三亞學(xué)院管理學(xué)院 陳曉

自2014年推出政府和社會資本合作(PPP，Public-Private-Partnership)模式以來，由起步到繁榮，呈噴井式發(fā)展，截至2016年5月31日，共有8644個PPP項目在財政部PPP中心平臺項目庫中，總投資額高達9.88萬億人民幣[1]。但2017年11月10日，財辦金〔2017〕92號文發(fā)布，拉開了PPP項目清理的大幕。據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫的公開信息，2018年1月1日—8月31日期間，累計退庫5729個項目，總投資額5.68萬億元，其中管理庫退庫1797個項目[2]。財金〔2018〕54號強化對PPP示范項目的規(guī)范管理，對存在問題的173個示范項目分類進行處置[3]。高速增長的PPP項目難免良莠不齊，規(guī)范項目，高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展是推進項目的當(dāng)務(wù)之急。

目前從不成功的PPP項目來看，究其原因，項目本身的技術(shù)難題已不是重點，而在項目生命周期內(nèi)對項目的成功與否起到了決定性的作用之一的是項目干系人，如政府支持不利，企業(yè)自身原因，第三方專業(yè)服務(wù)不到位，公眾反對等都不同程度地影響了項目。本文基于項目干系人管理理論，識別了PPP項目干系人的兩大類型，分析干系人間的伙伴關(guān)系、委托代理關(guān)系和相互協(xié)調(diào)約束關(guān)系，利用方格模型和參與評估矩陣分析不同干系人對項目影響，建立干系人登記冊為項目成功實施提供分析方法。

1 PPP項目干系人的類型

項目干系人是能影響項目決策、活動或結(jié)果的個人、群體或組織，以及會受項目決策、活動或結(jié)果影響的個人、群體或組織[4]。干系人因項目而形成協(xié)作體，可以來自項目組織的外部，如客戶、發(fā)起人、執(zhí)行組織和有關(guān)公眾(從項目的執(zhí)行或完成中收益或受害的公眾)，也可以來自同一組織內(nèi)的不同層級，具有不同級別的職權(quán)，如總承包商，分包商。

圖1 PPP項目相關(guān)干系人

圖2 項目干系人關(guān)系圖

識別項目干系人的依據(jù)有很多，包括與項目有關(guān)的或受項目結(jié)果及執(zhí)行影響的各相關(guān)方的信息和章程；項目生命周期內(nèi)不同參與方簽訂的合同，合同涉及的相關(guān)方就都是核心的項目干系人；項目所在地的風(fēng)俗習(xí)慣、文化氛圍；項目所在行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣闹С至Χ?，承包企業(yè)的組織文化；還可以借鑒類似工程經(jīng)驗，類似工程干系人登記冊等。項目的干系人通常有關(guān)鍵干系人和潛在干系人，能夠影響項目及受項目結(jié)果影響的決策者或管理者是關(guān)鍵的項目干系人，如項目發(fā)起人、項目經(jīng)理和主要客戶。通過對確定的關(guān)鍵干系人訪談，專家座談等方式擴充其他干系人的類型及名單，把盡可能多的干系人名單列出，就可以找出潛在干系人。根據(jù)眾多干系人的利益層次、個人期望、重要性和影響力等，本文對PPP項目干系人概括出兩大類型，即核心型干系人和戰(zhàn)略型干系人。核心型干系人包括政府、社會投資人和公眾，其中政府包括地方政府及中央政府；社會投資人既是項目資金的籌措主體，又是項目建設(shè)運營的主體；公眾包括了廣義的納稅人和項目所在社區(qū)及項目最終用戶。戰(zhàn)略型干系人包括金融機構(gòu)、法律機構(gòu)、保險機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等專業(yè)、獨立的第三方，如圖1所示。

2 識別PPP項目干系人間的關(guān)系

識別干系人除了找出各類干系人外，對他們的角色、部門、專業(yè)等統(tǒng)計，還要以項目為中心，將各類的干系人的利益、期望和影響與項目目的聯(lián)系起來，分析項目干系人與項目的關(guān)系，項目干系人間的相互關(guān)系，以便把握整個項目中干系人利益的相關(guān)性，在項目不同時期，對干系人之間的關(guān)系施加不同的作用，平衡干系人的利益，實現(xiàn)項目預(yù)期效果。

PPP項目中眾多的干系人在項目生命周期內(nèi)互相影響，互相制約，只是他們的關(guān)系有的強有的弱。本文引用國內(nèi)學(xué)者王盈盈對6個干系人分析，建立干系人關(guān)系圖，如圖2所示，揭示了我國PPP項目中干系人關(guān)系的現(xiàn)狀[5]。

2.1 合作伙伴關(guān)系

在核心干系人中政府與社會投資人的關(guān)系最強，也是最重要的，對項目的成功起到了決定作用。他們對項目的期望雖然不盡相同，政府期望減少資金壓力下為公眾提供最大限度的社會福利、公共服務(wù)，而社會投資人期望從建設(shè)運營項目中獲取收益，但在特許期限內(nèi)兩者博弈的結(jié)果就是形成合作伙伴關(guān)系，最終才能實現(xiàn)雙贏。PPP項目實質(zhì)上就是政府(Public)與社會投資人P(Private)，建立在合作伙伴(Partnership)關(guān)系上，成功的建設(shè)、運營好項目(Project)而采用的管理模式，如圖3所示。

2.2 委托代理關(guān)系

政府、社會投資人與公眾之間既是一種公共關(guān)系，又是一種供需關(guān)系，還是一種委托代理關(guān)系[6]。政府為了滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需要，借助社會投資人解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸，不僅僅是出于融資目的，更重要的是提高公共服務(wù)能力。政府與社會投資人因PPP項目建立合作關(guān)系，由于項目的需要，公眾的需求，社會投資人進入了公共領(lǐng)域。探究國內(nèi)外文獻基礎(chǔ)上，依據(jù)委托代理理論建立了PPP項目中核心干系人間的委托代理關(guān)系，如圖4所示。

2.3 協(xié)調(diào)約束關(guān)系

PPP項目干系人涉及的行業(yè)較多，將項目的目的與各干系人的利益、期望及影響聯(lián)系起來，有利于把握干系人之間的協(xié)調(diào)約束關(guān)系。在公共服務(wù)行業(yè)中，政府適度發(fā)揮“有形之手”的作用，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則、規(guī)范社會投資人行為，鼓勵和支持公眾參與行業(yè)監(jiān)督，同時，政府及時公開工作報告，接受公眾監(jiān)督；社會投資人承擔(dān)著項目建設(shè)運營管理責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任，接受政府、公眾及戰(zhàn)略型干系人的共同監(jiān)督；在PPP項目中公眾的參與主導(dǎo)性不容忽視，在項目運營期可通過對服務(wù)質(zhì)量的評價和反饋對社會投資人監(jiān)督，可利用信息公開制度和輿論機制約束政府行為；戰(zhàn)略型干系人通常為獨立的第三方，但與政府相互協(xié)作，提供公正、專業(yè)的行業(yè)評估，與公眾共同發(fā)揮監(jiān)督作用。項目干系人的協(xié)調(diào)約束關(guān)系，如圖5所示。

圖3 項目干系人合作伙伴關(guān)系示意圖

圖4 項目干系人委托代理關(guān)系示意圖

3 PPP項目干系人分析方法

隨著項目進展和環(huán)境的變化，識別干系人參與項目活動的程度及對項目的影響都會發(fā)生變化，動態(tài)掌握干系人在項目中參與活動的程度及對項目的效率和效果是管理干系人的重要依據(jù)。運用方格模型和參與評估矩陣識別干系人期望、參與程度、與項目的關(guān)系等，建立干系人登記冊，能有助于建立高效的溝通、協(xié)作渠道，解決實際出現(xiàn)的問題，有助于提升干系人的支持，降低干系人的抵觸，從而顯著提高項目成功的機會。

3.1 方格模型分析干系人

圖5 項目干系人協(xié)調(diào)約束關(guān)系示意圖

在干系人很多的情況下，必須對干系人進行分類排序，有時需要具體到自然人，而不是籠統(tǒng)的組織或群體，以便有效的制定管理措施。對大量數(shù)據(jù)收集、分析基礎(chǔ)上，根據(jù)類似工程經(jīng)驗和專家評判等方式可對干系人與項目的關(guān)系從不同角度建立多種分類的方格模型，比如可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與其對項目預(yù)期利益關(guān)注程度分為權(quán)力/利益方格模型；可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與主動參與項目的程度分為權(quán)力/參與度方格模型；還可以依據(jù)干系人參與項目的程度與其改變項目執(zhí)行的能力分為參與度/項目執(zhí)行能力方格模型等。如圖6所示的一定階段項目的干系人參與度/項目執(zhí)行能力方格模型，用1～8代表干系人的位置。

從圖6中可知干系人2、8、6是重點管理對象，他們的參與度越大對項目的執(zhí)行能力影響也會越大，正如在項目決策階段政府和社會投資人的參與；干系人1(如公眾)雖然對項目執(zhí)行能力較低，但他的積極參與會讓項目的預(yù)期結(jié)果令其滿意；干系人4、7(如戰(zhàn)略型干系人)項目參與程度不大，對項目的執(zhí)行能力影響較弱，主要提供專業(yè)服務(wù)，他們對項目起到監(jiān)督促進作用；干系人3、5(如承包商)在項目初期參與度不高，但是項目建設(shè)的主導(dǎo)者，在項目建設(shè)期間應(yīng)隨時提供項目信息，對項目的執(zhí)行應(yīng)隨時告知。

圖6 干系人參與度/項目執(zhí)行能力方格模型

表1 干系人參與評估矩陣

3.2 建立干系人參與評估矩陣

在整個項目生命周期中，項目干系人不同程度參與對項目的成功至關(guān)重要，而干系人在項目中的參與程度不是一成不變的，例如，在項目初期，可能需要處于高級職位的干系人高度參與，為項目成功掃清障礙。而障礙一旦掃除，這些干系人就可以從領(lǐng)導(dǎo)項目轉(zhuǎn)為支持項目，而其他干系人(如最終用戶)可能變得就越來越重要。

建立干系人參與評估矩陣將所有干系人在項目某一階段的當(dāng)前參與程度與項目需要該干系人的計劃參與程度作比較，識別出當(dāng)前參與程度與所需參與程度之間的差距，以便制定管理措施和溝通方案，消除差距。干系人的參與程度可分為不知曉(對項目和潛在影響不知曉)、抵制(知曉項目和潛在影響，抵制變更)、中立(知曉項目，既不支持也不反對)、支持(知曉項目和潛在影響，支持變更)和領(lǐng)導(dǎo)(知曉項目和潛在影響，積極致力于保證項目成功)等因素。專業(yè)機構(gòu)基于可獲取的信息，確定項目當(dāng)前階段所需的干系人參與程度，建立干系人參與評估矩陣，如表1所示。

從表1中可知，政府是項目的領(lǐng)導(dǎo)者也是積極參與者，當(dāng)前參與程度與所需參與程度基本沒有差距，而周邊社區(qū)及最終用戶當(dāng)前對項目預(yù)期效果有的不知曉有的中立，與所需參與程度有較大差距，需要進一步溝通，采取進一步行動，較強宣傳、信息公布等措施使他們達到所需的參與程度。

3.3 建立干系人登記冊

大量干系人信息識別后就需要建立數(shù)據(jù)庫專業(yè)化管理，在項目的不同時期針對不同的干系人采取不同策略管理。建立項目干系人登記冊能有效的幫助項目管理者識別關(guān)鍵干系人，把握干系人間的相互制約關(guān)系，并建立良好的溝通渠道促進項目的順利推進。干系人登記冊可以包括干系人所有詳細信息，概況為基礎(chǔ)信息和規(guī)劃信息兩類。

基礎(chǔ)信息是對單個干系人進行的總結(jié)歸納包括干系人的姓名、職位、項目角色、聯(lián)系方式等的基本信息；評估干系人的需求、不同階段的主要期望、項目不同階段的主要影響；把握項目干系人對項目的支持程度等[7]。

規(guī)劃信息是在基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上進一步分析，把握干系人間的關(guān)系及提出的一些正式或非正式的管理計劃，可以是詳細的，也可以是概況的。具體可以包括干系人間的相互關(guān)系和潛在交叉關(guān)系，干系人在項目不同階段若發(fā)生變更時的范圍及其影響，還可包括項目現(xiàn)階段干系人的溝通需求，干系人所需參與程度和當(dāng)前參與程度等。制定的管理計劃可以具體些，如需要分發(fā)給干系人的信息，向干系人分發(fā)所需信息的時限和頻率，分發(fā)相關(guān)信息的理由及其可能對干系人參與所產(chǎn)生的影響等，這樣有助于項目管理者隨著項目進展更新和優(yōu)化干系人管理計劃。

建立完善的干系人登記冊能讓項目管理者高效的利用時間，能專注于那些與項目成功密切相關(guān)的核心干系人的管理和溝通，而當(dāng)項目與預(yù)期目的偏離時，也能夠找到核心干系人，有的放矢。干系人登記冊應(yīng)當(dāng)在項目實施前就建立，但隨著項目的進展，干系人會發(fā)生或多或少的變化，有時會出現(xiàn)新的干系人，因此干系人登記冊不是一成不變的，它應(yīng)定期查看和更新。

4 結(jié)語

采用PPP管理模式的項目本質(zhì)上就是一個具體的項目，就應(yīng)運用項目管理的專業(yè)知識去管理。干系人管理已經(jīng)越來越被重視，有效的識別干系人，隨時掌握干系人的動態(tài)信息，干系人對項目執(zhí)行的動態(tài)影響等，是項目管理者制定高效管理策略的基礎(chǔ)，也是PPP項目成功實施的有力保障。目前，PPP項目對干系人的識別和分析還只是基于組織或群體的分析，沒有具體到個人，干系人間的溝通管理渠道還有待進一步加強。