蔡霞 曾華

【摘要】 近年來(lái)，我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開始借鑒西方社會(huì)嶄新的融資模式——PPP模式（Public—Private—Partnership，即公共部門與私人企業(yè)合作模式），這對(duì)加快民營(yíng)資本進(jìn)入市場(chǎng)速度和完善公共設(shè)施配套提供了較好的支持。PPP模式是以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，本文通過(guò)對(duì)PPP模式下施工項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的成本管理問(wèn)題進(jìn)行探討，提出增強(qiáng)項(xiàng)目成本管理意識(shí)，是投資方在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取主動(dòng)、走向成功的基本前提。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式 施工 建設(shè) 成本管理

一、PPP模式概述

20世紀(jì)90年代一種嶄新的融資模式——PPP模式在西方社會(huì)流行起來(lái)，PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來(lái)的，但在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式。英國(guó)75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時(shí)間最長(zhǎng)沒(méi)有超過(guò)4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%;20%超過(guò)預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)前階段，過(guò)度依靠政府來(lái)獨(dú)立運(yùn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，不可避免地會(huì)遇到國(guó)外政府早已碰到過(guò)的種種問(wèn)題，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷規(guī)范，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重不斷上升，2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已顯示超半，因此，促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的民營(yíng)化，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭蠵PP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。我國(guó)政府也開始認(rèn)識(shí)到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在我國(guó)的發(fā)展提供了一定的國(guó)家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，有成功的案例，也不乏失敗的案例，分析運(yùn)營(yíng)成功的案例不難發(fā)現(xiàn)，在PPP模式典型結(jié)構(gòu)圖中所包含的四個(gè)方面中，運(yùn)營(yíng)管理是最為重要的環(huán)節(jié)。

二、PPP模式項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的成本問(wèn)題

PPP模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，而且可以促進(jìn)公共事業(yè)建設(shè)與管理的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率，降低設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本。由于模式應(yīng)用的時(shí)間并不太長(zhǎng)，所以在推行的過(guò)程中依然不可避免地遇到了很多的具體問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因有很多，如政府法律與制度建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制、運(yùn)營(yíng)成本高及不同的項(xiàng)目背景以及文化因素等。本文主要探討運(yùn)營(yíng)成本問(wèn)題。

如果從1999年廣東廉江中法供水廠公私合作融資經(jīng)營(yíng)遭遇失敗算起的話，PPP模式在我國(guó)遭遇失敗的案例已經(jīng)是屢見(jiàn)不鮮的事情了。一邊是巨額招商引資從而不斷擴(kuò)張PPP模式所涉及的領(lǐng)域，另一邊是正在運(yùn)作中的PPP融資項(xiàng)目屢屢受挫，PPP模式的問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越引起關(guān)注。如果將目光聚焦在PPP模式所涉及的具體領(lǐng)域，地方引進(jìn)PPP模式的初衷和PPP具體運(yùn)營(yíng)方略等具體環(huán)節(jié)，不難發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題。

1、項(xiàng)目建設(shè)成本高，投資回報(bào)期長(zhǎng)

PPP項(xiàng)目多是一些利潤(rùn)薄、利潤(rùn)回報(bào)預(yù)期低、投資成本回收時(shí)間比較長(zhǎng)的項(xiàng)目。例如供水廠、污水處理、生活垃圾焚燒發(fā)電、城市捷運(yùn)系統(tǒng)、城市公共自行車出租等項(xiàng)目，不僅投資期比較長(zhǎng)、投資回報(bào)率比較低，而且與人們的日常生活緊密關(guān)聯(lián)，又涉及到國(guó)家公共保障義務(wù)的兌現(xiàn)等基本國(guó)家義務(wù)問(wèn)題，其所需要的制度保障建設(shè)卻又跟不上融資運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)處理，經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)就在所難免。

2、投資和運(yùn)營(yíng)的分割，導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營(yíng)成本高

PPP模式在公共設(shè)施領(lǐng)域的實(shí)施面臨一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)：公共設(shè)施領(lǐng)域的關(guān)鍵不僅僅在于投資，更重要的是日常運(yùn)營(yíng)的成本很高，這也是政府建設(shè)這類項(xiàng)目需要公共財(cái)政補(bǔ)貼的原因。投資和運(yùn)營(yíng)在公共項(xiàng)目上的分割必然導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營(yíng)成本一路高攀，運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也頻頻出現(xiàn)。又由于實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的地方政府將運(yùn)營(yíng)成本全部外化為投資者的投資成本，當(dāng)運(yùn)營(yíng)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)投資回報(bào)預(yù)期的時(shí)候，投資方選擇棄資也就在情理之中了。

三、成本管理，PPP模式項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成功的法寶

1、科學(xué)的成本計(jì)劃

這就是常說(shuō)的“先算后干”。項(xiàng)目成本控制的基礎(chǔ)是科學(xué)的項(xiàng)目成本預(yù)測(cè)和成本計(jì)劃的分解，成本控制的核心是投資管理方及各相關(guān)成本管理責(zé)任的落實(shí)。成本計(jì)劃的對(duì)象分為兩類：一是外部既投資方與項(xiàng)目組織方（一般為政府機(jī)構(gòu)），二是內(nèi)部既投資方與其確定的建設(shè)單位項(xiàng)目部。

項(xiàng)目成本計(jì)劃的首要依據(jù)是投資方的利潤(rùn)目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目成本控制的要求。成本計(jì)劃根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)成本發(fā)生的社會(huì)水平作出測(cè)算，它既是合同價(jià)格的基礎(chǔ)，又是目標(biāo)成本決策的依據(jù)，是量入為出的標(biāo)準(zhǔn)。在投標(biāo)報(bào)價(jià)階段，成本的預(yù)測(cè)與分析既是報(bào)價(jià)決策的基礎(chǔ)，也是中標(biāo)后項(xiàng)目實(shí)施中成本核算的基礎(chǔ)。投資方在參與項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)情況和企業(yè)能力，分析預(yù)測(cè)可能成本，在此基礎(chǔ)上制定競(jìng)標(biāo)策略，以合理的價(jià)格報(bào)價(jià)。

中標(biāo)后，投資方應(yīng)成立由財(cái)務(wù)、工程、技術(shù)質(zhì)量、勞資、材料設(shè)備等部門參加的成本控制小組，結(jié)合市場(chǎng)情況并對(duì)建設(shè)過(guò)程中的價(jià)格波動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而詳細(xì)的項(xiàng)目成本計(jì)劃，用于確定該項(xiàng)目的目標(biāo)成本。另一方面，由小組項(xiàng)目經(jīng)理重點(diǎn)審核投標(biāo)時(shí)的錯(cuò)漏項(xiàng)目，按合同和規(guī)范可能發(fā)生費(fèi)用的項(xiàng)目和其它不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用，詳細(xì)列出每一分項(xiàng)和總項(xiàng)預(yù)算，作出符合本項(xiàng)目管理水平的對(duì)分部分項(xiàng)工程的成本預(yù)控指標(biāo)，然后匯總成項(xiàng)目的計(jì)劃總成本，并預(yù)測(cè)市場(chǎng)材料價(jià)格和勞動(dòng)力成本升降的幅度，作為投資方與項(xiàng)目部雙方簽訂內(nèi)部成本目標(biāo)責(zé)任書的依據(jù)。

在項(xiàng)目的各項(xiàng)成本測(cè)算出來(lái)以后，投資方與項(xiàng)目部通過(guò)協(xié)商，簽訂項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任書，在項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任書中，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)成本、成本降低率、利潤(rùn)上交比例以及對(duì)工程的進(jìn)度、質(zhì)量、安全、標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)場(chǎng)，服務(wù)以及綜合治理、獎(jiǎng)懲辦法，貫徹“三標(biāo)管理體系”等多方面都要有詳實(shí)的約定。

2、多途徑的成本控制

根據(jù)測(cè)算，對(duì)于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程，材料成本占總造價(jià)的60%左右。在項(xiàng)目成本中，材料成本控制的重要性不言而喻。另外更要注意使用好的勞務(wù)分包方和其他途徑的成本控制。

第一，材料計(jì)劃管理。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，合同清單內(nèi)的細(xì)項(xiàng)尤其工程量清單是作為項(xiàng)目部編制材料需求計(jì)劃的依據(jù)。項(xiàng)目材料主管應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目工程師周或月施工進(jìn)度計(jì)劃提供的材料用量計(jì)劃及工地上月節(jié)余材料、所需材料市場(chǎng)價(jià)格、材料和用途計(jì)劃報(bào)公司材料采購(gòu)部門，按材料的先后進(jìn)場(chǎng)時(shí)間編制周或月材料用量計(jì)劃，由材料采購(gòu)部門根據(jù)倉(cāng)庫(kù)庫(kù)存和其它項(xiàng)目部的庫(kù)存情況編制物資采購(gòu)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃。

第二，材料使用管理。施工過(guò)程中必須嚴(yán)格各操作層按計(jì)劃領(lǐng)料，防止浪費(fèi)，如發(fā)生超額用料，施工員必須有甲方和監(jiān)理簽發(fā)的施工變更單及變更部門的施工預(yù)算方可領(lǐng)用，強(qiáng)化材料計(jì)劃的嚴(yán)肅性。另外，由于建筑工程的特殊性，一個(gè)項(xiàng)目往往有上百種材料，所以應(yīng)確定好材料的進(jìn)出場(chǎng)時(shí)間。因?yàn)槿绻M(jìn)場(chǎng)太早，就會(huì)早付款給材料商，增加公司資金成本，還可能增加二次搬運(yùn)費(fèi)和保管費(fèi)，有些易潮、易損的材料更可能堆放太久導(dǎo)致不能使用，需重新訂貨、增加成本;若材料進(jìn)場(chǎng)太晚，不但影響工程進(jìn)度，還可能造成誤期罰款或增加趕工費(fèi)。而對(duì)于每一種材料都應(yīng)有其保護(hù)措施，也就是說(shuō)應(yīng)按規(guī)范保護(hù)材料，尤其是一些易燃、易碎物品和貴重材料應(yīng)分類按規(guī)定堆放，避免由于管理不當(dāng)造成不必要損失。

第三，材料進(jìn)場(chǎng)驗(yàn)收與材料領(lǐng)發(fā)。為了把住質(zhì)量和數(shù)量關(guān)，在材料進(jìn)場(chǎng)時(shí)必須根據(jù)進(jìn)場(chǎng)計(jì)劃、送料憑證、質(zhì)量保證書或產(chǎn)品合格證，進(jìn)行材料的數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收，驗(yàn)收工作按質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范和計(jì)量檢測(cè)規(guī)定進(jìn)行;驗(yàn)收內(nèi)容包括品種、規(guī)格、型號(hào)、質(zhì)量、數(shù)量、證件等;驗(yàn)收要作好記錄，辦理驗(yàn)收手續(xù)，對(duì)不符合計(jì)劃要求或質(zhì)量不合格的材料應(yīng)拒絕驗(yàn)收。材料領(lǐng)發(fā)時(shí)，凡有定額的工程用料，憑限額領(lǐng)料單領(lǐng)發(fā)材料。施工設(shè)施用料也實(shí)行定額發(fā)料制度，以設(shè)施用料計(jì)劃進(jìn)行總控制;超限額的用料，用料前應(yīng)辦理手續(xù)，填制限額領(lǐng)料單，注明超耗原因，經(jīng)簽發(fā)批準(zhǔn)后實(shí)施;建立領(lǐng)發(fā)料臺(tái)帳，記錄領(lǐng)發(fā)狀況和節(jié)超狀況。

第四，降低材料損耗率。節(jié)約材料是施工過(guò)程中提高經(jīng)濟(jì)效益的重要手段。在施工過(guò)程中，材料損耗是不可避免的。這里既有施工工序中的必然損耗，也有管理不善的損耗，但如能嚴(yán)格把關(guān)，則可降低損耗率。

第五是材料的回收。施工班組的余料必須回收，及時(shí)辦理退料手續(xù)，并在限額領(lǐng)料單中登記扣除，余料要造表上報(bào)，按供應(yīng)部門的安排辦理調(diào)撥和退料，設(shè)施用料，包裝物及容器，在使用周期結(jié)束后組織只回收，建立起回收臺(tái)帳，處理好經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

最后，還要注意選擇使用好勞務(wù)分包方和其他多種途徑的成本控制。

3、及時(shí)的成本分析

建設(shè)項(xiàng)目完成后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，將工程成本的實(shí)際發(fā)生情況與預(yù)算成本、目標(biāo)成本進(jìn)行對(duì)比，找出成本降低或超支的要素。通過(guò)對(duì)工程項(xiàng)目成本構(gòu)成和影響成本因素的分析，弄清未來(lái)成本管理的方向和尋求降低成本的途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

作為PPP模式下項(xiàng)目建設(shè)的投資方，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目總體成本的有效控制，必須建立完整的成本核算體系。正確收集實(shí)際成本數(shù)據(jù)，并根據(jù)這些信息，運(yùn)用科學(xué)的方法，逐月分析各分部分項(xiàng)成本計(jì)劃的執(zhí)行結(jié)果，查明成本節(jié)約和超支的原因及影響因素，尋求進(jìn)一步降低成本的途徑和方法，并編寫成本分析報(bào)告和盈虧預(yù)測(cè)報(bào)告，以便隨時(shí)掌握項(xiàng)目的成本情況，采取有效措施，保證投資收益，并為PPP模式在中國(guó)的成功實(shí)施提供更多有益的借鑒。

【參考文獻(xiàn)】

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（責(zé)任編輯：陳丹）