申澤民

摘 要：作為美國(guó)社會(huì)極為重要的部分，公益慈善事業(yè)對(duì)于緩解社會(huì)矛盾，調(diào)配社會(huì)資源等起到重要作用。在美國(guó)發(fā)達(dá)的公益慈善事業(yè)中，慈善組織成為主導(dǎo)力量，而慈善組織的良性發(fā)展需要有切實(shí)完善的監(jiān)督保障機(jī)制。本文以紐約州為例探究美國(guó)州檢察長(zhǎng)監(jiān)督機(jī)制對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展起到的重要作用，借鑒以完善我國(guó)慈善組織監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：慈善組織；紐約州；檢察長(zhǎng)；監(jiān)管

一、美國(guó)慈善事業(yè)現(xiàn)狀及監(jiān)管必要性

1.美國(guó)慈善事業(yè)現(xiàn)狀

美國(guó)被稱(chēng)為“慈善之邦”，志愿精神及慈善捐贈(zèng)是美國(guó)人的重要行為特征。美國(guó)的慈善組織大體有兩種：基金會(huì)和公共慈善機(jī)構(gòu)。①如今美國(guó)慈善組織的數(shù)量之多，涵蓋范圍之廣，影響之大廣受關(guān)注。2009年，其資產(chǎn)總量規(guī)模就已經(jīng)達(dá)到了2.6萬(wàn)億美元，以GDP來(lái)計(jì)已經(jīng)超過(guò)英法等國(guó)，可以名列世界第5。到了2011年，美國(guó)慈善組織數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了100萬(wàn)，占其所有非營(yíng)利組織數(shù)量的3/4以上，涵蓋醫(yī)療、衛(wèi)生、宗教、教育等多個(gè)方面，資產(chǎn)總額接近3萬(wàn)億美元，且仍在不斷增長(zhǎng)。

2.監(jiān)管慈善組織的必要性

公益慈善事業(yè)是國(guó)家社會(huì)生活的重要方面，與社會(huì)公共利益關(guān)聯(lián)重大。對(duì)慈善組織實(shí)施監(jiān)管，保證其良好運(yùn)營(yíng)，確保其資金捐贈(zèng)者的利益及組織的公益性有著重要的意義。政府對(duì)慈善組織監(jiān)管效果具體體現(xiàn)為：（1）確保慈善組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)作，符合法律法規(guī)要求。（2）通過(guò)監(jiān)管保證慈善組織的公共利益目標(biāo)，防止慈善組織人員謀取非法私人利益。（3）及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止管理不當(dāng)或故意濫用行為。（4）確保其獨(dú)立性以及在運(yùn)營(yíng)過(guò)程免受不當(dāng)?shù)耐獠坑绊?。?）慈善組織具有公益性，享有免稅等優(yōu)惠政策，需要國(guó)家對(duì)其一定程度上的監(jiān)管，確保資金正當(dāng)?shù)氖褂茫苑乐箛?guó)家財(cái)產(chǎn)的流失。

二、紐約州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善組織監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)政府對(duì)公益慈善組織的管理是從聯(lián)邦政府、州以及地方政府三個(gè)層級(jí)來(lái)進(jìn)行的，在法治的基礎(chǔ)上，通過(guò)多種方式手段對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。在這些綜合監(jiān)管機(jī)制中，州檢察長(zhǎng)通常擁有普通法和州制定法賦予的廣泛權(quán)力以實(shí)現(xiàn)這些慈善信托執(zhí)法職責(zé)。②

（一）紐約州檢察長(zhǎng)慈善管理局

美國(guó)50個(gè)州和首都華盛頓特區(qū)政府都有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)分管在本轄區(qū)正式登記的公益慈善類(lèi)民間組織。紐約州設(shè)有檢察長(zhǎng)慈善管理局，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督慈善組織，避免慈善資產(chǎn)在征集和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的不良行為，以保護(hù)那些慈善機(jī)構(gòu)的捐助者和受益者，確保其資金和其他財(cái)產(chǎn)投入到慈善用途并使用得當(dāng)。慈善管理局在所含遺囑和信托協(xié)議的慈善捐贈(zèng)和遺贈(zèng)中也有職責(zé)保護(hù)公眾合法利益。③

（二）紐約州檢察長(zhǎng)職權(quán)

1.負(fù)責(zé)登記注冊(cè)

紐約州司法檢察長(zhǎng)通過(guò)預(yù)防制來(lái)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，除了像美國(guó)紅十字會(huì)這樣由國(guó)會(huì)特許成立的慈善組織外，任何慈善組織要取得公益法人資格首先要申請(qǐng)登記注冊(cè)。根據(jù)紐約州《非營(yíng)利組織法》規(guī)定，在紐約州從事慈善活動(dòng)或者征集慈善捐款（包括基金會(huì)和政府補(bǔ)貼補(bǔ)助）的大多數(shù)組織都必須在總檢察長(zhǎng)的慈善局注冊(cè)。年收入超過(guò)2.5萬(wàn)美元的組織，還必須按照具體規(guī)則和條例的規(guī)定來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一的注冊(cè)認(rèn)定，才可以享受免稅資格。此外，慈善團(tuán)體經(jīng)常會(huì)雇用營(yíng)利性的公司（“職業(yè)募捐人”或“職業(yè)勸募者”）來(lái)代表他們籌錢(qián)，這些公司也應(yīng)注冊(cè)和上交財(cái)務(wù)報(bào)告。

2.信息公開(kāi)披露機(jī)制

建立信息公開(kāi)披露機(jī)制是紐約州檢察長(zhǎng)對(duì)慈善組織的重要監(jiān)管手段。在提高公益慈善組織透明度的各種做法中，最重要的措施是從1999年起全面實(shí)行的年度報(bào)表制度。紐約州檢察長(zhǎng)要求勸募性的慈善組織上報(bào)年度報(bào)告。注冊(cè)的組織需要向紐約州檢察長(zhǎng)慈善局進(jìn)行年度申報(bào)，提交年度報(bào)告，由慈善局進(jìn)行審查。

紐約州的法律規(guī)定司法檢察長(zhǎng)和慈善團(tuán)體有義務(wù)向任何索要的人提供申報(bào)的報(bào)告。公眾可以從多種渠道便捷完整的獲悉年度報(bào)表的完整內(nèi)容。例如，癌癥研究所、美國(guó)樂(lè)施會(huì)均在其官方網(wǎng)站上添加990表格供公眾查閱。同時(shí)，紐約州在專(zhuān)門(mén)的官方網(wǎng)頁(yè)上提供了搜索功能，公眾只需要進(jìn)入公益慈善事業(yè)管理局網(wǎng)站，即可獲悉任何登記備案的公益慈善組織情況，例如組織名稱(chēng)、活動(dòng)范圍、登記類(lèi)別（是否為慈善）。④這種制度有助于提高信用度，保持良性競(jìng)爭(zhēng)，并且通過(guò)民眾的監(jiān)督促使慈善組織健康運(yùn)營(yíng)，減輕政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督負(fù)擔(dān)。

3.日常監(jiān)督管理

首席檢察官或其他職能部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管和調(diào)查轄區(qū)內(nèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的欺詐行為和董事會(huì)或負(fù)責(zé)人濫用權(quán)力的現(xiàn)象。慈善組織的活動(dòng)開(kāi)展、財(cái)務(wù)報(bào)告公開(kāi)、組織解散的財(cái)產(chǎn)分配等問(wèn)題，都要由檢察長(zhǎng)代表公眾時(shí)刻加以監(jiān)督。此類(lèi)信息來(lái)自幾個(gè)不同的渠道：①媒體報(bào)道。②公眾投訴。③檢查上報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)表。④檢查勸募資料。⑤慈善組織雇員或志愿者提供的信息。

此外，慈善組織在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的重大變動(dòng)需要通知檢察長(zhǎng)，應(yīng)申明慈善資產(chǎn)的使用方式，提交真實(shí)依據(jù)，經(jīng)司法檢察長(zhǎng)同意后，才可以實(shí)施。某些情況下，法律規(guī)定交易要取得檢察長(zhǎng)的同意和法庭的批準(zhǔn)。這一要求使得檢察長(zhǎng)能夠切實(shí)有效保護(hù)慈善資產(chǎn)是被合理使用的，防止被用來(lái)謀取私人利益。

4.調(diào)查處理，追懲處罰

（1）審查投訴信息

慈善局接受關(guān)于慈善公司、信托或者其他非營(yíng)利組織的投訴?？倷z察長(zhǎng)辦公室從一般民眾、新聞?dòng)浾?、慈善律師以及其他關(guān)注慈善組織行為的人接收詢(xún)問(wèn)和投訴。所有關(guān)于慈善機(jī)構(gòu)和慈善募捐的投訴，都會(huì)由檢察長(zhǎng)慈善局的工作人員審閱及詳細(xì)檢查，再由總檢察長(zhǎng)決定是否有必要采取一些行動(dòng)。如果發(fā)現(xiàn)有確切可靠的證據(jù)證明有慈善資產(chǎn)存在誤用，或者由于管理不善造成了顯著的經(jīng)濟(jì)損失，紐約州檢察長(zhǎng)就會(huì)啟動(dòng)調(diào)查程序。

（2）采取處理措施

根據(jù)從不同來(lái)源收到的信息，通過(guò)其辦公室的調(diào)查，司法檢察長(zhǎng)可以決定采取法律行動(dòng)，或是聯(lián)絡(luò)該組織，與其官員和主管人達(dá)成協(xié)議，以較為非正式的方式解決問(wèn)題。⑤這些協(xié)議可能要求：①向慈善組織償還資金；②特定雇員或理事會(huì)成員辭職；③更頻繁的向司法檢察長(zhǎng)做財(cái)務(wù)報(bào)告，如每季度報(bào)告；④更改慈善團(tuán)體的勸募資料；⑤向捐贈(zèng)者提出返還資金；⑥自愿解散組織，并把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給以相似的目的組建的其他慈善組織。

當(dāng)司法檢察長(zhǎng)的調(diào)查顯示該組織人員行為極端惡劣，而且不可能通過(guò)協(xié)議的方式解決問(wèn)題時(shí)，他可能采取一系列補(bǔ)救性的法庭行動(dòng)，諸如：①命令撤銷(xiāo)理事會(huì)成員；②指令主管人向法庭和司法檢察長(zhǎng)提交財(cái)務(wù)賬目；③命令向組織支付賠償；④命令向州政府支付罰金；⑤指令理事會(huì)向慈善組織支付因他們的道德錯(cuò)誤而造成的損失；⑥指導(dǎo)理事會(huì)支付司法檢察長(zhǎng)各項(xiàng)工作的成本，包括律師費(fèi)、法庭費(fèi)用和各種支出；⑦指導(dǎo)慈善資產(chǎn)接收者的指定；⑧命令解散慈善組織并指導(dǎo)其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他慈善組織。

（3）提起訴訟

當(dāng)公眾利益受到損害，紐約州首席檢察官可以作為公眾利益的代表，對(duì)慈善組織的董事或者管理人的不法行為提起訴訟，維護(hù)公眾利益。⑥在有些案例中，司法檢察長(zhǎng)可能對(duì)竊取慈善資產(chǎn)的人提起刑事訴訟。但是刑事判罪并不能免除委員會(huì)的其他成員以及被定罪的理事成員的民事責(zé)任，民事問(wèn)題在刑事定罪后繼續(xù)進(jìn)行。無(wú)論司法檢察長(zhǎng)著手的訴訟的性質(zhì)如何，他的首要職責(zé)是保護(hù)和恢復(fù)慈善資產(chǎn)，同時(shí)確保犯錯(cuò)誤的人負(fù)該負(fù)的責(zé)任，受到應(yīng)有的懲罰。

三、紐約州檢察長(zhǎng)監(jiān)管機(jī)制對(duì)中國(guó)慈善監(jiān)管的啟示

中美兩國(guó)社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等有所差異，但是紐約州檢察長(zhǎng)監(jiān)管機(jī)制一些具體制度設(shè)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)都值得學(xué)習(xí)和借鑒。

1.降低慈善組織注冊(cè)登記的準(zhǔn)入門(mén)檻

預(yù)防制管理要求紐約州慈善組織必須登記注冊(cè)，準(zhǔn)入條件寬松，側(cè)重于對(duì)慈善組織的整個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程的監(jiān)管。這種“入口松”、“過(guò)程嚴(yán)”的監(jiān)管特點(diǎn)，一方面便于慈善組織取得合法身份，極大鼓勵(lì)了慈善事業(yè)的發(fā)展。另一方面，也有利于政府能夠集中資源，更針對(duì)性的監(jiān)管慈善組織的經(jīng)營(yíng)過(guò)程。⑦我國(guó)可以逐步實(shí)行注冊(cè)登記制度，適當(dāng)放寬業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的限制，降低對(duì)資金和人數(shù)的要求，由社會(huì)而非由政府來(lái)選擇慈善組織。

2.設(shè)置統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

借鑒紐約州經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以設(shè)置一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)關(guān)，將監(jiān)管權(quán)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所有公益慈善事業(yè)的監(jiān)管。這樣有利于明確監(jiān)管責(zé)任，也有助于個(gè)人及團(tuán)體參與公益慈善事業(yè)。此外，美國(guó)州檢察長(zhǎng)有監(jiān)督慈善組織的職權(quán)，在我國(guó)檢察官負(fù)責(zé)行使檢察權(quán)，依法進(jìn)行法律監(jiān)督工作，代表國(guó)家及公眾利益進(jìn)行公訴，因此，我國(guó)可以賦予檢察官對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管職權(quán)以及公益訴訟代表的職能。

3.完善信息公開(kāi)透明機(jī)制

在美國(guó)，任何公民都可以去慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目，美國(guó)的慈善募捐法還要求募捐機(jī)構(gòu)對(duì)外公開(kāi)其記錄，慈善捐贈(zèng)成為“玻璃口袋”里的透明公益事業(yè)。我國(guó)公益領(lǐng)域的信息披露主要的問(wèn)題是規(guī)則太籠統(tǒng)，要求太低，信息披露渠道太少。比如，對(duì)基金會(huì)年報(bào)的披露要求，僅僅強(qiáng)制要求公開(kāi)摘要。同時(shí)，我國(guó)對(duì)信息披露渠道規(guī)定方面也太少，導(dǎo)致很多組織都可以逃避披露。因此才會(huì)有諸如紅十字會(huì)郭美美事件，降低國(guó)民對(duì)慈善組織的信任。因而，建立我國(guó)公益信息透明機(jī)制迫在眉睫?？梢悦裾繛橹鲗?dǎo)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等渠道，在慈善全行業(yè)推行慈善信息公開(kāi)透明制度，完善捐贈(zèng)款物使用的追蹤、反饋和公示制度。

通過(guò)以上方面，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，完善對(duì)慈善組織的監(jiān)督引導(dǎo)，可以更好促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。（作者單位：溫州大學(xué)法政學(xué)院）

注解：

① 蔡磊：《非營(yíng)利組織——基本法律制度研究》，廈門(mén)·廈門(mén)大學(xué)出版社，2005年版，第159頁(yè)。

② 靳婷，《美國(guó)州檢察長(zhǎng)對(duì)公益慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制研究》，中國(guó)檢察官，2011年第7期。

③ ?！げ疾闋柼亍ぐ吕?，大衛(wèi)·艾維特，英格里德·米特梅爾所著的《通行規(guī)則：美國(guó)慈善法指南》，中國(guó)社會(huì)出版社，2007年第二版。

④ 徐彤武：《美國(guó)政府對(duì)公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，第335頁(yè)。

⑤ James J.Fishman.Improving Charitable Accountability.Maryland Law Review.2012-10-22.P259

⑥ 貝奇·布查特·阿德勒：《美國(guó)慈善法指南》（NPO信息咨詢(xún)中心譯），北京·中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版，第109頁(yè)。

⑦ 徐彤武：《美國(guó)政府對(duì)公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，第332頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 靳婷.美國(guó)州檢察長(zhǎng)對(duì)公益慈善事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制研究.[J].中國(guó)檢察官，2011年第7期.

[2] 蔡磊：《非營(yíng)利組織——基本法律制度研究》，廈門(mén)·廈門(mén)大學(xué)出版社，2005年版.

[3] 欒愷.美國(guó)慈善組織外部監(jiān)管機(jī)制研究[D].外交學(xué)院，2012年5月.

[4] 陳瑜.試論美國(guó)慈善組織監(jiān)管機(jī)制[J].蘭州學(xué)報(bào)，2012年11月.

[5] [美]貝奇·布查特·阿德勒.美國(guó)慈善法指南[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002.1

[6] Model Protection of Charitable Assets Act（2011）.

[7] VOLUNTARY DISSOLUTION OF NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS WITH ASSETS TO DISTRIBUTE

[8] PROCEDURES FOR FORMING AND CHANGING NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS IN NEW YORK STATE