王天字

[摘 要]我國(guó)有關(guān)慈善管理的法律文件頗多，全國(guó)性法律規(guī)范僅一部，其他的規(guī)定一般都散見(jiàn)于其他的條例或規(guī)范中。我國(guó)當(dāng)前慈善法律規(guī)范重在調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)作，卻弱化了對(duì)慈善組織行為的監(jiān)督，沒(méi)有注重社會(huì)監(jiān)督對(duì)慈善業(yè)的規(guī)制。文章認(rèn)為，當(dāng)前《慈善法》立法的重點(diǎn)在于兩方面，一是對(duì)現(xiàn)行慈善法律法規(guī)進(jìn)行梳理與整合，排重與去冗；二是增加監(jiān)督機(jī)制，尤其是社會(huì)監(jiān)督對(duì)慈善組織行為的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]慈善組織：法律規(guī)定；現(xiàn)狀；問(wèn)題

一、我國(guó)關(guān)于慈善組織相關(guān)法律規(guī)定的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)慈善組織立法情況概述

我國(guó)尚未存在調(diào)整慈善組織民事行為的慈善法典，而慈善立法一直都是全國(guó)人大的立法工作重點(diǎn)。據(jù)稱(chēng)《慈善法》會(huì)在2014年年底正式出臺(tái)，然而截至筆者發(fā)稿時(shí)，一部綜合性的慈善法仍未出臺(tái)。原因是相關(guān)部門(mén)產(chǎn)生了分歧，即慈善活動(dòng)的組織與運(yùn)作的權(quán)能應(yīng)當(dāng)由國(guó)家宏觀調(diào)控，還是允許慈善捐贈(zèng)行為的當(dāng)事人意思自由，致使該部法律始終未能出臺(tái)。

（二）我國(guó)慈善立法的不足

從整體來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的慈善立法都只是一些原則性的規(guī)范，約束力不強(qiáng)，而且時(shí)效性不強(qiáng)，不能和慈善事業(yè)的發(fā)展同步。為了鼓勵(lì)捐贈(zèng)，規(guī)范捐贈(zèng)和受贈(zèng)行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展，1999年6月28日全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議并通過(guò)了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，并于1999年9月1日開(kāi)始施行。當(dāng)前的這部法律是我國(guó)規(guī)范慈善組織具有最高法律效力的法律。而這部法律僅是規(guī)定了捐贈(zèng)和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用情況以及法律責(zé)任。如該法第十六條只規(guī)定開(kāi)出合法有效的收據(jù)，卻沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定如何開(kāi)具，或者具備什么條件才可以開(kāi)收據(jù)，是所有的人都有權(quán)要求開(kāi)收據(jù)嗎？但現(xiàn)實(shí)情況通過(guò)網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)或在銀行匯款的怎樣處理呢？對(duì)于這些司題的處理情況都是缺乏詳細(xì)規(guī)定的。該法的第二十一條、第二十二條兩條規(guī)定賦予了公眾監(jiān)督的權(quán)利，但卻是沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明我們?nèi)绾涡惺惯@些權(quán)利，如在監(jiān)督查詢(xún)過(guò)程中，監(jiān)督者沒(méi)有得到如實(shí)回復(fù)該向誰(shuí)提起訴訟爭(zhēng)議呢？是否可以向主管部門(mén)提出行政訴訟或者侵犯自身利益時(shí)是否可以提出民事訴訟？是否所有人隨時(shí)隨地都可以提出監(jiān)督的權(quán)利？這些司題都不得而知。

二、慈善立法存在問(wèn)題的分析

（一）公眾監(jiān)督法律意識(shí)淡薄

目前，社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的法律監(jiān)督普遍存在監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)的司題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受民主發(fā)展?fàn)顩r和公民社會(huì)發(fā)育程度的影響，雖然憲法規(guī)定了人民享有監(jiān)督的權(quán)利，其他的法律法規(guī)也賦予了公眾監(jiān)督慈善組織的權(quán)力，但是，普通公眾很少主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)。改革開(kāi)放之后，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)，公民意識(shí)和民主意識(shí)有所提高，但是與時(shí)代發(fā)展的要求仍有較大差距。對(duì)于大多數(shù)人來(lái)講，只有自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)才會(huì)拿起法律武器進(jìn)行維權(quán)，否則就會(huì)奉行“事不關(guān)己高高掛起”的行為習(xí)慣。如對(duì)于小額社會(huì)捐助者來(lái)講，由于自己所捐助的數(shù)額較小，因此缺乏對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督的積極性。對(duì)于慈善組織的服務(wù)對(duì)象來(lái)講，由于其本身往往屬于弱勢(shì)群體，缺乏獲取監(jiān)督信息的手段，也難以對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗，因?yàn)楣姳O(jiān)督意識(shí)的缺失，認(rèn)為法律的監(jiān)督是立法者的權(quán)利，這就給慈善組織的腐化帶來(lái)了契機(jī)。

（二）慈善活動(dòng)信息公開(kāi)制度缺乏法律剛性規(guī)定

充分保障捐贈(zèng)者的知情權(quán)是立法者必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)司題”從“郭美美事件”到“蘆山地震捐款事件”由中國(guó)紅十字會(huì)引發(fā)的慈善信任危機(jī)不僅使捐贈(zèng)人投身慈善事業(yè)的積極性受到了極大影響，也使我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展遇到了極大的阻力，顯而易見(jiàn)，慈善組織與捐贈(zèng)人之間出現(xiàn)了信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象。

由于我國(guó)的捐贈(zèng)人普遍不注重捐贈(zèng)效果的評(píng)估，因此導(dǎo)致捐贈(zèng)效果不明，難以提升捐贈(zèng)結(jié)果的可信度，同時(shí)也影響到慈善組織的公信力。為了填補(bǔ)這一空白，捐贈(zèng)人對(duì)慈善資源的使用情況擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，慈善組織有責(zé)任確保捐贈(zèng)人在捐贈(zèng)活動(dòng)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

因此，筆者認(rèn)為，慈善組織的公益項(xiàng)目建設(shè)和資金的使用情況應(yīng)當(dāng)在款物撥付后一個(gè)月或六個(gè)月以?xún)?nèi)予以公布，工程質(zhì)量驗(yàn)收情況事后的評(píng)估結(jié)果，不僅應(yīng)當(dāng)向捐贈(zèng)人通報(bào)，在征得捐贈(zèng)人、受捐贈(zèng)人同意的前提下也應(yīng)該在該公慈善組織的網(wǎng)站或者專(zhuān)、]的慈善信息發(fā)布平臺(tái)上向社會(huì)公眾發(fā)布。

（三）法律責(zé)任規(guī)范不健全、監(jiān)督機(jī)制缺位

我國(guó)既有的規(guī)制慈善組織行為規(guī)范的法律較為有限，調(diào)整慈善組織行為主要依靠民事、經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范。如果慈善組織涉嫌違法犯罪，則適用相關(guān)刑事法律規(guī)范。除了沒(méi)有成文的慈善法典，還缺乏一套系統(tǒng)的慈善組織的監(jiān)督機(jī)制。而監(jiān)督機(jī)制的建立有賴(lài)于立法的明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，未來(lái)《慈善法典》的創(chuàng)設(shè)離不開(kāi)對(duì)監(jiān)督機(jī)制的關(guān)注，那么如何在立法中體現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制？答案是法律責(zé)任的健全化，監(jiān)督權(quán)利的多樣化。

三、規(guī)范慈善立法的建議

首先是法律責(zé)任的健全化，在民事責(zé)任中應(yīng)當(dāng)規(guī)范慈善組織承擔(dān)返還原物、賠償損失的情形。如果慈善款物沒(méi)有滅失的，應(yīng)當(dāng)返還原物，如果因慈善組織的行為導(dǎo)致慈善款物滅失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)捐贈(zèng)人的賠償責(zé)任。如果捐贈(zèng)人對(duì)慈善組織的行為存在異議，要求返還慈善款物的，那么應(yīng)當(dāng)由慈善組織承擔(dān)舉證責(zé)任，即實(shí)行舉證責(zé)任倒置，證明自己履行了慈善行為，妥當(dāng)?shù)赝瓿纱壬凭栀?zèng)行為，實(shí)現(xiàn)了為捐贈(zèng)者所期待達(dá)到的某種慈善效果。在刑事責(zé)任中，《刑法》只是將有關(guān)濫用慈善物品的違法活動(dòng)作為情節(jié)犯。慈善組織的違法活動(dòng)可以滿足詐騙罪、侵占罪的構(gòu)成要件，但是司法解釋中沒(méi)有規(guī)定具體的慈善組織犯罪的情形。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)刑事司法解釋?zhuān)ㄟ^(guò)近年來(lái)反映出的慈善組織違法活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)慈善組織違法犯罪的一般規(guī)律，進(jìn)而完善與充實(shí)相關(guān)司法解釋。在行政法律規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)完善慈善組織的相關(guān)登記制度，加大行政許可的審查力度，慈善組織一般作為財(cái)團(tuán)法人，不具有社團(tuán)法人具備的以營(yíng)利為目的的性質(zhì)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)一種全方位、多樣化監(jiān)督。一是媒體監(jiān)督。加強(qiáng)媒體對(duì)慈善組織相關(guān)活動(dòng)的披露力度。應(yīng)該更大程度發(fā)揮媒體的監(jiān)督力量，保證輿論監(jiān)督的渠道暢通。二是紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。在當(dāng)下我國(guó)反腐環(huán)境中，貪污腐敗分子往往利用慈善基金會(huì)的外衣掩蓋其貪污、受賄的事實(shí)，從而使慈善組織成為了權(quán)錢(qián)交易、藏污納垢的場(chǎng)所。在地方，除了實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)公示制度之外，紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加大梳理對(duì)當(dāng)?shù)卮壬平M織與領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，換而言之，應(yīng)當(dāng)在其部門(mén)相關(guān)工作條例規(guī)定或創(chuàng)設(shè)對(duì)慈善組織的監(jiān)督。三是人民的監(jiān)督，尤其是捐贈(zèng)人的監(jiān)督。我國(guó)未來(lái)的慈善立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)慈善行為的公開(kāi)力度，公開(kāi)的事項(xiàng)包括慈善活動(dòng)的進(jìn)程，慈善款物的去向，如果受捐贈(zèng)對(duì)象為特定，則不妨建立一種受贈(zèng)對(duì)象與捐贈(zèng)者的聯(lián)系機(jī)制，增加慈善組織的公信度。從而扭轉(zhuǎn)一種捐贈(zèng)者、受贈(zèng)人、慈善組織三者之間的一個(gè)信息不對(duì)稱(chēng)以及監(jiān)督機(jī)制缺位的境地。只有將公民的參與權(quán)利引入監(jiān)督體系之中，與其他主體的責(zé)任結(jié)合起來(lái)，才能最大限度地保障慈善事業(yè)的科學(xué)性和有效性。四是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)下我國(guó)主管慈善事業(yè)運(yùn)作的行政機(jī)關(guān)是各級(jí)民政部門(mén)，不能說(shuō)慈善組織缺失行政監(jiān)督，但是民政部門(mén)之于慈善組織的意義更多停留在服務(wù)型而非管理型。就慈善事業(yè)的更好發(fā)展而言，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變意識(shí)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與監(jiān)督并舉的管理模式。既不能僅僅依靠行政權(quán)主導(dǎo)慈善事業(yè)的運(yùn)作，也不能完全放棄對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督。