陳盛蘭

（中共福州市委黨校 政治教研部，福建 福州350001）

隨著中國現(xiàn)代化進程的逐步加快，轉(zhuǎn)型社會所面臨的一系列社會矛盾正在接連釋放，其中，由快速城鎮(zhèn)化所引發(fā)的城管與小販的矛盾正成為社會矛盾叢中最棘手的一組矛盾。近年來，城管與小販間的矛盾形態(tài)不斷升級，血腥暴力沖突頻發(fā)，公眾對城管的信任度跌破警戒線。與此同時，我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式遭遇瓶頸，經(jīng)濟新常態(tài)的到來勢必要通過繼續(xù)加快城鎮(zhèn)化來拓展經(jīng)濟發(fā)展的空間。因此，城管和小販間已然脆弱的關(guān)系在新常態(tài)的沖擊下必將面臨新一輪挑戰(zhàn)。

一、新常態(tài)：城管和小販關(guān)系面臨的新風險

“新常態(tài)”是經(jīng)濟學術(shù)語，“新”意味著進行深刻的變革，“常態(tài)”指長期穩(wěn)定的狀態(tài)。［1］2014年5月，習近平總書記在河南考察時第一次用“新常態(tài)”來形容中國即將或正在出現(xiàn)的新的經(jīng)濟狀態(tài)，即中國進入了一個與過去30多年高速增長期不同的新階段。隨后，習近平總書記在APEC 會議上系統(tǒng)論述了新常態(tài)的三大關(guān)鍵性特征：第一，中國的經(jīng)濟增長速度開始由10%向7%～8%轉(zhuǎn)變，正式進入中高速增長階段；第二，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)代替第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主體；第三，經(jīng)濟驅(qū)動力從以勞動力、土地為主的要素驅(qū)動向以科技創(chuàng)新為主的創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，技術(shù)人才已經(jīng)成為新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力。［2］準確說，我國當前并沒有進入新常態(tài)，而是處于從舊常態(tài)邁向新常態(tài)的過渡階段，而過渡階段通常是各方面問題最突出的階段。經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域通常是聯(lián)動的，因此，作為經(jīng)濟領(lǐng)域重大轉(zhuǎn)折的新常態(tài)同樣會給社會領(lǐng)域的方方面面帶來重要的影響，而城管恰好處于社會管理的末梢，這意味著新常態(tài)給社會領(lǐng)域帶來的一切風險因素都有可能在處于社會矛盾鏈末端的城管與小販的矛盾關(guān)系中集中爆發(fā)出來。

（一）城鎮(zhèn)化加速：流動人口擴大小販群體

經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將發(fā)生劇烈變動，第三產(chǎn)業(yè)比重的繼續(xù)擴大對城鎮(zhèn)化水平提出了更高的標準。2014年末我國城鎮(zhèn)化率約為55%，以西方發(fā)達國家經(jīng)驗來講，城鎮(zhèn)化率達到80%左右才會趨于穩(wěn)定，故我國城鎮(zhèn)化水平還有很大的提升空間，換言之，經(jīng)濟新常態(tài)要求我國城鎮(zhèn)化進程進一步加速。加速城鎮(zhèn)化一方面意味著將出現(xiàn)大量的流動人口，包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民；另一方面說明現(xiàn)有公共服務(wù)總量和城市管理能力必須相應(yīng)提升，否則將會產(chǎn)生嚴重的城市病以及一系列社會矛盾。當前我國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出粗放型特征，城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高，部分地方政府把城鎮(zhèn)化作為刺激投資、拉動經(jīng)濟的手段，不顧城市承載力而盲目追求城鎮(zhèn)化速度，甚至出現(xiàn)了趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。也就是說，城市并沒有做好接納大量流動人口的現(xiàn)實準備，包括匹配的就業(yè)崗位以及基本的社會保障，結(jié)果是城鎮(zhèn)化裹挾而來的大量進城農(nóng)民迅速被城市邊緣化，被迫成為小販群體中的主力軍。綜上，如果現(xiàn)有城鎮(zhèn)化中的問題得不到解決，那么新常態(tài)下的加速城鎮(zhèn)化將會繼續(xù)擴大現(xiàn)有小販群體，從而加劇城管與小販的矛盾。

（二）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變動：大齡低技能群體被迫非正式就業(yè)

新常態(tài)不僅加速了城鎮(zhèn)化進程，而且重構(gòu)了當前的就業(yè)市場。一方面，新常態(tài)沖擊傳統(tǒng)就業(yè)領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟增速放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比不斷下降，鋼鐵、煤炭等吸納大量體力勞動者的傳統(tǒng)行業(yè)由于產(chǎn)能過剩以及環(huán)境污染的原因日益蕭條，造成大量工人失業(yè)，此外，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、勞動力成本上升迫使企業(yè)通過裁員來應(yīng)對經(jīng)濟下滑。另一方面，新興就業(yè)領(lǐng)域的技能要求不斷提高。隨著科技創(chuàng)新代替土地、勞動力成為經(jīng)濟發(fā)展的新驅(qū)動力，市場對高技能人才的需求不斷增加，對低技能勞動者尤其是大齡低技能群體越發(fā)排斥，包括隨第二產(chǎn)業(yè)一起淘汰的傳統(tǒng)工人、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級所產(chǎn)生的下崗人員以及城鎮(zhèn)化所帶來的進城農(nóng)民等，他們陷入被正式的職業(yè)結(jié)構(gòu)拋棄卻又缺乏新常態(tài)所需求職業(yè)技能的尷尬境地。換言之，新常態(tài)在推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的同時，提高了勞動力進入正式職業(yè)結(jié)構(gòu)的門檻，因此，如果不提高現(xiàn)有勞動者的技能水平，那么大齡低技能人群將被迫流入作為非正式就業(yè)渠道的小販大軍。

（三）“土字型”社會結(jié)構(gòu)：多元訴求難滿足

新常態(tài)下我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動引發(fā)職業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展將有助于暢通社會流動渠道，未來有望形成穩(wěn)定的橄欖型社會結(jié)構(gòu)。但值得注意的是，當前我國正處于邁向新常態(tài)的過渡階段，在經(jīng)濟增速下降且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型完全之前，任何經(jīng)濟領(lǐng)域變動都有可能加劇當前社會結(jié)構(gòu)的分化程度。目前我國的基尼系數(shù)雖然保持下降趨勢，但依舊超過國際對貧富差距較大的界定值0.4，這說明我國當前的貧富差距依舊很大，社會結(jié)構(gòu)中各階層利益分化較為嚴重，出現(xiàn)了底層群體弱勢化和精英群體結(jié)盟的兩極分化現(xiàn)象。清華大學李強教授將我國當前的社會結(jié)構(gòu)描述為“土字型”結(jié)構(gòu)［3］：社會底層非常龐大但卻擁有最少的利益，小販大多是來自這個階層，是典型的弱勢群體，他們的主要需求是生存；中產(chǎn)階層比以前有所擴展但依舊發(fā)育不良，該階層在考慮生活成本的基礎(chǔ)上追求生活質(zhì)量；精英群體非常小，卻掌握了大量的資源，該階層追求高品質(zhì)生活和整潔的生活環(huán)境，對市容市貌的需求最為迫切。上述社會結(jié)構(gòu)的階層分化導致各階層的利益訴求不同，不僅不同階層間易發(fā)生利益沖突，甚至同一階層人群在不同背景下也有可能出現(xiàn)相互對立，結(jié)果是城市管理者難以同時滿足各階層的訴求，往往陷入執(zhí)法困境，這從根本上增加了城管和小販間矛盾的化解難度。

二、現(xiàn)階段城管和小販的矛盾及其表現(xiàn)形態(tài)

城管和小販的矛盾已經(jīng)成為中國社會現(xiàn)階段最突出的社會矛盾之一，從表面上看，城管和小販間的矛盾是管理者與被管理者、執(zhí)法任務(wù)和生存機會、私權(quán)利和公權(quán)力之間的對立，實質(zhì)上是城市底層群體的生計與現(xiàn)代城市管理之爭?，F(xiàn)代城市管理正傾向于以取消底層群體生存空間為代價來換取現(xiàn)代城市的市容市貌，結(jié)果是底層群體定型化，城管和小販的關(guān)系不斷惡化，從“貓鼠游戲”式的隱性矛盾到血腥暴力式的顯性沖突，二者間的矛盾形態(tài)在不斷升級，更可怕的是原本城管和小販間的矛盾依托著媒體網(wǎng)絡(luò)和社會不良心態(tài)正在迅速擴大成為城管和百姓之間的矛盾，甚至演變?yōu)楣倜衩堋?/p>

（一）城管和小販的矛盾：三大主體的利益博弈

城管和小販的矛盾呈現(xiàn)復合型特征，涉及到小販、百姓以及城管三大主體，并且三者之間都相互存在著矛盾，共同構(gòu)成了城管和小販矛盾的復雜形態(tài)，具體表現(xiàn)在以下三個層面：第一，城管與百姓間的矛盾。一方面，百姓對小販文化有著強烈的歸屬感，難以割舍；另一方面，即使在現(xiàn)代城市，小販貨物所具有的價格低廉、位置方便、品種豐富等優(yōu)勢也極具競爭力，符合百姓的生活需求；此外，小販大多來自社會底層，屬于弱勢群體，在社會分化嚴重的社會轉(zhuǎn)型期極易引起百姓的同情和關(guān)照。以上三點導致百姓對城管存在一定的敵意。第二，小販和百姓間的矛盾。對于消費者來說，尤其是中上階層，小販占道經(jīng)營存在著貨物質(zhì)量衛(wèi)生差、堵塞交通、破壞市容、干擾周邊居民正常生活等一系列問題，而這些問題與現(xiàn)代城市生活是格格不入的，降低了百姓的生活質(zhì)量。此外，對于其他正規(guī)注冊的商戶來說，小販以非法經(jīng)營的方式破壞了市場的公平秩序，擠占了他們的利潤空間。可見，百姓和小販之間同樣存在著利益沖突。第三，城管與小販的矛盾，它是小販、百姓和城管三大利益主體相互博弈的最終結(jié)果。換言之，雖然百姓、小販、城管間都存在著利益沖突，但在我國當前國情下，百姓和小販的利益重合點依舊大于百姓與城管的利益重合點，百姓成為城管和小販矛盾中的中立者或者小販支持者，故城管與小販矛盾從三大主體間矛盾中凸顯出來，成為三組矛盾的主要矛盾。

（二）城管與小販的矛盾形態(tài)：逃匿、暴力、自導自演

城管和小販矛盾按照性質(zhì)可分為隱性矛盾和顯性矛盾。其中隱性矛盾表現(xiàn)為小販躲避城管執(zhí)法的“貓鼠游戲”，由于矛盾雙方?jīng)]有正面沖突，矛盾形態(tài)較為溫和，一旦小販逃避不了城管的處罰，那么隱性矛盾就轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性矛盾，矛盾形態(tài)開始不斷升級，從以往的消極逃匿向積極抵抗轉(zhuǎn)變，甚至引發(fā)暴力沖突。當前城管與小販的顯性矛盾表現(xiàn)出以下幾種形態(tài)：第一，暴力沖突。近年來，社會上出現(xiàn)了多起城管和小販之間的暴力沖突事件，包括城管暴力執(zhí)法以及小販暴力抗法，如鄧正加案和夏俊峰案，社會影響極端惡劣，結(jié)果是小販被當作弱勢群體被社會極度寬容，而城管被視作強勢群體而被社會極度仇視。第二，自導自演。在社會輿論對弱勢群體極端庇護的現(xiàn)實背景下，出現(xiàn)了小販和城管爭做“受害者”的反?，F(xiàn)象，小販自導自演城管施暴戲碼以求成功抗法，城管自導自演小販暴力抗法戲碼以求順利執(zhí)法，城管和小販的矛盾開始逐漸將公眾推上裁判席。第三，無助對抗無奈。近日，城管執(zhí)法過程中頻繁出現(xiàn)小販和城管對跪以求平等對話的情境，一群無奈的“人”管一群無助的“人”，表明當前我國城管和小販的矛盾已經(jīng)陷入兩敗俱傷的尷尬境地，亟需一場自上而下的改革來解開問題癥結(jié)。

三、新常態(tài)下城管與小販間矛盾的主要成因

正如上述所講，城管位于社會管理的末梢，如果前端的民生問題沒有充分解決，那么管理中產(chǎn)生的社會矛盾就會在位于管理末端的城管執(zhí)法中充分表現(xiàn)出來，最明顯的表現(xiàn)就是城管與小販的尖銳矛盾。換言之，城管與小販矛盾的根源是基本民生問題沒有得到解決。新常態(tài)的到來加速了城鎮(zhèn)化、提高了就業(yè)門檻、分化了社會結(jié)構(gòu)，加大了民生問題的解決難度，尤其是就業(yè)和社會保障問題，從而對城管和小販的關(guān)系構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。雖然民生問題從根源上加大了城市管理的難度，但是城市管理本身存在的諸多問題才是導致城管與小販矛盾的直接原因。

（一）城市管理理念錯位：市容大于生存

我國當前城市管理工作中蘊含著市容大于生存的管理理念，即當市容和底層民眾的生計發(fā)生沖突時，政府選擇直接取消小販生存權(quán)利這種簡單粗暴的方式來換取現(xiàn)代城市所謂的文明，將城管直接推向小販的對立面。顯然，這種城市管理理念是極為狹隘的。從表面上看，維護市容市貌是現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容，是符合絕大多數(shù)人利益的。但實際上，就我國當前“土字型”的社會結(jié)構(gòu)來講，位于精英階層的少數(shù)群體對市容的需求更加迫切；而對于大多數(shù)底層人群來說，無論是小販還是其他百姓，生存需求都是大于市容的。這就意味著，市容大于生存的城市管理理念是政府單方面關(guān)注精英階層需求的結(jié)果，忽略了占社會結(jié)構(gòu)絕大多數(shù)的小販等底層群體的利益，尤其是弱勢群體的利益，以小部分人的利益替代了大部分人的利益。上述政府在群體利益方面出現(xiàn)的定位偏差為群體間矛盾沖突的產(chǎn)生埋下了隱患。在市容大于生存的城市管理理念支配下，為了維護市容，城管必將采取管制而非服務(wù)的剛性管理方式來對占道經(jīng)營的小販進行驅(qū)趕、訓斥、處罰，從而進一步加深城管與小販間的敵對情緒。

（二）城管執(zhí)法的合法性不足

實際上，城管執(zhí)法為城市管理做出了巨大貢獻，但百姓對城管執(zhí)法的認同度卻很低，甚至有人提倡取消城管，其重要原因在于城管執(zhí)法缺乏應(yīng)有的合法性，以至于小販在被執(zhí)法時容易產(chǎn)生強烈的不公正感和被剝奪感，通常采取辱罵、哭喊、爭搶等方式進行抗法，甚至引發(fā)暴力抗法事件。當前我國城管執(zhí)法合法性不足主要體現(xiàn)為法律合法性和社會合法性的缺乏。

1.法律依據(jù)不足。我國城管執(zhí)法合法性不足的重要原因在于我國城管執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)不完善，當前城管執(zhí)法的最高法律依據(jù)為《中華人民共和國行政處罰法》，但是該法僅僅授予城管執(zhí)法人員相對集中的行政處罰權(quán)，而在實際城管執(zhí)法過程中需要用到的檢查權(quán)、強制權(quán)并無法律明文授權(quán)。［4］實際上，全國至今還沒有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)對城管的執(zhí)法主體、職能范圍、執(zhí)法程序以及權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足。結(jié)果是城管執(zhí)法極易從合法行為轉(zhuǎn)變成違法行為：一方面，由于城管執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中常常底氣不足，不但受到執(zhí)法相對人的質(zhì)疑，而且難以取得公安、工商等部門的執(zhí)法配合，在遇到小販公然抗法時缺乏合法有效的應(yīng)對手段，容易訴諸暴力，導致矛盾激化；另一方面，由于城管執(zhí)法的相關(guān)權(quán)責規(guī)定不明確，城管對流動商販行使行政處罰權(quán)的行為過程缺乏程序監(jiān)督，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中濫用行政處罰自由裁量權(quán)來謀取私利，嚴重破壞了城管執(zhí)法的法律合法性基礎(chǔ)。

2.社會合法性不足：不文明執(zhí)法侵蝕信任資本。城管執(zhí)法的社會合法性指執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不僅要符合法律標準，而且要符合社會的價值標準，換言之，城管執(zhí)法只有同時獲得法律授權(quán)和公眾授權(quán)才能順利進行。當前我國的城管執(zhí)法普遍缺乏社會合法性，城管和小販之間一旦出現(xiàn)暴力沖突，城管往往成為眾矢之的，難以獲得社會認同和輿論支持。實際上，以取締小販換取市容的城管執(zhí)法已然侵犯了位于社會底層的弱勢群體的生存權(quán)利，與以人為本的社會價值標準相沖突，從根本上動搖了城管執(zhí)法的社會合法性。除此之外，破壞城管執(zhí)法社會合法性的最直接的因素就是城管執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法，包括城管暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)、隨意罰款等。上述不文明執(zhí)法行為違背了為人民服務(wù)、公平公正、依法行政、清廉等治理理念，嚴重損害了城管執(zhí)法隊伍的整體形象和公信力，而暴力執(zhí)法人員中的“臨時工”現(xiàn)象更引發(fā)了百姓對城管推脫責任的懷疑以及對城管執(zhí)法人員基本素質(zhì)的強烈質(zhì)疑，從而進一步破壞了城管執(zhí)法的權(quán)威性，直接激化了城管和小販間的矛盾。

（三）媒體對城管的妖魔化

當前社會，城管已被暴力執(zhí)法、擾民、欺壓弱勢群體、素質(zhì)低、腐敗等標簽深深標記［5］，這些標簽早已掩蓋了城管為城市建設(shè)所做過的巨大貢獻，成為了城管的身份名片。如果說以暴力執(zhí)法為主的不文明執(zhí)法行為確實降低了公眾對城管執(zhí)法人員的信任，激化了城管與小販的矛盾，那么正是媒體對個別暴力執(zhí)法事件高頻次、選擇性、引導性、歪曲性的報道造就了城管形象的妖魔化。媒體作為政府與百姓之間的溝通橋梁本應(yīng)起到上傳下達、化解社會矛盾、維護社會公平公正的正向作用，但在市場經(jīng)濟導向下，許多媒體為了爭奪新聞的話題性，獲取利潤空間，迎合轉(zhuǎn)型期底層群體仇官、同情弱勢群體的社會心理，增加對城管暴力執(zhí)法事件的曝光度，不惜斷章取義發(fā)表不實報道，即使在小販刺殺城管的刑事案件中，也試圖通過努力塑造小販往日勤勞樸實的正面形象來暗示城管“逼良為娼”的執(zhí)法內(nèi)幕，同時極力降低對城管正面形象的報道力度，從而成功將城管執(zhí)法群體形象污名化，使其成為百姓發(fā)泄社會不滿情緒的替罪羊。結(jié)果，原本個別城管執(zhí)法人員和小販間的矛盾迅速擴大為城管與小販間的矛盾、城管與百姓間的矛盾，甚至延伸為官民之間的矛盾。

四、新常態(tài)下化解城管和小販矛盾的基本策略

以就業(yè)和社會保障為主的民生問題是城管與小販矛盾生成的根源，所以若想從根本上化解城管與小販的矛盾，必須立足于新常態(tài)下社會發(fā)展的新態(tài)勢，加快解決民生問題，尤其關(guān)注底層弱勢群體的生存能力：第一，增加正式就業(yè)體系的彈性，重點解決加速城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中新增失業(yè)群體的再就業(yè)問題，通過政策扶持以及技術(shù)引導等方式將此類人群整合進正式的就業(yè)體系；第二，繼續(xù)擴大社會保障安全網(wǎng)的覆蓋率，特別關(guān)注流動人口及底層弱勢群體的社會保障情況，加大上述群體的公共服務(wù)力度，確保守住弱勢群體的生存底線；第三，加強基礎(chǔ)民生建設(shè)，減少社會矛盾數(shù)量，調(diào)節(jié)社會不良心態(tài)，從而降低城管與小販矛盾的社會聯(lián)動性，防止城管與小販矛盾演變成城管與百姓的矛盾，甚至官民矛盾?，F(xiàn)階段我國的社會建設(shè)水平依舊不高，30多年經(jīng)濟高速增長所帶來的民生欠賬在短期內(nèi)，尤其在新常態(tài)挑戰(zhàn)下，難以償還。換言之，在中國經(jīng)濟邁向新常態(tài)的過渡階段，城管與小販間矛盾將繼續(xù)存在甚至加劇。因此，在民生問題難以解決的前提下，如何通過城管改革來化解或者轉(zhuǎn)移城管與小販的矛盾，成為了走出城管與小販關(guān)系困境的關(guān)鍵。

（一）理念轉(zhuǎn)變：“以人為本”打破城管與小販的零和博弈

化解城管和小販矛盾的第一步便是要轉(zhuǎn)變當前市容大于生存的錯位城市管理理念。應(yīng)認識到無論維護市容抑或保障生存權(quán)，其最終目標均是為人民服務(wù)。因此，以人為本的善治理念應(yīng)該貫穿在現(xiàn)代城市管理的整體邏輯之中，以此來統(tǒng)籌不同階層的多元利益訴求。實際上，新常態(tài)下以人為本的城市管理理念具體包括以下幾層相互遞進的深刻含義：第一，生存權(quán)為首。在社會結(jié)構(gòu)嚴重分化的中國社會，位于社會底層的、占社會絕大多數(shù)的弱勢群體理應(yīng)成為我國城市管理中的首要受益群體，尊重底層弱勢群體的生存權(quán)應(yīng)當成為城市管理的首要目標，在此基礎(chǔ)上兼顧市容市貌。第二，管理方式服務(wù)化。打破小販生存權(quán)和市容間零和博弈的關(guān)鍵在于改變原有城市管理方式，從剛性管制向柔性服務(wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)民生中管理市容。第三，管理主體多元化，以人為本的城市管理理念要求兼顧百姓的多元訴求，而這與當前單一的城市管理主體并不對應(yīng)，結(jié)果是城管執(zhí)法人員力不從心。因此，有必要發(fā)揮協(xié)商民主，構(gòu)建多元主體參與的城市治理架構(gòu)。

（二）法律保障：專門法規(guī)凸顯城管執(zhí)法的主體性

城管執(zhí)法的法律合法性不足不但破壞了城管執(zhí)法的權(quán)威性，而且給城管不文明執(zhí)法提供了可趁之機，已經(jīng)成為激發(fā)城管與小販矛盾的重要原因，因此加強城管執(zhí)法的法律保障刻不容緩。加強城市管理法律合法性建設(shè)的重點在于盡快明確城管執(zhí)法的主體資格，當務(wù)之急是制定一部針對城市管理綜合執(zhí)法的專門法律，對綜合執(zhí)法的主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責任等內(nèi)容進行具體規(guī)定。拓寬城管部門的權(quán)力范圍，除相對集中行政處罰權(quán)以外增加執(zhí)法過程中所必須的檢查權(quán)以及強制權(quán)，擺脫城管部門責權(quán)不對等以及“借法執(zhí)法”的尷尬局面，從而保證城管部門不但能夠在執(zhí)法時獲得執(zhí)法相對人的認同和配合，而且在與其他部門協(xié)同合作時能夠獲得必要的獨立性和權(quán)威性，便于開展聯(lián)合執(zhí)法，提高城管執(zhí)法的效率。同時加強對行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范，做到權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督到位，確保城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程有具體的處罰標準，控制行政處罰的自由度，避免出現(xiàn)隨意罰款的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，從而進一步增強城管執(zhí)法的法律合法性。

（三）體制創(chuàng)新：“大城管”確保服務(wù)型管理的有效性

當前城管與小販間的關(guān)系困境很大程度上是由于城管體制不順造成的。正如上文所說，民生問題是城管與小販矛盾形成的根源，因此小販與城管矛盾的化解應(yīng)著眼于優(yōu)先解決小販的生存問題。這就涉及到完善小販的社會保障、促進小販正規(guī)就業(yè)、救助生活困難小販以及合理規(guī)劃市場建設(shè)等諸多問題，需要社保、財政、民政、工商以及城管部門等多個部門綜合決策才有可能解決。而政府卻將如此復雜的小販問題交給僅僅具有處罰權(quán)的單一城管部門，結(jié)果是小販問題的復雜性與城市管理體制的單一性之間存在著不可調(diào)和的矛盾。因此，化解當前城管與小販間矛盾的重點在于加快城市管理體制創(chuàng)新，努力實現(xiàn)由單一性“小城管”向綜合性“大城管”的轉(zhuǎn)變和跨越。所謂“大城管”體制，即建立城市管理委員會，由市長任主任，統(tǒng)籌各職能部門對小販問題作出合理決策，實現(xiàn)城管的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)相統(tǒng)一。在“大城管”體制下，城管委員會獲得了管理權(quán)，可以針對小販問題的具體情況提供不同服務(wù)，如建立城管與小販的對話機制、優(yōu)先為困難小販提供就業(yè)崗位，從而真正實現(xiàn)服務(wù)型管理，通過服務(wù)來提高城市管理的有效性，逐步化解城管與小販間的矛盾。

（四）去妖魔化：內(nèi)外兼修改善城管形象

媒體發(fā)酵下的妖魔化的城管形象已經(jīng)嚴重地破壞城管的公信力，成為城管與小販矛盾化解過程中的巨大障礙，改善城管形象變得刻不容緩。實際上，城管形象妖魔化原本就是媒體將城管不文明執(zhí)法放大化的后果，這也意味著媒體和城管本身就是改善城管形象的重要突破口，因此，城管形象去妖魔化應(yīng)當遵循以下兩條路徑：第一，利用媒體資源改善城管形象。一方面，有關(guān)部門應(yīng)當嚴格規(guī)范媒體行為，肅清行業(yè)唯話題性是圖的浮躁風氣，加強媒體從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)，以深入的調(diào)查保證城管執(zhí)法相關(guān)報道的真實性和公正性，同時對斷章取義、以偏概全等不實報道進行嚴肅問責。另一方面，加強媒體對輿論的正向引導作用，增加城管執(zhí)法正面新聞或?qū)嶋H工作情況的報道力度，有助于公眾對城管執(zhí)法形成較為客觀和全面的認識。第二，城管執(zhí)法臨時人員的素質(zhì)較低是造成城管形象污名化的重要原因，因此，提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)迫在眉睫。一方面，通過定期培訓來不斷提高城管執(zhí)法人員的文化素養(yǎng)、法律意識、專業(yè)能力以及道德修養(yǎng)水平，特別加強城管執(zhí)法人員的媒體應(yīng)對和應(yīng)用能力，學會利用各種媒體平臺進行辟謠以及執(zhí)法信息公開，暢通城管與公眾交流溝通的即時渠道，加強城管的形象管理能力；另一方面，建立一套嚴格的適合城管的選拔任用體系和考核退出機制，用制度守住城管執(zhí)法人員的素質(zhì)底線，避免“臨時工”的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，保證城管執(zhí)法隊伍的優(yōu)勝劣汰。

（五）強化非政府組織功能：自治與協(xié)商降低城管執(zhí)法成本

現(xiàn)代城市管理理念要求多元主體共同治理城市，非政府組織便是多元治理主體中的重要成員。非政府組織參與城管執(zhí)法不僅能夠減輕城管執(zhí)法部門的工作量，而且能夠以第三方的身份在城管和小販之間構(gòu)建平等的對話平臺。當前非政府組織參與城管執(zhí)法的途徑有以下兩種：第一，促進小販自治。作為小販和城管間媒介的非政府組織，通常以攤販行業(yè)協(xié)會的形式存在，負責小販群體的日常管理、服務(wù)和監(jiān)督，同時接受城管部門的定期檢查與監(jiān)督，保證組織自身的合法運行。第二，搭建城管與小販的協(xié)商平臺。城管與小販矛盾生成的一個重要的制度性原因在于小販缺乏有效的利益表達渠道。小販大多是來源于社會底層的弱勢群體，力量分散、弱小且資源缺乏，沒有足夠的能力與強勢的城管部門進行平等對話，只能以個人之力在城管執(zhí)法過程中與執(zhí)法者討價還價，一旦抵抗失敗便有可能升級為暴力抗法行為。因此，一個能夠代表小販利益與城管進行平等協(xié)商的非政府組織就顯得格外重要，不僅強化了小販的訴求表達能力，而且有助于政府形成符合民意的合理決策。綜上，非政府組織通過自治與協(xié)商的方式避免了小販和城管之間產(chǎn)生直接的利益碰撞，從而降低城管與小販間矛盾生成的可能性。

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