王塵子

（中國社會科學院 研究生院，北京102488）

一、后威權時代的菲律賓政治狀況

就政治制度而言，稱當前的菲律賓為“東方的民主櫥窗”并不為過。由于在歷史上和獨立之時深受美國影響，菲律賓的立法、行政和司法體制基本仿效美國，甚至連選舉制度和政黨制度也對美國有樣學樣。例如，議會實行兩院制，分為由全國選民投票選出的參議院和由地方選民選舉產生的眾議院；行政體制為總統(tǒng)制，行政權歸屬總統(tǒng)，其任期為6年且只能任職一屆，中央政府的各部部長由總統(tǒng)提名委任。司法權隸屬于最高法院，下設三級法院和一些專門法院和特別法院。完全仿效美國最高法院，最高法院由1名首席法官和14名陪審法官組成，首席法官具備對其他法官的領導權。［1］

最近幾十年來，菲律賓經濟快速增長，已成為一個中等發(fā)達的新型工業(yè)化國家，中產階級人數日益壯大。有鑒于此，政府在社會領域也按西方理論建構本國的社會模式，大力扶助和發(fā)展非政府組織（NGO），力圖形成“社會”與國家的分離并使“社會”成為國家的對立物和制約者。當前，菲律賓擁有各類非政府組織7萬多個，該數量在所有發(fā)展中國家排名第三，諸如文化、宗教、人權、農村發(fā)展等各種領域中的非政府組織正在該國的政治舞臺上發(fā)揮越來越大的作用。［2］

經典的腐敗治理理論認為，民主政治、經濟發(fā)展、中產階層的興起與完備的法律體系和司法程序應當能夠對政治腐敗起到巨大的約束作用，但現實情況恰恰與此相反，菲律賓非但不是一個清廉的國家，甚至是亞洲地區(qū)最為腐敗的國家之一。在2014年“透明國際”的清廉指數排行榜中，菲律賓只獲得38分（0分為最腐敗，100分為最清廉），在全部177個國家和地區(qū)中排名第85位。［3］猖獗泛濫的腐敗現象從一個側面證明，在西方民主的憲政體制的表象下，菲律賓實際的政治權力結構和政治運行程序遠非完美。根據菲律賓參議院公布的一份報告，2001年由于腐敗和管理不善，政府預算共損失950億比索。相關人士還指出，從1988年開始，每天大約有1億比索的公款被貪污［4］，前總統(tǒng)馬科斯甚至曾“榮登”吉尼斯世界腐敗紀錄。

二、家族政治與政府腐敗

家族政治盛行是菲律賓政治權力結構的重要特征之一。從政治權力結構視角出發(fā)，菲律賓國內政治中的各大家族勢力組成了官僚體系內部強大的既得利益集團。在既有政治結構中，這些大家族的成員在擔任公職時憑借制度安排，將附著于權力的特殊利益當成職業(yè)目的來追求，蛻變?yōu)楸容^穩(wěn)定的特殊利益主體，并在抗拒對其既得利益的相關政策調整、維護既得利益的過程中完成了行為和觀念的群體化。

家族政治現象在菲律賓表現得尤為突出，根植于西班牙殖民時期莊園制的庇護關系結構①在300余年的西班牙殖民統(tǒng)治時期，菲律賓形成了土地高度集中的大莊園制，也由此形成了兩大截然對立的階層：掌握各種資源的西班牙土著貴族階層，以及永遠貧困的佃農階層。與中世紀歐洲類似，佃農把地主視為自己的恩人和保護人，從而在地主與佃農之間形成保護人與被保護人的主從關系，而這種關系正是菲律賓長期以來家族政治的基礎。和美國政治模式中的一種典型功能缺陷——政黨分肥制，由菲律賓精英家族組成的集團持續(xù)在政治、經濟和社會等各方面獲得比其他民眾更多的利益。換言之，傳統(tǒng)庇護關系使菲律賓民眾在選舉和改選的過程中傾向于支持他們的政治庇護人。庇護關系使人相信，真正有價值的不是政黨而是個人和家族。另一方面，這種庇護關系進一步強化了民主政治中的政黨分肥問題，不僅執(zhí)政黨領袖把政府官職或其他好處作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信，黨員和個人親信也更傾向于跟隨、效忠領袖而非效忠于國家和政黨本身——無論是為了償還政治人情，還是為了獲取政治上的好處。

在歷史發(fā)展過程中，菲律賓精英家族的規(guī)模日益龐大，他們不僅在國內手握大權，而且與更大的國際市場和外國政界也有千絲萬縷的聯(lián)系。一些政治精英家族有能力把持他們在地方和國家政治中的地位多代不變，并憑借他們對區(qū)、省、鎮(zhèn)的牢固控制建立起強盛的政治王朝。其中比較著名的有：北伊洛戈省的馬科斯家族、打拉省的阿基諾家族和伊洛伊洛省的洛佩斯家族。在中央層面，各主要家族操縱選舉、扶植朋黨、擴充權力。例如費迪南德·馬科斯能夠長期維持其寡頭統(tǒng)治，主要原因在于他能夠依靠強大的家族勢力建立起由忠誠的親友和技術官僚組成的精英聯(lián)盟。即使是在進入“民主轉型”之后的“后威權時代”，情況也沒有根本改變。出生于阿基諾家族的貝尼格諾·阿基諾當年是馬科斯的強大競爭對手，而他的夫人科拉松·阿基諾最終完成了丈夫的夙愿，推翻馬科斯繼任總統(tǒng)一職。時隔多年，現任總統(tǒng)阿基諾三世則又是科拉松·阿基諾的獨生子?？偨y(tǒng)的這種沾親帶故關系并非巧合，其歷史上所產生的15位總統(tǒng)中有12位存在親屬關系。另外，以1986年民主轉型后的第一次國會選舉為例，169名眾議員是精英家族成員或是與各個家族具有某種特殊聯(lián)系，而眾議院總議員人數也只是200名而已。

植根于東南亞地區(qū)的傳統(tǒng)蔭庇關系和西班牙殖民時期的階層固化，菲律賓的家族政治并未在后威權時代的民主化轉型中自然消弭，而是愈演愈烈，導致政治權力在幾大家族中分配的權力結構固化現象更為嚴重。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，難以被制約的既得利益集團及其所握有的政治權力使腐敗問題難以得到根本好轉。據世界銀行統(tǒng)計，菲律賓大約40%的國家預算由于腐敗而流失［5］，為了在激烈的政黨競爭中勝出，這筆巨額資產中的很大一部分都被家族政客用來買通電視臺、電臺和報紙等媒體，炒作各種與自己有關的話題以提高知名度和關注度。

三、菲律賓的腐敗治理困境

就西方腐敗治理理論而言，完善的反腐敗法律機制是實現政府清廉的必要保障。吊詭的是，擁有相當完備的廉政機構設置和廉政法律法規(guī)體系的菲律賓卻長期深陷腐敗泥潭，在腐敗治理過程中手段頻出卻鮮有成效。

菲律賓的廉政機構主要包括反貪污法院、審計委員會、獨立調查處以及監(jiān)察專員署；從1960年頒布實施《3019號反腐敗行為法》迄今，已建立起一套比較完備的廉政法律體系。在《憲法》第十一條中明確規(guī)定公職人員問責制，要求公職人員和政府雇員需要全面問責和絕對誠實，正副總統(tǒng)、內閣成員和最高法院成員等如果出現違反憲法收受賄賂的情況應當被立即彈劾并通過正規(guī)司法程序起訴。《3019號反貪污行為法》則進一步界定了腐敗內涵，明確了相關腐敗行為的懲罰措施，還要求公職人員每兩年向政府誠實申報財產。進入后威權時代，各民選政府又相繼頒布了各類反腐敗法律法規(guī)，如阿基諾夫人任職期間制定的《6713號共和法令》《6770號反貪調查員法令》，進一步要求所有政府官員必須誠實準確申報財產、公布凈資產和財務關系，新任官員必須在就任前30日內剝離與任何私營企業(yè)的關系以避免利害糾紛，同時設置功能性極強的專職反貪機構——反貪調查局，遏制政府腐敗。為了保障反貪機構的獨立性，使其成員不必擔心因履行職責而遭報復，相關法律條文還賦予了這些機構財政獨立的地位，它們的行動只需向最高法院負責。［6］此外，后威權時代的菲律賓并未實行任何形式的新聞檢查制度，而是力保新聞自由，努力發(fā)揮大眾傳媒和民間組織在反腐敗中的作用。阿羅約總統(tǒng)甚至將手機短信作為民眾舉報腐敗嫌疑的媒介以期充分發(fā)揮反腐敗的公眾參與。

但是，制度反腐的努力并未受到應有回報，更確切地說，在家族政治現象未能得到有效解決、國內政治權力格局沒有發(fā)生本質轉變的情況下，這些廉政法律和政策大多無法得到真正的貫徹執(zhí)行，廉政機構也無法發(fā)揮應有作用。政壇腐敗有增無減，甚至總統(tǒng)本人也在高呼反腐口號的同時因為腐敗丑聞被掀翻。全盤仿效美式民主反而在某種程度上賦予了上層政治權貴以合法性，打著民主選舉上臺執(zhí)政旗號的政客和掌握權力的公職人員能夠通過蔭庇關系與政商結合的尋租手段不受約束地利用手中的權力輕易獲取非法利益，分享本已稀少的社會資源并強化既得利益集團的政治地位。在這種情況下，意圖對腐敗問題進行治理的政治家本身又作為既得利益集團代理人受到各方面因素的制約，反腐舉措綿軟無力且無法被落到實處的問題也并不令人奇怪，反腐敗成為了各大家族爭權奪利、清除異己、奪取政權的政治手段，甚至司法機關和檢察機關本身也與政治權貴家族關系復雜。

1986年上臺的科拉松·阿基諾發(fā)誓要與各種腐敗行為作斗爭，但在她任期內，國家每年大約有30%的預算因腐敗流失。［7］1998年，出身草根的明星總統(tǒng)埃斯特拉達在選舉打出的競選口號是“振興經濟、消除貧困、發(fā)展教育、嚴懲腐敗”，但埃斯特拉達本人卻深陷腐敗丑聞，在眾議院彈劾他的8項罪證中，6條涉及權錢交易和官商勾結，另外2條直指其任人唯親。在透明國際2004年世界10大腐敗領導人排行中，埃斯特拉達榜上有名。2001年，埃斯特拉達被阿羅約發(fā)動的“第二次人民力量運動”推翻，但就在埃斯特拉達被控腐敗且被判終身監(jiān)禁的同時，以反腐敗為名上臺的阿羅約也因選舉舞弊深陷腐敗泥潭，隨后阿羅約對全國民眾正式道歉并表示將為自己的行為負責任。2010年下臺后，阿羅約又被選舉委員會旋即指控涉嫌與安帕圖安家族共謀操縱馬京達緇省的參議員選舉，從而使12名阿羅約的親信候選人全部當選，同時，反貪檢察官還指控阿羅約及其丈夫收受某電信設備制造公司的巨額回扣。

那么，為何擁有完善的廉政法制體系和美式民主制度架構的菲律賓無法抑制各大權貴家族的勢力擴張，有效治理精英階層的腐敗頑疾？

四、美式民主的桎梏

在很多西方學者的眼中，民主選舉、多黨競爭等一直被視為實現權力監(jiān)督、遏制權力腐敗的靈丹妙藥，這些制度還能保障一國較強的自我糾偏能力，使當政者及時調整國家政策。此外，以“委托—代理”關系為基礎的美式民主在歷史上也曾深受政治精英權力膨脹之苦。由于基本照搬美國政治制度與民主模式，因而也難以擺脫美式民主精英治理模式的桎梏。換言之，即使是在美國這個自詡為世界上“最民主”的國家，幾大家族輪流當政和政商結合、甚至是學界與政界剪不斷理還亂的“旋轉門”模式時至今日仍是一種常態(tài)。

根本而言，美式民主精英治理模式的合法性依賴精英與民眾之間形成一種“委托—代理”關系，即政府作為民眾的代理人，接受民眾委托并對民眾負責。這種關系賦予了美式民主正當性，也使位居上層的政治精英與民眾結成一種相互依存的契約關系。從歷史看，這種“委托—代理”模式最早出現在經濟領域。在西方資本主義公司制度中，產業(yè)財富的“所有者”僅僅剩下象征性的所有權，而權力、責任以及財產的真正所有權正逐漸被讓渡給一個手中握有控制權的獨立集團［8］，換言之，股東們將財產委托給職業(yè)經理人進行經營，經理們作為代理人對股東負責。當西方各國進入現代社會以后，“委托—代理”模式已經深入到社會生活的各個領域，成為各類組織形式的核心，并逐漸成為了西方民主制度的精髓和人民與政府的普遍關系模式，其在政治學領域的表現則是經典的契約論原理。

“委托—代理”模式的主要優(yōu)點在于，政治精英可以完全以代理人角色行事，而不必在每件瑣碎的事務處理中過多考慮委托人的具體意見，以此有效提升政府效率和政府的治理能力。但這種模式的缺點也很明顯，亦即無法保證作為代理人的政治精英不會背叛作為委托人的普通民眾，換言之，因為信息的不對稱性，代理人可能因為委托人的無知而采取機會主義行動為自身謀取利益。①“理性無知”（rational ignorance）指在信息不充分的情況下無法追究真相，其主要包括兩種情況：“內部人”對民眾刻意隱瞞真相，以及了解真相的成本太高。而作為委托人的普通民眾要想發(fā)現代理人的行為真相，可能將耗費很高的監(jiān)督成本，于是代理人在處理事務的過程中就會有空可鉆，違背委托人的意志或損害委托人的利益，其最為典型的表現則是政府的尋租行為和官僚腐敗。因此，在民主理論中，普通民眾如何防止精英的治理行為不會偏離公共利益，如何制約精英的權力就成為了一個長久爭論的關鍵問題。在美國和絕大多數西方國家，這也成為了所謂“大眾民主”②“大眾民主”（mass democracy）并非是一個規(guī)范的政治學概念，事實上，它是一種價值取向，一種與精英立場形成鮮明對照的底層立場，也就是大眾主義取向的民主。正是認識到現代所謂的民主為少數精英所得，變成少數人操縱的工具，“大眾民主”概念才被針鋒相對地提出。在歷史上不斷推進的一個主要動因。

如果說西方國家能夠通過完善的大眾民主體系和充分的階層流動性對上層統(tǒng)治精英實現有效制約，那么按照美式民主依樣畫葫蘆的菲律賓則是只學皮毛不識本質，嚴酷的蔭庇關系和家族政治現狀使階層固化現象嚴重，例如歷史上全部的15位總統(tǒng)中，只有約瑟夫·埃斯特拉達出身平民家庭，其余皆來自奧斯梅納、洛佩斯、阿基諾等各大家族；歷屆眾議院中也有大約2／3的議員來自各地政治家族，而這些家族多數也是叱咤經濟界的大財閥。少數政治精英憑借家族權力執(zhí)掌政權、公職人員自利自肥等問題反而愈演愈烈。在政治、經濟領域執(zhí)掌權力的精英階層不想、也沒有必要與普通民眾分享權力，因而植根于“委托—代理”模式的美式民主頑疾并未從根本上得到解決，當權的精英階層難以受到普通民眾的有效制約?？梢哉f，菲律賓實行的只是“形式層面的民主”，一些學者甚至將其作為“民主失敗”的典型案例。［9］

五、經驗與啟示

首先，西方民主制度并非遏制腐敗的萬金油。在缺少足夠的大眾參與、家族政治根深蒂固、傳統(tǒng)政治文化大行其道的情況下，以“委托—代理”模式為核心的西方議會民主的政治架構本身難以實現對政治權貴和上層官僚的有效制約。與此同時，“委托—代理”模式還以代表社會各階層利益為基本要義，而這也為各種政治勢力提供了生長和張揚恣肆的政治環(huán)境，結果易使政府陷入紛繁復雜的政治矛盾和政治斗爭的泥潭，加劇官商勾結和權錢交易。另一方面，即使菲律賓擁有比較完善的廉政法律法規(guī)體系和反腐機構設置，民主制度所固有的審慎特點又可能造成政府在制定反腐政策、采取反腐行動過程中出現拖沓不決、效率低下的問題。由于治理腐敗意味著政府需要對既得利益集團和大量內部機關開刀，因而也使相關政策的出臺尤為困難，各既得利益集團不斷影響政府決策，使得有效的反腐制度難以實施。

其次，從菲律賓的案例中可以發(fā)現，由于腐敗治理困境源自美式民主的“委托—代理”模式，權貴家族與普通平民的利益需求分化嚴重，因而提升政治階層流動性、擴大民眾參與政治的積極性是高效整治腐敗的必要前提。在大多數成功治理腐敗問題的西方國家，大眾民主已經成為常態(tài)，各個階層參與政治并發(fā)揮影響力意味著對政治資源的進一步分化，即聲望、財富和社會地位的分離。在這些國家，聲望意味著選票，選票意味著公共職位，而公共職位則意味著影響力。因此，社會不同階層的流動直接導致從以累積性不平等為基礎的舊式寡頭統(tǒng)治模式向以分散性不平等為基礎的新式精英治理模式的轉變，而后者又成為了消除官民信息不對稱、實現民眾對政府有效監(jiān)督的關鍵。

再次，構建負責任政治文化和平等的民主理念是廉政建設不可或缺的重要環(huán)節(jié)。菲律賓腐敗屢禁不止的關鍵因素之一是紙面上的廉政法律與反腐機構設置無法消弭根深蒂固的蔭庇制傳統(tǒng)和家族政治觀念。根本而言，政治制度是政治文化的產物，而政治文化又需要政治制度的支撐才能夠得以長期存在。由于西方民主制度并非亞洲國家在歷史發(fā)展過程中的自然產物，因而難以完全適應本地區(qū)的基本國情。許多照搬西方民主的亞洲國家，如菲律賓、印度等，由于過度分權普遍存在家族勢力和地方政府尾大不掉的現象，“委托—代理”模式的弊端表現的更為突出，也更容易受到腐敗的侵蝕，反倒是日本、韓國等中央集權較強的發(fā)展型國家能夠對導致腐敗的既有分配機制進行嚴格控制，自上而下抑制利益分配不均衡問題，并通過加強監(jiān)管等途徑有效狙擊腐敗。

最后，對我國當前的反腐敗努力而言，植根于家族政治和民主制度缺陷的菲律賓腐敗問題更能對我國的相關實踐有所啟發(fā)。菲律賓各大權貴家族的本質是既得利益集團，而美式民主的固有缺陷使菲律賓在治理既得利益集團腐敗的過程中暴露出國家能力和政府效能不足的問題。因此，遏制既得利益集團，完善國家治理體系、提升治理能力也就成為了我國在廉政建設中不可忽視的兩個重要環(huán)節(jié)。當前我國的廉政建設要有開闊視野和長遠眼光，不僅需要通過民主化、法治化、公開化的改革制約已經形成或可能形成的既得利益集團，還需要進一步深化改革，響應黨中央的號召，建立一個規(guī)范化、法治化的國家治理體系，在法治基礎上正確處理國家與社會、政府與市場、中央與地方、政府行政與公眾參與、經濟效率與社會公平等的關系，建設具有透明性、回應性、責任性和開放性的服務型政府。

［1］［澳］約翰·芬斯頓.東南亞政府與政治［M］.張錫鎮(zhèn)，譯.北京：北京大學出版社，2007.

［2］房寧，許利平，郭靜.菲律賓：一座政治博物館——對菲律賓民主政治的實地觀察［J］.文化縱橫，2014（1）.

［3］透明國際.2014年全球清廉指數調查報告［EB／OL］.（2015-02-19）.http：／／cpi.transparency.org／cpi2014／results／.

［4］瑞軍.總統(tǒng)的特權與悔過［J］.政府法制，2011（27）.

［5］Simon S.C.Tay，Maria Seda.The Enemy Within：Combating Corruption in Asia［M］.Singapore：Eastern Universities Press，2003.

［6］李文，王塵子.亞洲國家和地區(qū)走出腐敗高發(fā)期的條件與機制［J］.政治學研究，2014（3）.

［7］季正聚.菲律賓三任總統(tǒng)與腐?。跩］.中國經貿導刊，2003（1）.

［8］［美］阿道夫·伯利，加德納·米爾斯.現代公司與私有財產［M］.甘華鳴，羅銳韌，蔡如海，譯.北京：商務印書館，2005.

［9］顏武.菲律賓：家族政治與腐敗成災［J］.檢察風云，2013（15）.