■董曉云　李　雪/文

和諧社區(qū)建設(shè)的路徑探析
——以江蘇省連云港市為例

■董曉云李雪/文

一、研究背景及意義

一方面，改革開放以來，我國(guó)社會(huì)體制發(fā)生重大變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所代替，“單位人”變成“社會(huì)人”、“社區(qū)人”，人們需求的滿足需要依靠市場(chǎng)和社區(qū)。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得城市人口急劇增長(zhǎng)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，老城區(qū)不斷被改造，居住問題、工作問題、社會(huì)保障問題以及其他社會(huì)問題增多，給城市管理造成巨大挑戰(zhàn)。社區(qū)作為城市的基本構(gòu)成單位，成為人們社會(huì)生活的共同體，是解決社會(huì)問題的重要場(chǎng)域。社區(qū)已然成為宏觀社會(huì)的縮影，它承擔(dān)著宏觀社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能。只有和諧社區(qū)的實(shí)現(xiàn)，才能為和諧社會(huì)的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

當(dāng)前關(guān)于和諧社區(qū)建設(shè)還處于摸索和試點(diǎn)階段，雖然有一些成功的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，如上海模式、百步亭花園社會(huì)模式等，但都是集中于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的大中城市，無法照搬照抄到連云港市的和諧社區(qū)建設(shè)過程中。因此，在建設(shè)連云港市和諧社區(qū)建設(shè)的過程中，既要借鑒發(fā)達(dá)城市的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更要結(jié)合地方特色，提出構(gòu)建和諧社區(qū)的建議，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市的和諧社區(qū)建設(shè)探索切實(shí)可行的道路，這對(duì)于我國(guó)建立和諧社區(qū)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高人民群眾生活質(zhì)量具有十分重要的意義。

二、連云港市和諧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

社區(qū)建設(shè)是和諧社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，同時(shí)也反映城市發(fā)展現(xiàn)狀。近年來，連云港市在社區(qū)建設(shè)過程中，一直努力打破傳統(tǒng)社區(qū)管理與服務(wù)方式，尋求社區(qū)建設(shè)新途徑。目前，該市和諧社區(qū)建設(shè)既有成功經(jīng)驗(yàn)，但也存在不足。

（一）社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平有待提高

自2007年以來，連云港市開展“社區(qū)工作者雙休日課堂”，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員的政治及其業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力打造一支善于做群眾工作、善于化解矛盾、善于促進(jìn)和諧的社區(qū)干部隊(duì)伍。2014年5月20-24日，該市民政局首次以連云港財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校為基地，組織全市基層社區(qū)相關(guān)人員參加全國(guó)助理社會(huì)工作師和中級(jí)社會(huì)工作師考試培訓(xùn)，以提高社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平。2014年7月30日，連云港市民政局與連云港財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校簽訂校局合作協(xié)議，創(chuàng)建連云港市社會(huì)工作人才培訓(xùn)基地，為全市社區(qū)管理與服務(wù)工作注入新生力量。該市目前仍缺乏專業(yè)社區(qū)工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市當(dāng)前共有1129名社區(qū)工作者，其中擁有助理社會(huì)工作師證書的人數(shù)有103名，占總?cè)藬?shù)的9.1%；擁有中級(jí)社會(huì)工作師證書的人數(shù)為58名，占總?cè)藬?shù)的5.1%；具有本科及以上學(xué)歷的人數(shù)為157名，占總數(shù)的13.9%。由此可見，該市社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平有待進(jìn)一步提高。

（二）“政社互動(dòng)”仍處在初級(jí)探索階段

連云港市于2013年9月選擇海州區(qū)、連云區(qū)先行開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政社互動(dòng)”試點(diǎn)，初步形成政府調(diào)控同社會(huì)協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“政社互動(dòng)”的行政管理新格局，以新的舉措提升基層群眾自治能力。2014年在連云港市逐步推動(dòng)，并于2016年全面推行?！罢缁?dòng)”試點(diǎn)工作是該市社區(qū)管理與服務(wù)工作方法的新突破，目的在于將政府權(quán)力下放至社區(qū)，提高社區(qū)居民的自治能力，促進(jìn)政府與社區(qū)的互動(dòng)，提高社區(qū)居民的參與能力。當(dāng)前，這一舉措仍處于探索階段，并未能在全市推行。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前該市街道辦事處承擔(dān)著70%以上的行政性事務(wù)，諸如低保、勞動(dòng)保障、殘疾人服務(wù)、司法、綜合治理等20余類工作，形成了所謂“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)象。居委會(huì)的工作更多集中在年終的總結(jié)報(bào)告，工作流于形式，形成了“掛牌職能”的現(xiàn)象。由此可見，該市的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步重新規(guī)劃，各職能部門的工作職責(zé)需進(jìn)一步理清，避免職責(zé)不清、相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)提高社區(qū)自治能力和社區(qū)居民民主參與能力。社區(qū)工作遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則。

（三）社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的力量薄弱

據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港市共有注冊(cè)登記的社區(qū)民間組織288家。部分社區(qū)組建了扇子隊(duì)、秧歌隊(duì)、腰鼓隊(duì)、健身隊(duì)、舞蹈隊(duì)、太極拳隊(duì)等文體團(tuán)隊(duì)，組織居民廣泛開展文化娛樂活動(dòng)。2014年5月15日-6月30日，該市為鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，連云港市社會(huì)組織發(fā)展中心（孵化基地）面向全市招募10家專業(yè)性公益機(jī)構(gòu)，并低償或無償為這些社會(huì)組織提供支持。社區(qū)組織在社區(qū)工作中的重要地位不斷凸顯出來，但當(dāng)前社會(huì)組織承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目較少，較多集中在文化娛樂方面，不能滿足社區(qū)居民的需求。同時(shí)，社會(huì)組織提供服務(wù)的專業(yè)化水平仍有待提高。

（四）社區(qū)信息化平臺(tái)有待進(jìn)一步完善

2011年初，連云港市啟動(dòng)“互聯(lián)社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，嘗試運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)方式為城市居民提供多種便民服務(wù)內(nèi)容。截止到2014年3月，該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在全市的覆蓋率達(dá)到97%。但此網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)仍需進(jìn)一步完善，如：社區(qū)居民對(duì)“互聯(lián)社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)了解較少，不少社區(qū)居民甚至不知道有這樣的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；網(wǎng)頁信息更新較慢，部分社區(qū)信息仍停留在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立之初。當(dāng)前這一社區(qū)信息化建設(shè)有流于形式的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，該市社區(qū)居民獲取社區(qū)相關(guān)服務(wù)及其他信息途徑較為閉塞，主要依靠社區(qū)工作人員的宣傳，從而增重社區(qū)工作的任務(wù)。另一方面，社區(qū)居民需求不能及時(shí)獲得滿足，容易出現(xiàn)社區(qū)居民社區(qū)滿意度不高的現(xiàn)象。

三、連云港市和諧社區(qū)建設(shè)的路徑探討

連云港市作為三線城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于大中城市，在和諧社區(qū)建設(shè)中存在諸多瓶頸：社區(qū)機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確；社會(huì)組織較少；社區(qū)工作人員整體素質(zhì)不高；專業(yè)化程度較低；居民參與率較低等。因此，結(jié)合該市特色，本文主要從社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)兩個(gè)方面提出構(gòu)建該市和諧社區(qū)建設(shè)道路途徑。

（一）構(gòu)建中心制-耦合型社區(qū)運(yùn)行機(jī)制

2012年3月，南京市秦淮區(qū)被民政部批準(zhǔn)確定為首批“全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，近兩年來逐步形成了社區(qū)治理的“秦淮模式”。本文在借鑒“秦淮模式”的基礎(chǔ)上，提出了連云港市和諧社區(qū)建設(shè)的“中心制-耦合制”社區(qū)運(yùn)行機(jī)制。所謂的“中心制-耦合制”指社區(qū)管理和服務(wù)職能朝著中心化方向發(fā)展，多元主體共同參與社區(qū)管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌社區(qū)管理與服務(wù)、統(tǒng)籌便民和利民、統(tǒng)籌內(nèi)部與外部資源、統(tǒng)籌民生和民意的目標(biāo)。

連云港市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)不可忽略社會(huì)和文化的共同發(fā)展。因此，提出連云港市“四部一中心”的社區(qū)組織形式：黨政綜合部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、社會(huì)管理部、文化發(fā)展部和便民服務(wù)中心。

傳統(tǒng)社區(qū)中的街道辦事處作為基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著行政管理、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)等職能，同時(shí)也成為社會(huì)事務(wù)的主體，是名符其實(shí)的政社合一的代表。而“四部一中心”的街道組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，打破了街道原有科室的設(shè)置，整合各科室資源，實(shí)現(xiàn)架構(gòu)扁平、業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地的目標(biāo)。其中，便民服務(wù)中心承擔(dān)著原來由社區(qū)負(fù)責(zé)的多種工作，如：就業(yè)證申請(qǐng)和發(fā)放、低保救濟(jì)申請(qǐng)、計(jì)劃生育審批等，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)資源從區(qū)街居多層分散向街道便民服務(wù)中心一站聚集，服務(wù)方式從區(qū)街居三級(jí)流轉(zhuǎn)向中心一門辦結(jié)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)成連云港市15分鐘服務(wù)圈的社區(qū)布局形式。

和諧社區(qū)的建設(shè)離不開政府部門的支持和指導(dǎo)，更需要社區(qū)居民的自我管理和自我服務(wù)。同時(shí)，還需要社區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位以及社會(huì)組織等多元主體的共同參與。

（二）實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”以進(jìn)一步推動(dòng)“政社互動(dòng)”

當(dāng)前連云港市處在“政社互動(dòng)”的探索階段。為進(jìn)一步推動(dòng)“政社互動(dòng)”的發(fā)展，提出了符合該市特色的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。“三社聯(lián)動(dòng)”即以社區(qū)為平臺(tái)，以社工為核心，以社會(huì)組織為抓手，在實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)創(chuàng)建過程中，遵循科學(xué)化、專業(yè)化原則，形成“以社區(qū)為平臺(tái)，政府扶持監(jiān)督、社會(huì)組織承接、項(xiàng)目化管理運(yùn)作、專業(yè)社工引領(lǐng)、志愿者參與”的和諧社區(qū)建設(shè)模式。

圖1　中心制-耦合型社區(qū)建設(shè)模型圖

1.轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放

本著“簡(jiǎn)政放權(quán)、重心下移、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，把能夠下放的與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的職責(zé)，逐步下放至街道以及社區(qū)，使社區(qū)組織對(duì)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的工作負(fù)起全面責(zé)任，逐步形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的城區(qū)基層社會(huì)管理模式?；鶎诱ㄟ^委托、購買等途徑，尋求社會(huì)組織提供社區(qū)服務(wù)，在社區(qū)建設(shè)中提供政策和資金支持，放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，并對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

2.提高社會(huì)組織的服務(wù)水平，滿足居民需求

一方面，以社區(qū)為服務(wù)平臺(tái)，社會(huì)組織要從居民實(shí)際需求出發(fā)，而不僅僅局限于開展娛樂性活動(dòng)，從而確保社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展，提高社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感。另一方面，需要增強(qiáng)社會(huì)組織的專業(yè)化程度，即需要社會(huì)工作者，確保服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)化。最后，社會(huì)組織需要對(duì)所提供社會(huì)服務(wù)進(jìn)行自我監(jiān)督和自我評(píng)估。

3.加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)人力資本

和諧社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)志愿者的廣泛參與。因此，要不斷鼓勵(lì)更多居民積極參與志愿者隊(duì)伍，引導(dǎo)居民自覺自愿參與社區(qū)事務(wù)中，健全社區(qū)志愿者組織，并促使志愿服務(wù)朝著經(jīng)?；椭贫然较虬l(fā)展。

首先，建立健全社區(qū)志愿者隊(duì)伍登記注冊(cè)制度，確保志愿者身份能夠得到合法性認(rèn)同。連云港市相關(guān)部門應(yīng)不斷完善社區(qū)志愿者注冊(cè)制度及其法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范社區(qū)志愿者登記注冊(cè)的機(jī)關(guān)、內(nèi)容、程序，明確規(guī)定志愿者應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，并為合格的社區(qū)志愿者頒發(fā)社區(qū)志愿者證。其次，規(guī)范社區(qū)志愿者組織的管理與運(yùn)作功能。對(duì)新招募的社區(qū)志愿者及時(shí)進(jìn)行社區(qū)志愿者基本概念、志愿者活動(dòng)發(fā)展情況、志愿服務(wù)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、信念、志愿服務(wù)的有關(guān)規(guī)定、相關(guān)道德法規(guī)等知識(shí)的培訓(xùn)；對(duì)現(xiàn)有的社區(qū)志愿者定期進(jìn)行人際交往能力、專業(yè)服務(wù)技能等方面的培訓(xùn)；社區(qū)志愿者組織還應(yīng)不斷健全社區(qū)志愿者的考核評(píng)估機(jī)制以及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。最后，拓寬社區(qū)志愿服務(wù)領(lǐng)域，提升志愿服務(wù)質(zhì)量。將社區(qū)志愿服務(wù)領(lǐng)域拓展至社會(huì)救助、慈善公益、社區(qū)矯正等方面，努力提升志愿服務(wù)水平和志愿服務(wù)質(zhì)量。

（三）鼓勵(lì)校社聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步提升社區(qū)管理和服務(wù)的專業(yè)化水平

連云港市已經(jīng)啟動(dòng)校社合作模式，該模式目前仍處在建構(gòu)階段，還沒有具體實(shí)施舉措。當(dāng)前，連云港市有一所職校開設(shè)社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)，為了有效利用人力資源，實(shí)行校社聯(lián)動(dòng)將成為該市和諧社區(qū)建設(shè)的必由之路。

首先，學(xué)校每年舉辦四次針對(duì)社區(qū)工作人員的社區(qū)工作技能和社區(qū)工作理論知識(shí)的培訓(xùn)，鼓勵(lì)社區(qū)工作人員走進(jìn)學(xué)校再學(xué)習(xí)，從而提高他們的專業(yè)技能和服務(wù)理念。隨著“持證上崗”制度的完善，社區(qū)工作人員須考取助理社工師或社會(huì)工作師證書。學(xué)校在每年5月份組織助理社工師和社會(huì)工作師證書的培訓(xùn)，從而提高社區(qū)工作人員考證的通過率。其次，社區(qū)可聘請(qǐng)學(xué)校社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)教師進(jìn)社區(qū)擔(dān)任社區(qū)主任助理一職，在社區(qū)工作中給予專業(yè)指導(dǎo)，也為專業(yè)教師提供實(shí)踐教學(xué)的實(shí)際案例。第三，爭(zhēng)取政府支持，將社區(qū)相關(guān)服務(wù)委托給學(xué)校，讓社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)學(xué)生走進(jìn)社區(qū)，促進(jìn)理論與實(shí)踐的結(jié)合。第四，將社區(qū)作為社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)的定點(diǎn)實(shí)習(xí)基地，定期安排在校第四年學(xué)生進(jìn)行頂崗實(shí)習(xí)。同時(shí)，社區(qū)可優(yōu)先錄用實(shí)習(xí)表現(xiàn)較好的學(xué)生。最后，社區(qū)和學(xué)校都應(yīng)制定完善的考評(píng)機(jī)制，將社區(qū)工作人員培訓(xùn)成績(jī)納入年終考核中，將學(xué)生實(shí)習(xí)成績(jī)作為期末考核內(nèi)容之一。

（四）完善社區(qū)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源整合和共享

借助連云港市“互聯(lián)社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開通的契機(jī)，不斷完善社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，一方面，及時(shí)了解社區(qū)居民不同需求，為社區(qū)居民提供諸如維修、養(yǎng)老、醫(yī)療、物業(yè)管理、社區(qū)導(dǎo)購、房屋租售、人才招聘、法律援助、生活百事等18類200多種便民服務(wù)。另一方面，及時(shí)完善社區(qū)相關(guān)信息，開通社區(qū)與社區(qū)之間的溝通平臺(tái)，確保社區(qū)之間資源共享，實(shí)現(xiàn)全城互動(dòng)。

首先，通過多種途徑對(duì)“互聯(lián)社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行宣傳，提高社區(qū)居民對(duì)這一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的認(rèn)知度和認(rèn)同度。通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社區(qū)服務(wù)中心熱線電話、社區(qū)宣傳欄等途徑，及時(shí)發(fā)布社區(qū)信息，滿足社區(qū)居民需求，提高社區(qū)服務(wù)水平和居民對(duì)社區(qū)的滿意度。其次，在“互聯(lián)社區(qū)”網(wǎng)頁中創(chuàng)建社區(qū)之間的溝通板塊，便于各社區(qū)之間資源流通。

注：2014江蘇省社科研究課題成果（項(xiàng)目號(hào)：14SWC-184）

（作者單位：江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院）