè)備供應(yīng)商、銀行和金融機(jī)構(gòu)、保險公司等，他們自身的主張可以受到項目決策者的關(guān)注，參與并影響決策過程；第二種僅具有合法性和緊迫性，但無影響力，如公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者、項目周邊居民，他們可能會采取結(jié)盟、參與政治活動等方式來影響管理層的決策；第三種具有影響力和緊迫性，但無合法性，如傳統(tǒng)體制下的既得利益者。

（3）潛在型干系人。只具有合法性、影響力和緊迫性三種特征之一，又可細(xì)分為三種子類型。第一種只有影響力，如新聞媒體、行業(yè)協(xié)會；第二種只有合法性，如公司職工、環(huán)保主義者；第三種只有緊迫性，如項目破壞者。而干系人的參與程度和態(tài)度，可以將干系人分為不知曉、抵制、中立、支持和領(lǐng)導(dǎo)5類。不知曉，對項目和潛在影響并不知曉；抵制，知曉項目和潛在影響，但是抵制變更；中立，知曉項目，既不支持，也不反對；支持，知曉項目和潛在影響，支持變更；領(lǐng)導(dǎo)，知曉項目和潛在影響，積極致力于保證項目的成功。

由于項目的規(guī)模、類型和復(fù)雜程度不盡相同，大多數(shù)項目都會有形形色色且數(shù)量不等的干系人。不同類型的干系人追求的目標(biāo)和期望值差別很大，很可能產(chǎn)生優(yōu)先權(quán)沖突，這會造成PPP項目利益的不協(xié)調(diào)。為了取得能夠滿足戰(zhàn)略業(yè)務(wù)目標(biāo)或其他需求的期望成功，干系人可能對項目、項目交付成果及項目團(tuán)隊施加影響。而干系人管理的重點就在于對不同類型的干系人實施不同的管理策略，協(xié)調(diào)制衡各方，保證項目的平穩(wěn)進(jìn)行。

項目干系人管理是指對項目干系人的需求、希望和期望進(jìn)行識別，并通過溝通上的管理來滿足其需求、解決其問題的過程。項目干系人管理將會贏得更多有影響力干系人的支持，從而獲得更多資源；同時，項目干系人管理能確保對項目干系人需求、希望和期望的完全理解；項目干系人管理還能夠預(yù)測項目干系人對項目的影響，及早進(jìn)行溝通和制定及時準(zhǔn)確的行動計劃，進(jìn)而確保項目取得成功。

不同項目干系人的責(zé)任和職權(quán)差別很大，而且隨著生命周期的進(jìn)展而變化，其參與項目的情況對項目的進(jìn)程影響差別亦非常大，該影響可能是積極的，也可能是消極的。所謂積極的項目干系人是指那些從項目成功中獲益的利害相關(guān)人，而消極的項目干系人是指在項目成功中看到負(fù)面結(jié)果的利害相關(guān)人。

2.從對項目的態(tài)度和自身影響力兩個維度分析

可以得到6種不同的干系人類型。對不同干系人制定合適的管理策略，以有效調(diào)動干系人參與項目決策和執(zhí)行。

（1）支持/強(qiáng)影響力。PPP項目東道國政府、政府股權(quán)投資公司、社會資本股權(quán)投資公司、政府相關(guān)職能部門。對于這些干系人，應(yīng)采取協(xié)作策略。與這些人保持密切的溝通，利用其強(qiáng)影響力推動PPP項目的進(jìn)行。

（2）支持/弱影響力。工程設(shè)計、施工和監(jiān)理單位、材料設(shè)備供應(yīng)商、咨詢顧問等。對于這些干系人，應(yīng)采取參與策略，即通過利益分享，鼓勵這些干系人積極參與到項目建設(shè)和運營中來，激發(fā)其合作潛能，加深其合作程度。

（3）中立/強(qiáng)影響力。銀行和金融機(jī)構(gòu)、保險公司、新聞媒體等。作為項目債務(wù)資金的來源和風(fēng)險的分擔(dān)者，銀行和金融機(jī)構(gòu)及保險公司有著自身的判斷原則。除非有政府的政策干預(yù)，通常它們都會對PPP項目本身的盈利和風(fēng)險作出客觀的評價，從而選擇對該項目的態(tài)度。滿足策略意味著可以達(dá)到銀行和保險公司的硬性要求，從而保障PPP項目的順利進(jìn)行。在信息時代，媒體和輿論的力量不容小覷。媒體在PPP項目之初可能是中立的，但隨著項目的進(jìn)行或者是突發(fā)事件的出現(xiàn)，媒體的態(tài)度很可能在極短的時間內(nèi)發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變?；诖?，滿足媒體對于信息時效性、準(zhǔn)確性和內(nèi)容的要求，才能保證報道的可靠性并引領(lǐng)輿論的正確方向。

（4）中立/弱影響力。PPP項目產(chǎn)品和服務(wù)使用者和項目周邊居民等。作為需求來源的項目產(chǎn)品和服務(wù)使用者，他們自身的需求變化會對項目產(chǎn)生巨大的影響。保障策略意味著PPP項目應(yīng)當(dāng)時刻關(guān)注使用者的需求變化，并且做出適度的調(diào)整。項目周邊居民對于PPP項目的態(tài)度不可能達(dá)到高度一致，并且還可能隨著項目的不斷進(jìn)行而發(fā)生變化。被動的距離優(yōu)勢也使得其對PPP項目的影響力是直接的。保障策略意味項目周邊居民的訴求也應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r的反饋和適當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

（5）反對/強(qiáng)影響力。公共基礎(chǔ)設(shè)施壟斷經(jīng)營者、既得利益者和項目破壞者。由于PPP項目融資模式打破了原本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的壟斷現(xiàn)象，直接損害了壟斷經(jīng)營者和既得利益者的利益，使得他們對于PPP項目持反對態(tài)度。這些干系人由于多年的積累，手中掌握了數(shù)目可觀的人、財、物、力等資源。因此，防御策略意味著避免這些干系人成為PPP項目中的合法干系人，進(jìn)而從源頭上減少項目利益沖突。

（6）反對/弱影響力。如環(huán)保主義者等。這類干系人最容易被忽略，然而，他們卻給項目的順利進(jìn)行帶來風(fēng)險。如，PPP項目在當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，不可避免地會對原有的生態(tài)環(huán)境造成影響。環(huán)保主義者可能會通過示威游行等活動來表達(dá)自身的不滿和利益訴求。作為公民，環(huán)保主義者有權(quán)通過合理合法的方式表達(dá)自己的訴求。因此，監(jiān)控策略意味著向他們提供發(fā)泄不滿的途徑，但同時又能密切關(guān)注并嚴(yán)防因其行為過激而引發(fā)的社會沖突。

隨著項目的進(jìn)展和環(huán)境的變化，干系人以及其參與程度和類型不是一成不變的。因此，干系人管理是一個反復(fù)持續(xù)的過程，應(yīng)全面監(jiān)督項目干系人之間的關(guān)系，時刻關(guān)注干系人的變化，了解他們對項目的影響力，平衡他們的要求、希望和期望，調(diào)整策略和計劃，促進(jìn)干系人合理參與項目決策和活動，維持并提升干系人參與活動的效率和效果，把干系人滿意度作為一個關(guān)鍵的項目目標(biāo)進(jìn)行管理，保證項目干系人利益的動態(tài)平衡，這對PPP項目的成功至關(guān)重要。

（作者單位：北京奔馳汽車有限公司）