熊婧 唐青青 董婷梅

[摘 要] 發(fā)展眾創(chuàng)空間，推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是當前我國加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，適應和引領經濟發(fā)展新常態(tài)的一項重要戰(zhàn)略舉措?？萍计髽I(yè)孵化器是促進大眾創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的重要載體。因此，為更好地發(fā)揮科技企業(yè)孵化器服務科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會功能，文章從政府責任的視角出發(fā)，對政府在推動科技企業(yè)孵化器中的鼓勵、扶持、引導和監(jiān)控職能與作用進行深入研究，并針對孵化器發(fā)展中的政府責任缺失，提出創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)背景下重新定位政府在推動科技企業(yè)孵化器發(fā)展中的角色和作用的對策建議。

[關鍵詞] 科技企業(yè)孵化器;政府;角色;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

[中圖分類號] F276.44 ? ?[文獻標識碼] A ? 文章編號：1671-0037（2015）06-7-4

Analysis of the Governments Role in the Development of Scientific and Technological Business Incubators under the Background of Popular Entrepreneurship and Innovation

——Based on the Perspective of Government Responsibility

XiongJing ?Tang Qingqing ?Dong Tingmei

（Guangxi Research Institute of Scientific and Technical Information， Nanning Guangxi 530022）

Abstract：Developing maker spaces and promoting popular entrepreneurship and innovation is a current important strategic measure in our country to speed up the innovation-driven development strategy， to adapt and to lead the new normal of economic development. Scientific and technological business incubator is an important carrier of promoting popular entrepreneurship and creating more employment opportunities. To better play the social functions of scientific and technological business incubators in serving scientific and technological innovation entrepreneurship， this paper made a thorough research on the encouraging， supporting， guiding and monitoring functions and roles of the government in promoting scientific and technological business incubators， based on the perspective of government responsibility. Aiming at the lack of government responsibilities in the development of incubators， this paper put forward countermeasures and suggestions on the reposition of the role of government in promoting the development of incubators under the background of popular entrepreneurship and innovation.

Keywords：scientific and technological business incubator;government;role;entrepreneurship and innovation

1 引言

孵化器在中國也稱高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心，它是以提供一定的物理場所和生產研發(fā)設施為基礎、以提供包括財務、HR、市場、政策、技術、咨詢、培訓等一系列資源和服務支持為手段的科技創(chuàng)業(yè)服務載體，是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。經過20多年的發(fā)展，中國科技企業(yè)孵化器現(xiàn)已達到1 000多家，數(shù)量達到世界第一。不過，同世界先進國家孵化器相比，差距還很大，許多孵化器、加速器還停留在提供低層次的服務水平上，有些還僅僅是“房東”和“物業(yè)”，軟實力薄弱的缺點凸顯。這直接影響了一個國家，一個地區(qū)的創(chuàng)新活力和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

為積極營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的創(chuàng)新氛圍，推動科技企業(yè)孵化器快速發(fā)展，2015年繼國務院辦公廳下發(fā)了《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》（以下簡稱《意見》）（國辦發(fā)〔2015〕9號）后，浙江、廣東、甘肅等地已率先出臺了相應的推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施方案和指導意見，如廣東省出臺了《關于進一步促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的意見》（粵府〔2015〕28號），甘肅省下發(fā)了《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施方案》（征求意見稿），浙江省下發(fā)了《關于發(fā)展眾創(chuàng)空間促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的指導意見》（征求意見稿），其他地區(qū)也正在策劃研究出臺符合各地區(qū)發(fā)展實際的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策方案，在全國上下掀起了一股創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱潮。在各地出臺的方案和意見中，科技企業(yè)孵化器是發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重中之重。

因此，為更好地發(fā)揮科技企業(yè)孵化器服務科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會功能，文章從政府責任的視角出發(fā)，對政府在推動科技企業(yè)孵化器中的鼓勵、扶持、引導和監(jiān)控職能與作用進行深入研究，對激發(fā)億萬群眾創(chuàng)造活力，打造經濟發(fā)展新引擎，加快建立政府激勵創(chuàng)業(yè)、社會支持創(chuàng)業(yè)、大眾勇于創(chuàng)業(yè)的機制和加快形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的生動局面具有重要意義。

2 政府對科技企業(yè)孵化器的管理現(xiàn)狀

在新常態(tài)的大背景下，作為具有促進創(chuàng)業(yè)、拉動就業(yè)、培育新興產業(yè)重大作用的孵化器獲得了政府的大力扶持，而全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情高漲更是推動了孵化器的飛速發(fā)展。截至2014年末，全國孵化器已超過1 500家[1]。由政府直接或間接提供大量資金建立的科技企業(yè)孵化器占據了半壁江山。由于孵化器是一個新生事物，隨著時間的推移和發(fā)展的變化，其發(fā)展類型日益多樣化，運營模式日益多元化，運作中產生的問題與矛盾日益增多，但政府仍多半采取包括政策扶持、統(tǒng)籌規(guī)劃、加強管理等行政手段被動化應付處理，致使孵化器管理問題日益凸顯[2]，如政府支持力度不夠，外部環(huán)境不完善，投資主體單一，運行機制落后等等。政府管理存在越位、缺位等現(xiàn)象，導致政府主導的部分孵化器孵化功能日益弱化，管理效果難以令人滿意。一方面是政府自己難以把握管理的方向和重點，另一方面是科技企業(yè)孵化器認為政府管理干預過多，支持力度不夠，沒有充分發(fā)揮其應有的鼓勵、扶持、引導和監(jiān)控職能與作用。

3 政府在科技企業(yè)孵化器管理引導中存在的問題

3.1 職能定位偏離

目前，一些地方政府在科技企業(yè)孵化器發(fā)展中的定位出現(xiàn)偏離，有的將其作為爭取優(yōu)惠政策的工具，有的將其作為政績工程。部分地區(qū)給孵化器強行攤派了招商引資指標和較高的稅收任務，但單純靠創(chuàng)業(yè)企業(yè)，尤其是剛剛走出校門的大學生，是很難完成這些指標的。急于創(chuàng)收創(chuàng)稅的心態(tài)導致很多孵化器迫于運營壓力，引進企業(yè)求多，盲目擴大孵化器規(guī)模，甚至有些大量招入與起初定位不相干的企業(yè)，或直接引進成熟期、規(guī)?；髽I(yè)，但核心服務跟不上，孵化能力不強[3]。近年來，雖然孵化器的數(shù)量穩(wěn)定增加，但是泥沙俱下、魚目混珠。一些孵化園區(qū)已成為名副其實的“收租者”。

3.2 政策保障不足

近年來雖然國家和地方政府出臺了《關于加快高新技術創(chuàng)業(yè)服務中心建設與發(fā)展的若干意見》《關于進一步提高科技企業(yè)孵化器運行質量的若干意見》等一系列政策文件，對加快推進孵化器的發(fā)展起到了巨大的推動作用。但就整體而言，現(xiàn)有關于科技企業(yè)孵化器的法律法規(guī)政策缺乏統(tǒng)一的管理框架和具體的實施細則，導致各地財稅政策的制定和執(zhí)行存在較大差異。

3.3 支持力度不夠

政府直接或間接投資組建的孵化器占據了半壁江山，但由于政府主導的科技企業(yè)孵化器為創(chuàng)業(yè)者提供的基本屬無償服務，各項成本和費用必須由地方政府自己買單，而部分地區(qū)政府由于經濟發(fā)展水平低、補貼等系統(tǒng)扶持政策不到位，政府支持力度不夠，經費不足，導致我國科技企業(yè)孵化器的軟硬件服務存在嚴重失衡，只能為企業(yè)提供簡單的硬件設施，大型的專業(yè)化的技術檢測設備等公共技術平臺嚴重不足，無法滿足企業(yè)發(fā)展需求，整體孵化能力較低。甚至很多孵化器迫于生存壓力而進行招商引資和出租房屋，靠“房東經濟”維持成為普遍現(xiàn)象。這完全與孵化器幫扶科技小企業(yè)的內涵背道而馳。

3.4 管理機制僵硬

雖然目前政府與事業(yè)單位投資運作的孵化器數(shù)量正在不斷下降，而民間資本正積極進入孵化器領域，企業(yè)型孵化器大幅增加。如北京中關村各類孵化器中，完全企業(yè)化運作約占53%，政府引導的企業(yè)化運作約占39%，事業(yè)制運作約占8%。但各省市孵化器的投資者仍主要是各級政府及其有關部門，對孵化器的管理主要來自于政府，孵化器本身在財政和人事等方面缺乏自主性。作為管理主體的人員大多來自政府和科研機構，很少有企業(yè)實踐人員，因此，在管理和培育上缺少專業(yè)素質和實踐經驗，無法有效滿足企業(yè)在企業(yè)管理、市場營銷等方面的需求，制約了孵化器的發(fā)展。在這種管理模式下，責、權、利模糊，動力和壓力均缺失。過度行政化的管理手段、僵硬的管理機制、單一的管理模式不僅造成管理效率低下，同時也降低了政府政策公信力[4]。

3.5 監(jiān)督管理缺失

目前政府對科技企業(yè)孵化器的建設管理存在缺失，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.5.1 孵化器缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和建設布局，重復建設現(xiàn)象嚴重。就空間布局來看，在不同地區(qū)、不同省市和城市，我國的科技企業(yè)孵化器的數(shù)量存在較大差異。經濟和科技資源較為豐富的地區(qū)集中了大批科技企業(yè)孵化器，但在經濟相對落后地區(qū)，孵化器數(shù)量少，尤其是孵化力強的孵化器更是寥寥無幾，沒有形成面向全國的輻射效應，不利于促進區(qū)域經濟的發(fā)展。同時，部分地方政府對于孵化器的建立缺乏科學規(guī)劃和統(tǒng)籌布局，導致一個城市存在數(shù)個性質一樣的孵化器，導致資源重復建設。

3.5.2 政府監(jiān)管不力，孵化器性質變異。隨著孵化器的發(fā)展，一些社會資本和民間資本介入孵化器的建設運營，但由于政府監(jiān)管不力，致使一些企業(yè)鉆政策的漏洞，以建孵化器名義套取土地和優(yōu)惠稅收政策，從中賺取高額利益。不少省市都出現(xiàn)了以孵化器或企業(yè)總部基地等為代表的工業(yè)地產項目。一些入駐企業(yè)迅速將房產作為投資品轉手售賣，導致許多總部基地空置率上升，甚至有的孵化器被稱作“鬼城”。

4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)背景下重塑科技企業(yè)孵化器中政府角色的對策

4.1 轉變職能，充分發(fā)揮政府在孵化器體系建設中的主導作用

建立和完善相關孵化器政策體系是全面履行政府管理職能、加快創(chuàng)新型國家建設的迫切要求，因此，政府應充分發(fā)揮在孵化器政策體系建設中的主導作用。

4.1.1 政府應借鑒美國、法國、韓國等政府對加強孵化器的建設經驗，制定出臺有關科技企業(yè)服務器的立法，使孵化器開展的服務與活動均有法可依，同時，通過建立各種鼓勵和扶持創(chuàng)業(yè)投資的政策進一步完善政策體系，并做好各項政策的配套銜接工作，確保每項優(yōu)惠政策能落到實處。

4.1.2 加強對孵化器的前瞻性研究，制定與當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃相銜接的孵化器體系建設規(guī)劃和與經濟發(fā)展水平相適應的孵化器建設標準，增強針對性和可操作性。

4.1.3 堅持政府引導、市場主導的原則，把握好政府自身在孵化器建設中的準確定位，做到創(chuàng)建者（包括投資者、贊助者）、運營者、管理者三者相分離，實現(xiàn)各司其職、各盡其能，既不越位也不缺位。

4.1.4 圍繞重點產業(yè)技術創(chuàng)新鏈，集聚域內外優(yōu)勢科技創(chuàng)新資源，為創(chuàng)業(yè)者搭建低成本、便利化、全要素、開放式的創(chuàng)新平臺，為科技型中小微企業(yè)提供健全的創(chuàng)新服務體系支撐。

4.2 加大投入，強化政府在科技企業(yè)孵化器建設中的投資主體地位

當前政府財政投入供給力度偏低和供給過于寬泛，資金機制使用不靈活、使用效率低下，資金投入渠道單一等是制約孵化器快速發(fā)展和提升核心孵化能力的重要原因。因此，政府應通過轉變投入和支持方式，逐步從直接向間接支持轉變，從直接投入轉變?yōu)橐龑鐣Y源投入，提升孵化器孵化能力。

4.2.1 在間接投資上，可以依據孵化器建設所處階段提供不同的支持，如對孵化器的初建提供長期、低息或免息的建設信貸，對其收入免征所得稅，補貼公共技術平臺建設和使用的支出等。

4.2.2 在投入方式上，通過市場經濟等多種手段，引導民間資本、金融機構、銀行等更多社會資源來投資孵化器建設，使科技企業(yè)孵化器的建設和發(fā)展從依靠政府投入轉向面向社會，并形成自我完善和自我發(fā)展機制的轉變。

4.2.3 加大財政的轉移支付力度，形成對科技企業(yè)孵化器的反哺機制。在經濟相對落后地區(qū)，孵化器發(fā)展相對緩慢和落后，一方面是政府服務水平相對發(fā)達地區(qū)較低，導致地區(qū)創(chuàng)新力不足，另一方面地區(qū)對科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的吸引力較差，創(chuàng)業(yè)者不愿意入駐孵化器，孵化器發(fā)展緩慢。因此，政府要加強引導資金流向中西部地區(qū)，通過采購孵化服務來加大財政的轉移支付，使其他投資者在興辦孵化器中獲得補償，從而形成多元化投資主體、多種管理體制的孵化器大軍。

4.3 改革創(chuàng)新，積極探索科技企業(yè)孵化器建設多元化的投入機制

4.3.1 發(fā)揮政府政策導向作用，積極推進孵化器管理機制改革。綜合運用稅收、財政貼息、以獎代補等政策手段，對由社會資本、民間資本、企業(yè)牽頭建立的孵化器，并面向創(chuàng)新主體提供公益性服務的給予鼓勵、獎勵和補償，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，調動社會各界投資孵化器體系建設的積極性，形成孵化器建設多元化投入格局。

4.3.2 積極探索孵化器建設市場化、社會化改革的運作方式和有效途徑。各地政府應結合當?shù)貙嶋H，適應市場機制的要求，引入競爭機制，發(fā)揮多元投資主體的積極性，增加對孵化器公共服務的有效供給。

4.3.3 發(fā)揮孵化器管理團隊在孵化器體系建設中的主體作用?？萍夹姓鞴懿块T要安排一定經費用于支持孵化器管理從業(yè)人員職業(yè)教育和素質提升，建立孵化器從業(yè)人員長效培訓機制。通過開辦多層次的學歷與非學歷教育、培訓班、研討班，形成“點、線、面”多層次的培訓體系，推動孵化器從業(yè)人員資質培訓認定的制度化、常態(tài)化、聯(lián)動化，全面提升從業(yè)人員的服務意識和孵化能力，建立全心全意服務于在孵企業(yè)的高水平、高素質、專業(yè)化、職業(yè)化服務隊伍，為孵化器事業(yè)快速健康發(fā)展提供人力保障。

4.4 強化監(jiān)督，切實加強孵化器資金和項目的績效管理

4.4.1 在遵循導向性原則、鼓勵發(fā)展原則、突出重點原則等前提下，創(chuàng)新孵化器績效考核方式，從孵化器的社會效益、經營效率、孵化能力及管理規(guī)范等方面進行考量，指標設計要符合孵化器建設目標和宗旨。

4.4.2 強化孵化器建設資金和項目的監(jiān)督管理，提高孵化器的孵化能力和孵化成效。孵化器建設資金短缺、低效，甚至出現(xiàn)專項資金擠占、浪費現(xiàn)象，主要就是透明度、公開化不夠，缺乏必要的監(jiān)督和制約。因此，要完善孵化器專項資金的使用和管理制度，對孵化器資金的使用情況進行全過程的管理和監(jiān)督，增加資金使用的透明度。

4.4.3 加大孵化器考核管理力度。建立“獎優(yōu)懲劣”的激勵和退出機制，對孵化服務功能完善績效明顯的孵化器，以政府采供公共服務的名義給予年度運行經費補貼，對管理發(fā)展不規(guī)范背離孵化器宗旨的孵化器予以警告、清退，建立孵化器的考核淘汰機制[5]。進一步探討啟動創(chuàng)業(yè)者滿意度測評制度和第三方評估制度，考核孵化績效，促進孵化能力提升。

參考文獻

[1] 深度研究：孵化器2014年度報告[R].搜狐焦點產業(yè)新區(qū)，http：//chanye.focus.cn/news/5977634.html，2015-01-19.

[2] 陳斌，周萍.政府在民營科技企業(yè)孵化器管理中存在的問題及對策[J].市場研究，（7）：47-49.

[3]企業(yè)孵化器發(fā)展遭遇“成長的煩惱”暴露三大問題[OL].新華網.http：//finance.ifeng.com/news/macro/20130125/7603

953.shtml，2013-1-25.

[4] 邱國霞.科技企業(yè)孵化器中政府的角色定位[J].中國高新技術企業(yè)，2013（26）：6-7.

[5] 加快科技企業(yè)孵化器發(fā)展的對策研究[OL].杭州社科門戶網站.http：//www.hzsk.com/portal/n2496c89.shtml，2013-11-27.