梁秀媚

【摘要】 2014年正式實施的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，是財政部頒布的關于我國行政事業(yè)單位建立健全內部控制制度的綱領性文件，經(jīng)過一年多的實踐，行政單位內部控制建設與實施慢于預期。本文結合當前行政單位內部控制建設與實施的困局，對于行政單位內部控制流程設計在內部控制體系建設的組織形式、內部控制建立、內部控制實施及內部控制的評價與審計四方面進行了深入思考。

【關鍵詞】 行政單位 內部控制 流程 設計

一、行政單位內部控制的重要意義

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）是財政部頒布的關于我國行政事業(yè)單位建立健全內部控制制度的綱領性文件，這一制度開創(chuàng)了我國行政事業(yè)單位內部控制建設的新局面，結束了長期以來我國行政事業(yè)單位內部控制建設無章可循、無法可依的被動局面。行政單位內部控制作為內部治理的基本要素，是政府部門管理制度的重要組成部分，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應對風險的自我約束和規(guī)范的過程，對提高行政單位管理服務水平和風險防范能力有著極為重要的意義。

二、當前行政單位內部控制建設與實施的困局

根據(jù)財政部要求，2014年起《規(guī)范》正式施行，但經(jīng)過一年多的實踐，行政單位內部控制建設與實施普遍緩慢于事業(yè)單位內部控制工作的開展，究其原因，《規(guī)范》沒有能夠全面考慮行政單位自身特點，實際內部控制建設與實施工作存在困局。

1、內部控制建設遲緩

（1）內控職能部門不能有效落實

《規(guī)范》要求行政單位應確定內部控制職能部門或牽頭部門，并建立單位內部各部門在內部控制中的溝通協(xié)調和聯(lián)動機制。按照《規(guī)范》要求，由于涉及較多財務管理內容，財務部門較為適宜作為內控職能部門。但實際上，在近年來不斷提倡“小機關、大基層”，“不斷提高部門職能”的大環(huán)境下，越來越少行政單位單獨設置財務部門，財務主要工作一般由單位會計人員完成。在這種情況下，會計人員往往一崗多職，崗位設置已不符合崗位間不相容的要求，不能發(fā)揮《規(guī)范》要求的牽頭、溝通與聯(lián)動職能。

（2）《規(guī)范》控制內容不全面，無法引起所有人員的“共鳴”

與《企業(yè)內部控制規(guī)范》的緊密相聯(lián)系企業(yè)各方面活動不同，行政單位的《規(guī)范》僅要求對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控?！兑?guī)范》在業(yè)務層面僅規(guī)定了六種控制，只占實際行政活動的一小部分，且大都只與財務工作相關，使得單位人員認為《規(guī)范》只是少數(shù)人的事情，不能引起所有人員甚至是領導真正的重視。

（3）《規(guī)范》風險評估工作不易操作

《規(guī)范》的要求可能存在與現(xiàn)時本單位規(guī)章制度不相符的情況，在建設內部控制前，要理順各種監(jiān)管模式，比照新舊規(guī)范的不同，由于《規(guī)范》沒有明確提出各個活動中的主要風險，不同單位、不同角度在風險評估中形成的結果將會不同，會出現(xiàn)“誰嚴格評估、誰難通過評價”的情況，各單位間易形成互相觀望的心態(tài)，風險評估不易操作。

2、內部控制實施不順暢

為達到《規(guī)范》要求的目標，在實施內部控制時的角色設置與工作流程至關重要。行政單位目前均存在人員編制和崗位減少的情況，每個部門均感覺人手不足，這給崗位間不相容、輪崗等機制的實施帶來困難，從而不能有效設計內部控制流程。

3、內部控制評價與審計職責不明確、定位不合理

（1）內部控制自我評價不易開展

由于《規(guī)范》要求內部監(jiān)督要與內部控制的建立和實施保持相對獨立，財務部門不能實施自我評價，應設置比較獨立的崗位進行監(jiān)督與評價?，F(xiàn)時行政單位一般沒有設置內審崗位，紀檢崗位又不具備相關專業(yè)知識，同時《規(guī)范》沒有附上自我評價的范本，行政單位普遍存在人員不足、標準不清的問題，難以有效開展自我評價工作。

（2）內部控制外部監(jiān)管審計定位不合理

《規(guī)范》要求各地財政部門為行政單位內部控制的外部監(jiān)督部門，實際工作中，一個單位很多財務決策均與財政部門相關，財政部門的監(jiān)管頗有“自己審自己”的意味，效果可想而知。同時，《規(guī)范》中安排各地審計機關為行政單位內部控制的外部審計部門，實際工作中，審計部門進行的審計業(yè)務不會涉及每個行政單位，無法全面進行行政單位內部控制建立與實施的審計工作。外部監(jiān)管審計的不足，很容易造成單位內部控制制度流于形式。

三、行政單位內部控制流程設計的思考

1、內部控制體系建設的組織形式

行政單位內部控制要加強組織領導，健全工作機制，做到“一把手”負總責、親自抓，并將其列入領導班子重要議事日程統(tǒng)籌安排。要明確財務（或監(jiān)察）部門為工作職能部門，配備、充實人員力量，協(xié)調開展內控實施工作。在組織形式確定后，要明確風險評估工作小組的職責、組成人員和工作方法等，明確內部牽頭部門的職責工作流程。同時開展《規(guī)范》的宣傳引導，讓內部控制在單位內部形成人人注重風險防范、處處強化責任意識的良好氛圍。

2、內部控制建立

（1）全面風險評估，準確查找風險點，提出合理可行防范措施

單位要建立經(jīng)濟活動風險評估機制，以自評和外評相結合的方式，對本單位經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。要根據(jù)部門職能明確每一部門與內控相關工作的工作項目、具體環(huán)節(jié)、活動中主要風險、關鍵控制點及防范措施。具體方式見表1。

（2）完善內控相關制度建設，明確內部控制目標

要根據(jù)《規(guī)范》重新梳理單位的相關制度，特別是與風險相關、與內控制度執(zhí)行相關、與內控評價效果相關的規(guī)章制度，一定要做到制度完善、責任明確、管控有效。同時要避免內控工作“重制度、輕執(zhí)行”，完善與內控相關的監(jiān)管方式方法。以上各項制度均要做好歸集整理工作，裝訂成冊，便于查閱。

（3）明晰內控流程，便于執(zhí)行操作

在制度建立的基礎上，確定內部控制涉及的預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產管理、建設項目及合同管理的具體控制方法，可以以工作流程圖的形式直觀反映各項控制要求，便于單位人員執(zhí)行操作。具體方式見圖1。

3、內部控制實施

（1）建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制

重大經(jīng)濟事項的內部決策，一定要由單位領導班子集體研究決定，防止“一言堂”、個人獨斷專行。對把握不準的經(jīng)費開支，一定要先咨詢或論證，防止盲目行事、資金受損。

（2）完善單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機制

建立不相容崗位相互分離、內部授權審批等控制機制，強化評價與監(jiān)督，堅持用制度管人、管事、管錢，牢固樹立風險防范意識，筑牢干部拒腐防變的制度防線。

（3）建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調機制

從控制環(huán)節(jié)入手，財務、監(jiān)察、資產管理等相關職能部門要形成管控合力，強化單位預算管理，達到“事前有請示、事中有審批、事后有跟蹤”，確保資產的合理配置和有效使用。

（4）要充分利用信息化手段

通過信息系統(tǒng)的支撐實現(xiàn)內部控制的程序化和常態(tài)化，減少或消除人為操縱因素，強化內部控制手段的剛性約束?？梢愿鶕?jù)財務管理實際需求，設置“審批系統(tǒng)”，將所有制度要求以軟件的形式體現(xiàn)出來，規(guī)范各項內控相關工作，使部門間協(xié)調便捷有力，工作開展可以順利高效。

4、內部控制的評價與審計

（1）內部控制的內部監(jiān)管

內部控制工作的有效實施，必須完善與落實內部控制評價工作。根據(jù)《規(guī)范》要求，指定特定部門或專人負責對單位內部控制有效性進行評價。根據(jù)現(xiàn)時情況，一般由財務部門作為牽頭部門，紀檢監(jiān)查部門為內部審計部門。鑒于內部控制評價指標體系是內部控制評價工作技術方法的核心內容，一套科學、合理和適用的內部控制評價指標體系是正確評價內部控制建設和實施是否有效的前提?？梢砸肫刚埾嚓P專業(yè)人員或購買社會服務的形式，建立內部評價的指標體系統(tǒng)和內部評價報告范本。

（2）內部控制的外部監(jiān)管

內部控制的外部監(jiān)管應當以多種形勢體現(xiàn)，如財政部門的預算執(zhí)行情況檢查、審計部門的專項審計、政府工作總結、紀委抽查監(jiān)督等。為確保單位內控制度建設的有效性，應在內控制度建立并實施兩年內，由審計機構進行專項內部控制實施審計工作，并出具審計報告，揭示相關內部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議。

【參考文獻】

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（責任編輯：諶盼）