趙紅

摘 要：自然資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行績效審計(jì)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的需要，同時(shí)也是國家治理的內(nèi)在要求。本文將以自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的定義、目標(biāo)、內(nèi)容為切入點(diǎn)，探討自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的指標(biāo)框架。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；績效審計(jì)；指標(biāo)框架

自然資源審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施有利于國家自然資源專項(xiàng)資金使用管理的安全和完整，同時(shí)也有利于督促各部門實(shí)施自然資源相關(guān)的法律法規(guī)。但是自然資源審計(jì)僅僅停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)上，不利于實(shí)現(xiàn)自然資源審計(jì)的目的，自然資源績效審計(jì)迫在眉睫。

一、自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的概念

（一）自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的概念

按照《辭?！分械亩x，自然資源一般指“天然存在并有利用價(jià)值的自然物，如土地、礦藏、氣候、水利、生物、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所”。自然資源具有兩重性，既是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，又是環(huán)境要素。自然資源具有以下三個(gè)特征：有限性，即資源的數(shù)量；區(qū)域性，即指資源分布的不平衡；整體性，每個(gè)地區(qū)的自然資源要素彼此有生態(tài)上的聯(lián)系，形成一個(gè)整體。自然資源的定義、特征決定了自然資源績效審計(jì)不僅僅具有績效審計(jì)的一般性，更具有其本身的特殊性。所以自然資源績效審計(jì)是政府審計(jì)機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)法律法規(guī)和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府和企事業(yè)單位有關(guān)自然資源的配置、管理、利用等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證工作，促進(jìn)國家良性治理和可持續(xù)發(fā)展。

二、自然資源績效審計(jì)的目標(biāo)

自然資源績效審計(jì)的目標(biāo)可以分為：最終目標(biāo)、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)。自然資源績效審計(jì)的最終目標(biāo)是發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，實(shí)現(xiàn)國家良性治理目標(biāo)。自然資源績效審計(jì)的基本目標(biāo)是促進(jìn)自然資源的配置、管理和利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性?；灸繕?biāo)規(guī)定了審計(jì)的目標(biāo)和方向，寓于具體目標(biāo)之中；具體目標(biāo)則表明審計(jì)的具體職責(zé)和任務(wù)，是審計(jì)目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)，自然資源績效審計(jì)的具體目標(biāo)要根據(jù)不同的審計(jì)資源的類型來確定。

三、自然資源績效審計(jì)的內(nèi)容

自然資源績效審計(jì)的對(duì)象是自然資源的一系列的管理活動(dòng)，其管理活動(dòng)主要包括有關(guān)自然資源的資金的收支、管理和利用，自然資源開發(fā)、保護(hù)、利用的，自然資源政策的執(zhí)行情況等。因此自然資源績效審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然資源的配置、管理和利用的一系列活動(dòng)，具體分為自然資源政策執(zhí)行績效審計(jì)、自然資源資金使用績效審計(jì)、自然資源開發(fā)績效審計(jì)、自然資源利用績效審計(jì)、自然資源保護(hù)績效審計(jì)。其中政策執(zhí)行貫穿于自然資源資金使用、開發(fā)、利用、保護(hù)的全過程。

四、自然資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架

目前已有許多學(xué)者從單項(xiàng)資源出發(fā)來構(gòu)建資源審計(jì)，但是還沒有一個(gè)統(tǒng)一的自然資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架。如，徐泓和曲婧在《自然資源績效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初探》中認(rèn)為應(yīng)該從政策、資金、自然資源的開發(fā)保護(hù)、利用和收益這五個(gè)方面來構(gòu)建指標(biāo)體系。這些研究為我們?cè)谧匀毁Y源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了思路。自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架建立的一個(gè)難點(diǎn)就是自然資源種類繁多，特點(diǎn)不一，高度概括自然資源的共性實(shí)屬不易，其次自然資源的特點(diǎn)不同導(dǎo)致其管理的部門設(shè)置不同，自然資源績效審計(jì)最終落腳點(diǎn)在責(zé)任。

（一）自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架構(gòu)建方法

績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法主要有：根據(jù)審計(jì)的程序或者內(nèi)容構(gòu)建、借助平衡計(jì)分卡及其應(yīng)用原理構(gòu)建、圍繞“三E”、“五E”構(gòu)建等。自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架的構(gòu)建應(yīng)該根據(jù)審計(jì)的內(nèi)容來建立。首先，按內(nèi)容構(gòu)建符合自然資源多樣性特征。自然資源種類繁多，包括土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、空氣資源等，每種資源的特征都不一樣，導(dǎo)致資源的具體開發(fā)、利用、保護(hù)情況也不一樣；其次，按內(nèi)容構(gòu)建符合資源的管理要求。

（二）自然資源績效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

自然資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則分為整體性原則和單個(gè)指標(biāo)選取原則。整體性原則包括系統(tǒng)性原則和層次性原則。系統(tǒng)性是指要將資源和環(huán)境看成人與自然這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，指標(biāo)的構(gòu)建要反應(yīng)自然資源對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各因素的影響，各指標(biāo)的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)關(guān)聯(lián)性和整體性；層次性是指要在系統(tǒng)的指標(biāo)的基礎(chǔ)上根據(jù)各指標(biāo)之間因果聯(lián)系，從多維度來反應(yīng)自然資源績效審計(jì)的目的。單個(gè)指標(biāo)的選取應(yīng)該考慮自然資源有限性、區(qū)域性和整體性的特征，采用科學(xué)性、區(qū)域性和可操作性原則?？茖W(xué)性是指指標(biāo)的建立應(yīng)當(dāng)遵循自然資源的特征和發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的態(tài)度選取指標(biāo)，把握科學(xué)發(fā)展規(guī)律，使評(píng)價(jià)的指標(biāo)能夠科學(xué)的反映自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性；區(qū)域性是指具體指標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)區(qū)域間自然資源的差異，反應(yīng)區(qū)域間的特色，發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，達(dá)到資源節(jié)約集約利用，和可持續(xù)發(fā)展；可操作性是指指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則，指標(biāo)的選取要考慮數(shù)據(jù)的可獲取性，指標(biāo)的代表性，避免指標(biāo)指標(biāo)體系的臃腫。

（三）自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架的構(gòu)建

自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架是根據(jù)自然資源審計(jì)的內(nèi)容，按照系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性、區(qū)域性和可操作性的原則，評(píng)價(jià)自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性而構(gòu)建的。自然資源績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架如圖1所示：

圖1 自然資源績效審計(jì)指標(biāo)框架

圖2 自然資源績效審計(jì)屬性層與一級(jí)指標(biāo)之間的關(guān)系

從圖1中可以看出，該評(píng)價(jià)指標(biāo)框架包括兩個(gè)指標(biāo)層、一個(gè)屬性層和一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層。屬性層即為自然資源績效審計(jì)所圍繞的內(nèi)容，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性。一級(jí)指標(biāo)是自然資源績效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，二級(jí)指標(biāo)中的政策執(zhí)行情況和

資金使用情況始終貫穿于自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)的全過程，因此將這兩項(xiàng)作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容的子塊。二級(jí)指標(biāo)中應(yīng)當(dāng)還包括還應(yīng)當(dāng)包括與資源開發(fā)、利用、保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性有關(guān)的其它指標(biāo)，具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該根據(jù)具體資源的開發(fā)、利用、保護(hù)的內(nèi)容來定。自然資源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。定性標(biāo)準(zhǔn)主要包括國家制定的方針政策、法律法規(guī)和地方性法規(guī)，定量標(biāo)準(zhǔn)包括預(yù)先確定好的標(biāo)準(zhǔn)或預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和外部標(biāo)準(zhǔn)。

從圖2中可以看出，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)性始終貫穿于自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)審計(jì)的全過程，且自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)之間是相互關(guān)聯(lián)的，三者構(gòu)成自然資源管理的統(tǒng)一體。

（四）以土地資源為例構(gòu)建自然資源績效審計(jì)指標(biāo)

對(duì)土地資源進(jìn)行績效審計(jì)有利于落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約資源的基本國策。對(duì)土地資源進(jìn)行績效審計(jì)的第一步是必須了解所審計(jì)土地范圍的基本情況，例如各土地類型的面積。在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行土地開發(fā)、利用、保護(hù)的績效審計(jì)。

從廣義上來說土地開發(fā)是指采用一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段，擴(kuò)大土地有效利用范圍的活動(dòng)，土地開發(fā)是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地、增加建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的一種有效途徑。土地開發(fā)形式主要包括對(duì)尚未利用土地的開墾和利用（狹義上的土地開發(fā)）、對(duì)已利用土地的整治（土地整理）和對(duì)已利用土地的復(fù)墾（土地復(fù)墾）三種。土地開發(fā)活動(dòng)一般由基層政府組織作為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定可分為四個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、項(xiàng)目完成情況、開發(fā)成效情況。

土地利用是人類為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的，通過各種使用活動(dòng)對(duì)土地長期性或周期性的經(jīng)營，土地利用分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定可分為四個(gè)個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、農(nóng)用地利用情況、建設(shè)用地利用情況。土地保護(hù)是指對(duì)已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃所確定各類土地資源用途、范圍（面積）、布局，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、法律、法規(guī)、辦法、規(guī)章實(shí)行行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的管理與保護(hù)，確保各類土地資源得到合理的永續(xù)利用。

土地保護(hù)是指對(duì)已批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃所確定各類土地資源用途、范圍（面積）、布局，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、法律、法規(guī)、辦法、規(guī)章實(shí)行行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的管理與保護(hù)，確保各類土地資源得到合理的永續(xù)利用。對(duì)土地保護(hù)情況績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)定主要分為耕地保護(hù)和違法違規(guī)用地查處四個(gè)子項(xiàng)：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、耕地質(zhì)量情況、地力提升情況。

關(guān)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，土地資源評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其中定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有：《國發(fā)2006（100）號(hào)》、《國有土地地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)用土地開發(fā)土地出讓金辦法》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地復(fù)墾條例》、《土地調(diào)查條例》等；定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有國家土地利用總體規(guī)劃、土方土地利用總體規(guī)劃、計(jì)劃等。

五、結(jié)語

本文認(rèn)為自然資源績效審計(jì)是績效審計(jì)的分支，其審計(jì)的內(nèi)容、目標(biāo)及指標(biāo)體系的構(gòu)建都必須考慮自然資源本身及其管理的特點(diǎn)。但是文章在許多方面的思考還不成熟，具體的二級(jí)指標(biāo)及二級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步分類指標(biāo)的設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行研究，比如說指標(biāo)的設(shè)計(jì)還應(yīng)該考慮相關(guān)的可控因素和不可控制因素、長期績效和短期績效等情況。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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