鄭清賢

（福建省涉臺法律研究中心，福建 福州350001）

當(dāng)前平潭綜合實驗區(qū)（以下簡稱實驗區(qū)）開放開發(fā)面臨著法制障礙，亟需獲得立法授權(quán)以推動法制松綁。眾所周知，實驗區(qū)是全國首個以開展兩岸交流合作為主要目標(biāo)的綜合實驗區(qū)。鑒于海峽兩岸當(dāng)前所處的特殊情況，為了確保其開放開發(fā)的順利推進，需要在兩岸人員往來、貿(mào)易、投資、金融、土地、旅游、就業(yè)、生活等各個領(lǐng)域打破常規(guī)進行綜合實驗。但是，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的時代背景下，實驗區(qū)開展“五個共同”①“五個共同”指共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益。兩岸合作新模式的探索面臨重重困難和障礙。具體體現(xiàn)為：一是兩岸現(xiàn)行具體制度規(guī)范不完全一致。有的內(nèi)容甚至互相沖突，如有關(guān)政治制度、選舉制度、公法規(guī)范等方面的許多規(guī)定；有的制度規(guī)范，一方有，另一方無，如大陸方面的兩個特別行政區(qū)基本法，臺灣地區(qū)的《公民投票法》《家庭暴力防治法》等等。二是“五個共同”合作新模式自身也存在大量問題亟待從制度層面得到解決。以“共同管理”為例，就包含了如下現(xiàn)實但復(fù)雜的問題：管理主體包括哪些？管理機構(gòu)如何運行？管理方式如何實施？管理依據(jù)如何制定？管理成本如何承擔(dān)？管理效力如何體現(xiàn)？管理資質(zhì)如何認(rèn)定？因管理產(chǎn)生的糾紛如何解決？管理者法律責(zé)任如何承擔(dān)？又如，“共同規(guī)劃”涉及的規(guī)劃主體的資質(zhì)如何認(rèn)定問題？“共同建設(shè)”中臺商能否進入土地一級市場？“共同收益”中的收益范圍包括哪些？收益分配怎么操作？等等。三是兩岸法律規(guī)范沖突的解決。對于兩岸具體法律規(guī)范方面的不一致甚至是直接的沖突，具體應(yīng)該適用哪一方的法律規(guī)范，還是創(chuàng)制一些新的法律規(guī)范來解決這些法律問題；這些內(nèi)容能否通過立法予以解決？如果需要立法，那么立法主體應(yīng)是誰？所有這些都需要認(rèn)真研究，妥善解決。如臺胞習(xí)慣使用繁體字，很多人看不懂簡體字，但根據(jù)《國家通用語言文字法》的規(guī)定，在包括實驗區(qū)的大陸范圍之內(nèi)除非法律有特別規(guī)定，否則必須使用簡體字，這就給臺胞在實驗區(qū)的日常生活造成困擾，影響了實驗區(qū)構(gòu)建臺胞“第二生活圈”的建設(shè)。為此，自2011年起，福建省的全國人大代表、政協(xié)委員多次在全國兩會上提案建議全國人大常委會就實驗區(qū)授予福建省人大常委會特殊立法權(quán)，允許福建省人大常委會根據(jù)實驗區(qū)開放開發(fā)的實際需要開展立法，包括就立法法確立的國家專屬權(quán)事項進行立法，而不必局限于立法法所規(guī)定的普通地方立法權(quán)，為實驗區(qū)開放開發(fā)提供必需的法治保障。但是，有關(guān)特殊立法權(quán)①目前，有關(guān)平潭綜合實驗區(qū)特殊立法權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界和實務(wù)界并未形成清晰概念。實務(wù)界在具體工作中普遍感到按照現(xiàn)行《立法法》對地方立法權(quán)的規(guī)定，顯然無法滿足實踐的需求。本文為了討論方便，借用了特殊立法權(quán)這個概念，以標(biāo)識其不同于現(xiàn)行地方立法權(quán)。授予的討論更多的來自實務(wù)部門的呼吁，理論界很少就其展開深入探討。

這種特殊立法權(quán)的特殊性主要體現(xiàn)在：一是變通執(zhí)行部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的權(quán)限。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，變通即為“依據(jù)不同情況，作非原則的變動”之意?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)中存在一些與實驗區(qū)構(gòu)建“兩岸人民共同家園”不相適應(yīng)的規(guī)定，如《公司法》第6條第2款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在公司登記前依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)?！倍鴮嶒瀰^(qū)已經(jīng)進行工商登記制度改革，《平潭綜合實驗區(qū)商事登記管理辦法》明確在實驗區(qū)實行商事主體直接登記制。顯然，二者形成沖突。為改變這種情況，可以賦予福建省人大及其常委會類似民族自治地區(qū)的立法權(quán)限，允許在實驗區(qū)范圍內(nèi)變通執(zhí)行部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)。當(dāng)然，對現(xiàn)行法律、行政法規(guī)進行變通的前提是必須遵循現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的原則和精神，變通后所作出規(guī)定的內(nèi)容必須與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的原則和精神相符合，不得出現(xiàn)與其相背離的情況。二是制定試驗性法規(guī)的權(quán)限。目前，專門調(diào)整涉臺事務(wù)的立法性文件只有《臺灣同胞投資保護法》及其實施細則、《反分裂國家法》《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵臺灣同胞投資的規(guī)定》，另有部分規(guī)定散布于《國家安全法》《居民身份證法》等其他相關(guān)法律法規(guī)中?？傮w來看，涉臺法律規(guī)范數(shù)量還比較少，相當(dāng)部分的涉臺事務(wù)尚處于無法可依的狀態(tài)，實踐中主要依據(jù)非立法性的規(guī)范性文件進行調(diào)整。因此，對于那些實驗區(qū)開展涉臺交流合作實際需要而國家尚未立法的中央立法保留事項，應(yīng)當(dāng)授權(quán)福建省人大及其常委會根據(jù)實驗區(qū)實際情況先行制定試驗性法規(guī)，并在實驗區(qū)范圍內(nèi)實施，規(guī)范和引導(dǎo)實驗區(qū)先行先試探索。

一、授予實驗區(qū)特殊立法權(quán)的必要性

（一）開展綜合實驗的需要

按照《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)定，實驗區(qū)在開放開發(fā)過程中必須在經(jīng)濟、社會、行政管理等方面的體制機制進行創(chuàng)新，摸索出可在全國范圍內(nèi)復(fù)制、推廣的經(jīng)驗，為全國新時期深化改革提供先行先試者的服務(wù)功能。但是，目前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，社會生活各方面均已有相應(yīng)的法律規(guī)范。在這樣的背景下，實驗區(qū)開放開發(fā)所進行的制度創(chuàng)新必須立足于大陸現(xiàn)行法律規(guī)定，著力于對現(xiàn)行法律制度的某些具體規(guī)范進行“精裝修”，通過調(diào)整、修改、補充乃至否定某些現(xiàn)行規(guī)定的方式而得以推進。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求重大改革做到于法有據(jù)，并強調(diào)在改革過程中要注重發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。在此背景下，新推進的改革創(chuàng)新措施不論是對現(xiàn)行立法低調(diào)繞行還是尋求國務(wù)院以政策形式予以支持，凡是構(gòu)成對全國人大或其常委會所制定的法律有所突破的，在未得到全國人大或其常委會明確授權(quán)的前提下，都是不符合法治原則的，都涉嫌違法。因此，實驗區(qū)開放開發(fā)需要全國人大或其常委會賦予特殊立法權(quán)，以保障那些為推動綜合實驗而作出的制度創(chuàng)新措施能夠順利推進，并確保其內(nèi)容能夠切實擺脫某些既有規(guī)則（包括法律和政策）的束縛。否則，實驗區(qū)將不可能開展制度創(chuàng)新，綜合實驗實踐將缺乏必要的著力點和突破口，不但會寸步難行，甚至將最終趨于夭亡。反之，如果實驗區(qū)開放開發(fā)事宜能夠爭取到全國人大及其常委會賦予特別立法權(quán)，則套在實驗區(qū)頭上的法制枷鎖將不復(fù)存在，必然有利于實驗區(qū)探索兩岸合作新模式，確保實驗區(qū)成為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)，可以在體制創(chuàng)新和先行先試方面取得突破，為兩岸和平發(fā)展和祖國統(tǒng)一大業(yè)做出更大貢獻。［1］為此，要確保實驗區(qū)的改革創(chuàng)新始終在法治的軌道上運行，它需要國家賦予特殊立法權(quán)以進行必要的變法，從而保障和推動制度創(chuàng)新。

（二）推動對臺全面交流合作的需要

目前臺灣地區(qū)居民在大陸所享受的待遇實際上與大陸居民并不一致，表現(xiàn)為：在經(jīng)濟領(lǐng)域，實際上享受著“超國民待遇”；在政治領(lǐng)域，《中華人民共和國憲法》賦予臺灣地區(qū)居民的公民權(quán)利，有些沒法落實，最明顯的例子就是臺灣地區(qū)居民所享有的被選舉權(quán)目前還沒有實現(xiàn)；在社會領(lǐng)域，臺灣地區(qū)居民的權(quán)利還處于受限狀態(tài)，如大部分臺灣地區(qū)居民不能參加大陸的社會保險，無法享受大陸提供的社會保障。實驗區(qū)是大陸第一個對臺綜合實驗區(qū)，致力于構(gòu)建“兩岸人民共同家園”，旨在推動兩岸民眾融合，實現(xiàn)兩岸民眾待遇的同等化，這勢必要在某些方面、某種程度上突破大陸現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定。但是，根據(jù)《立法法》第72條第1款的規(guī)定，省級人大及其常委會的立法嚴(yán)禁與上位法相抵觸，這就在福建省人大及其常委會所擁有的立法權(quán)限與實驗區(qū)構(gòu)建“兩岸人民共同家園”對制度創(chuàng)新的要求之間產(chǎn)生激烈矛盾。此外，改革開放以來經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗：特殊立法權(quán)獲得，可以有效突破制度桎梏，為本地區(qū)的發(fā)展迅速構(gòu)建起寬松的法治環(huán)境，促進本地區(qū)的改革發(fā)展?；谝陨弦徽环吹膬蓚€示例，國家應(yīng)當(dāng)賦予實驗區(qū)特殊立法權(quán)，建構(gòu)法治支撐體系，推動實驗區(qū)加快對臺全面交流合作，及時借鑒臺灣地區(qū)先進技術(shù)、發(fā)展理念和先進管理經(jīng)驗，積極探索“五個共同”兩岸合作新模式。

（三）調(diào)動實驗區(qū)建設(shè)者創(chuàng)新積極性的需要

實驗區(qū)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是在福建省設(shè)立的，對既定兩岸戰(zhàn)略、方針和政策進行綜合性實踐并在此基礎(chǔ)上總結(jié)實施經(jīng)驗、創(chuàng)新實施模式以實現(xiàn)構(gòu)建科學(xué)的實施制度目標(biāo)的國家級試點。［2］試點，就意味著存在失敗的風(fēng)險，不能回避出現(xiàn)失敗的可能情況，不可避免會面臨著如何評價先行失敗者的問題。只有寬容失敗，允許建設(shè)者們積極先行，大膽“試錯”，構(gòu)建起避免先行者因“先試”而“先死”的制度，才能消除實驗區(qū)建設(shè)者的后顧之憂，激發(fā)其發(fā)揮敢闖敢拼精神，調(diào)動其改革熱情，進而推動實驗區(qū)開放開發(fā)不斷前進。這意味著，實驗區(qū)應(yīng)當(dāng)進行立法創(chuàng)新，制定保障建設(shè)者先行先試的特殊制度規(guī)范，而不能簡單沿用現(xiàn)行的責(zé)任追究制度。

二、實驗區(qū)特殊立法權(quán)授予的方案設(shè)計

要推動實驗區(qū)特殊立法權(quán)授權(quán)工作具體運作，就必須根據(jù)現(xiàn)行立法對以下內(nèi)容進行合理規(guī)劃：

（一）由全國人大或全國人大常委會作為授權(quán)主體

實驗區(qū)的目標(biāo)在對臺，使命在對臺，發(fā)展定位是構(gòu)建兩岸同胞的共同家園。需要在兩岸人員往來、貿(mào)易、投資、金融、土地、旅游、就業(yè)、生活等各個領(lǐng)域打破常規(guī)進行綜合實驗。由于涉臺事務(wù)大部分決策權(quán)集中在中央，實驗區(qū)開放開發(fā)涉及金融、民事、糾紛解決機制、法律適用等法律保留事項，地方難以開展相應(yīng)的制度設(shè)計。

從當(dāng)前的實踐探究，實驗區(qū)開放開發(fā)面臨的法制障礙主要集中于兩個層次三個法律位階的規(guī)定：一是法律。這一層次又包括兩種：全國人大制定的法律和全國人大常委會制定的基本法律。二是行政法規(guī)。由于授權(quán)立法，從實質(zhì)上說，就是享有立法權(quán)的授權(quán)主體（立法機關(guān)）授予受權(quán)機關(guān)立法權(quán)限的活動，其授權(quán)主體只能是享有立法權(quán)的立法機關(guān)。［3］因此，從理論上講，有權(quán)的授權(quán)主體有三個：全國人大、全國人大常委會和國務(wù)院。其中，如由全國人大授權(quán)，可以涵蓋實驗區(qū)開放開發(fā)中涉及的所有法律問題，能夠破解面臨的所有法律障礙；如由全國人大常委會授權(quán)，可以涵蓋實驗區(qū)開放開發(fā)中涉及的除基本法律層面之外的其他所有法律問題，能夠破解大部分法律障礙；如由國務(wù)院授權(quán)，則只能涵蓋實驗區(qū)開放開發(fā)中涉及的屬于實施法律或行政管理職責(zé)需要的事項，只能破解一小部分法律障礙。但是，根據(jù)《立法法》，只有全國人大及其常委會才能成為授權(quán)主體。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定權(quán)不是國家立法權(quán)，其本身是國家授予的，不具有派生其他立法權(quán)的功能，不能授權(quán)其他機關(guān)行使立法權(quán)。因此，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會、民族自治地方的人民代表大會、國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府，不能成為授權(quán)主體。［4］所以，只有全國人大及其常委會才能成為實驗區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)積極向全國人大及其常委會爭取授予特殊立法權(quán)，而不應(yīng)將國務(wù)院作為爭取授予特殊立法權(quán)的工作對象，以免工作方向發(fā)生偏差。

（二）以福建省人大及其常委會為授權(quán)對象

福建省人大及其常委會是適格的授權(quán)對象，具體表現(xiàn)為：首先，福建省高度重視實驗區(qū)開放開發(fā)工作。實驗區(qū)開放開發(fā)仍然只是中央支持下的地方實踐，其實際操作主要還得依靠福建本省，更多的還是屬于地方事務(wù)。［5］而且，為了推動實驗區(qū)開放開發(fā)，福建省近些年來一直在舉全省之力加以推進，出臺了眾多支持實驗區(qū)開放開發(fā)的政策措施，派出了大量業(yè)務(wù)骨干以掛職鍛煉的形式赴實驗區(qū)幫助工作，也從財政支出方面對實驗區(qū)開放開發(fā)給予了傾斜照顧。其次，福建省人大及其常委會具備開展授權(quán)立法的能力。經(jīng)過30多年涉臺地方立法①所謂“區(qū)域性”地方立法，是指省級人大常委會針對某一方面的特殊需要，制定、頒布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域?qū)嵭械牧⒎ɑ顒??！皡^(qū)域立法”的顯著特征，在于它的空間法律效力的有限性和法規(guī)規(guī)定的特殊針對性?！皡^(qū)域立法”的法規(guī)只是在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域有效，調(diào)整范圍也僅是該特定區(qū)域某一方面的社會關(guān)系或經(jīng)濟關(guān)系。參見：陳美華.開拓地方立法空間［J］.人民政壇，2004（4）.的實踐和磨練，福建省在開展涉臺立法工作方面已經(jīng)擁有了比較健全的組織機構(gòu)，形成了比較完善的工作機制，儲備了一定規(guī)模熟悉涉臺立法工作事務(wù)的專門人才，積累了相當(dāng)豐富的涉臺立法工作經(jīng)驗，并已有多次就本省特定區(qū)域開展“區(qū)域性”地方立法的經(jīng)驗。再次，福建省人大及其常委會熟悉實驗區(qū)開放開發(fā)實踐，能夠及時回應(yīng)立法需求。實驗區(qū)開放開發(fā)是福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的重要抓手和突破口，其對實踐中所存在的哪些問題需要通過立法破解感知最直接、也最敏銳，在為實驗區(qū)開放開發(fā)量身打造相關(guān)制度時問題導(dǎo)向的意識必然更強，調(diào)研的廣度和深度更明確，所設(shè)計制度的可執(zhí)行性和可操作性也將更強，立法的科學(xué)性、針對性、有效性更明顯，立法速度也將大為加快。最后，福建省人大及其常委會已經(jīng)在其立法權(quán)限范圍內(nèi)為實驗區(qū)開放開發(fā)開展了一些立法。為了支持實驗區(qū)開放開發(fā)，2013年7月25日，福建省人大常委會審議通過了《關(guān)于加快推進平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)的決定》，對實驗區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、管理機構(gòu)、地域范圍、先行先試權(quán)限等內(nèi)容作出了規(guī)定，解決了制約實驗區(qū)開放開發(fā)的部分緊迫問題。2014年9月26日，福建省人大常委會又決定設(shè)立實驗區(qū)人大工委，制定了實驗區(qū)人大工委若干規(guī)定，為實驗區(qū)開放開發(fā)提供了機構(gòu)支持。一旦福建省人大及其常委會成為實驗區(qū)特殊立法權(quán)的受權(quán)主體，則其可以根據(jù)實驗區(qū)開放開發(fā)的實際需要和具體情況，積極自主地適時行使被賦予的特殊立法權(quán)，就實驗區(qū)開放開發(fā)做出特殊規(guī)定，破解當(dāng)前實驗區(qū)開放開發(fā)面臨的法律困境，為實驗區(qū)開放開發(fā)提供法治保障。

（三）采取專門授權(quán)決定的方式

授權(quán)方式主要有兩種：專門授權(quán)和法條授權(quán)。［6］根據(jù)全國人大及其常委會授權(quán)立法的實踐，尤其是近年來全國人大常委會就有關(guān)地方改革開展授權(quán)的經(jīng)驗，無論是為支持廣東省推進行政審批改革，還是促進上海、福建、廣東、天津四個自貿(mào)區(qū)建設(shè)，全國人大常委會均采取做出專門授權(quán)決定的方式。如《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。因此，爭取實驗區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)宜由全國人大或其常委會作出專門的授權(quán)決定為宜，即專門授權(quán)方式。

（四）以促進開展兩岸交流合作為授權(quán)目的

根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第10條的規(guī)定，有關(guān)立法授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的。按照《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)定，實驗區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是建成“兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”，其鮮明的特色就是“對臺”，著力點在于“開展兩岸經(jīng)濟、文化、社會等各領(lǐng)域交流合作綜合實驗”。因此，實驗區(qū)特殊立法權(quán)的立法授權(quán)目的應(yīng)確定為：促進平潭綜合實驗區(qū)開展兩岸交流合作。

三、實驗區(qū)特殊立法權(quán)的實現(xiàn)路徑

根據(jù)廣東、上海獲得立法授權(quán)的經(jīng)驗，實驗區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)可采取如下路徑：以福建省政府名義行文呈請國務(wù)院向全國人大及其常委會提出就實驗區(qū)開放開發(fā)立法授予福建省人大及其常委會特殊立法權(quán)的議案，全國人大或全國人大常委會經(jīng)會議審議，作出《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在福建省平潭綜合實驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定》（或類似名稱）并附《授權(quán)國務(wù)院在福建省平潭綜合實驗區(qū)暫時調(diào)整的有關(guān)法律規(guī)定的目錄》（或類似名稱）。

采取這種路徑理由在于：一是這是上海、廣東等地獲得全國人大常委會立法授權(quán)的經(jīng)驗。據(jù)報道，2012年5月，廣東省人民政府向國務(wù)院呈報了關(guān)于深化行政審批制度改革先行試點的請示，請求國務(wù)院授權(quán)該省停止實施和調(diào)整由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件規(guī)定的部分行政審批。同年8月22日，國務(wù)院第214次常務(wù)會議決定批準(zhǔn)廣東省“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。隨后，監(jiān)察部、國務(wù)院法制辦與全國人大常委會法工委反復(fù)研究、溝通，認(rèn)定廣東省要求改革試點的行政審批中共有25項是由法律規(guī)定的，建議由國務(wù)院提請全國人大常委會作出決定。2012年12月28日，全國人民代表大會常務(wù)委員會做出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》。上海自貿(mào)試驗區(qū)獲得全國人大常委會授權(quán)也經(jīng)歷了類似的程序。二是有利于確保爭取授權(quán)的議案能夠提交全國人大或全國人大常委會會議審議。根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第14條、第26條的規(guī)定，國務(wù)院提出的法律案，無論是全國人大會議還是全國人大常委會會議，都必須將其列入會議議程。如果由全國人大福建代表團或30名以上福建團全國人大代表提出的法律案，依據(jù)2015年新修訂的《立法法》第15條的規(guī)定，可能存在被全國人大主席團交給相關(guān)專委會先行審議，再根據(jù)相關(guān)專委會的意見決定是否列入會議議程。這實際上意味著相關(guān)專委會如果認(rèn)為代表提出的法律案沒有必要列入會議議程，則該法律案就無法提交大會審議討論，更不能被表決通過。一旦法律案沒有列入全國人大（或全國人大常委會）會議議程，其就無法被提交審議，何時獲準(zhǔn)更無法預(yù)知。

此外，實驗區(qū)特殊立法權(quán)獲批的時間應(yīng)以2018年第十三屆全國人大第一次會議閉會時為倒計時起點。理由如下：一是《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》為實驗區(qū)所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)，其第一個時間點為2015年，第二個階段至2020年止。2018年初正是實驗區(qū)朝實現(xiàn)《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》為實驗區(qū)所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)發(fā)起沖刺的關(guān)鍵時刻，這時實驗區(qū)開放開發(fā)的硬件設(shè)施建設(shè)基本已經(jīng)完工，開展“五個共同”兩岸合作新模式的探索，包括兩岸共同管理的實踐，已經(jīng)進行了一段時間，相關(guān)經(jīng)驗已有一定積累。各方面工作屆時將處于承前啟后階段。二是中共福建省委、福建省政府制定的《關(guān)于深化對臺交流合作推動平潭科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的意見》在《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實驗區(qū)開放開發(fā)以來的具體進展，對實驗區(qū)至2018年的發(fā)展目標(biāo)提出了進一步細化的要求。三是中共福建省委九屆十一次會議為福建改革開放描繪了“力爭在2018年前后全省經(jīng)濟綜合實力邁上一個新的臺階”的藍圖，包括對實驗區(qū)開放開發(fā)的目標(biāo)進一步清晰，有關(guān)工作要求和部署也更加具體。四是臺灣地區(qū)新一屆政府將于2016年5月正式運作。鑒于臺灣島內(nèi)近年來對兩岸關(guān)系和平發(fā)展的民意反映，可以合理預(yù)測其必定會對兩岸關(guān)系發(fā)展的政策作出調(diào)整。對臺灣政策調(diào)整，大陸需要一些時間進行思考并籌謀出比較穩(wěn)妥的因應(yīng)之策。五是2016年全國人大大會的重點內(nèi)容是審議批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃，對大陸未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展進行規(guī)劃和部署。另外，依照慣例，2017年將召開第十九次全國代表大會，對未來至少5年（至2022年）的全面深化改革工作作出規(guī)劃和全面部署，其中必然會對海峽兩岸關(guān)系發(fā)展提出新目標(biāo)，對對臺工作設(shè)定新要求，隨后相應(yīng)的工作策略、方式也會有新變化。作為對臺工作整體部署一部分的實驗區(qū)開放開發(fā)工作必定會隨之進行相應(yīng)調(diào)整，以跟上海峽兩岸關(guān)系發(fā)展的形勢需要，服務(wù)大陸對臺工作新要求，服從為推進兩岸和平統(tǒng)一之需。六是本屆全國人大將于2018年初任期屆滿。如果實驗區(qū)開放開發(fā)不能在本屆全國人大任期內(nèi)獲得特殊立法授權(quán)，而不得不繼續(xù)向新一屆全國人大爭取，則因人事更替問題，接任者對相關(guān)情況需要有一段熟悉的時間等，則必然會相應(yīng)推延。綜合以上因素，建議爭取實驗區(qū)特殊立法權(quán)工作應(yīng)以2018年第十三屆全國人大第一次會議閉會為倒計時起算點。

四、余 論

實驗區(qū)是以經(jīng)濟建設(shè)為基礎(chǔ)，以兩岸和平統(tǒng)一的政治制度探索為核心的實驗區(qū)，是兼具政治、法制、經(jīng)濟、文化、社會管理等諸多方面的國家的宏觀對臺戰(zhàn)略的一攬子實踐。［7］特殊的使命，需要有特殊內(nèi)容的制度保障。但是，僅靠福建省人大及其常委會目前所享有的一般地方立法權(quán)，顯然無法制定滿足實驗區(qū)開放開發(fā)需求的法治保障。因此，只有從理論上為實驗區(qū)特殊立法權(quán)的授予掃除盲點和設(shè)計推進方案，才能促成特殊立法權(quán)早日落地，推動實驗區(qū)先行先試取得實質(zhì)性進展。

［1］杜力夫，許川.兩岸“區(qū)域合作”實驗區(qū)立法問題初探——以福建平潭綜合實驗區(qū)為例［J］.福建論壇（人文社會科學(xué)版），2011（9）.

［2］［7］熊文釗，鄭毅.試論平潭綜合實驗區(qū)的性質(zhì)、法律地位及若干立法問題［J］.海峽法學(xué)，2012（3）.

［3］喬曉陽.《中華人民共和國立法法》導(dǎo)讀與釋義［M］.北京：中國民主法制出版社，2015.

［4］周旺生.立法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004.

［5］徐平，鄭清賢.關(guān)于平潭綜合實驗區(qū)立法主體的思考［J］.海峽法學(xué)，2013（2）.

［6］周旺生.立法學(xué)：第2版［M］.北京：法律出版社，2009.