姜慶志

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430071)

公共行政

我國社會治理中的合作失靈及其矯正

姜慶志

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430071)

伴隨著我國社會治理中合作實踐的深入，合作失靈的現(xiàn)象日益頻發(fā)，加劇了社會治理體制現(xiàn)代化的難度和風(fēng)險，不利于社會共治的實現(xiàn)。合作失靈具有復(fù)雜的生成邏輯，基于合作三要素框架診斷發(fā)現(xiàn)的主要誘因有：合作環(huán)境中公共事務(wù)的疊加與社會信任的缺失、合作主體有限理性的桎梏與治理能力的失衡、合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則缺失與內(nèi)在價值困境。矯正社會治理中合作失靈的途徑有：提高合作網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境的契合度，培育合作文化；明確合作主體的網(wǎng)絡(luò)位置，增強其治理能力；提升合作網(wǎng)絡(luò)的制度化水平，推動合作主體的共同學(xué)習(xí)。

社會治理；合作治理；合作失靈

我國社會事務(wù)復(fù)雜性和非線性的增強，從根本上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的社會治理模式，要求公共管理者與其他治理主體建立有效的合作關(guān)系，正如十八屆三中全會指出要“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵1]就我國社會治理的實踐而言，區(qū)域性組織的廣泛增加、跨部門合作行為的增長、公民參與和公私合作范圍的擴大，證明了社會治理中廣泛存在著合作現(xiàn)象。然而，從實際績效來看，并非所有的合作都是有效的。有學(xué)者對大量案例進(jìn)行梳理和診斷后發(fā)現(xiàn)，在政策制定、政策執(zhí)行、項目管理和公共服務(wù)提供等社會事務(wù)治理中，我國廣泛存在著合作失靈的現(xiàn)象，不乏部門主義、“搭便車”等策略性行為。[2]合作失靈的頻發(fā)易使公眾認(rèn)為“合作是空中樓閣”，甚至引致公眾對合作理念本身的質(zhì)疑，使之不自覺地“回歸”傳統(tǒng)的權(quán)威主義。鑒于此，我們要正確看待合作在社會治理變革中的作用與限度，既不將其看為“包治百病”的靈藥，又不因合作實踐中的困境而加以否定。同時，要探明合作失靈的生成邏輯和應(yīng)對之策，以科學(xué)的態(tài)度引導(dǎo)社會治理體系的創(chuàng)新和社會治理能力的提升。

一、社會治理中合作失靈現(xiàn)象的考察

在社會治理的語境下，合作失靈是指由黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公民等組成的多中心行動體系在社會治理中未能帶來公共價值的凈增長，即合作網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)合行動對社會發(fā)展產(chǎn)生了零效應(yīng)或負(fù)面效應(yīng)。合作失靈現(xiàn)象存在于公共安全、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，主要包括以下四種情形：一是合作沒有達(dá)到預(yù)期目的。作為科層治理和市場治理邏輯的替代性方案，合作治理雖被寄予了“化解公共事務(wù)治理悲劇”的厚望，但未能充分地化解社會矛盾、增進(jìn)社會福利、實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。二是合作達(dá)到了預(yù)期目的，但資源利用效率不高。即合作網(wǎng)絡(luò)運行所需要的公共資源大于其帶來的公共價值，社會治理體制陷入低效運行的困厄之境，導(dǎo)致公共物品供給過剩和生產(chǎn)成本的增加。三是合作在關(guān)鍵領(lǐng)域作用有限。合作具有作用半徑，并非任何社會治理問題都可以通過合作治理解決，在涉及經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及一些“具有急迫性需要獨權(quán)專斷”的例外事件時，合作治理往往難以奏效。四是合作帶來了負(fù)面效應(yīng)。合作治理機制建立在黨委、政府與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，這容易帶來公私界限模糊、責(zé)任不清、治理主體使命感降低等問題，最終影響社會治理的能力和績效。

合作失靈是社會治理體系的“病態(tài)”，但同時也有一定的必然性。從權(quán)力主體多元化的角度出發(fā)，合作治理的本質(zhì)在于政府不再是唯一的治理主體，其他社會組織與政府具有平等的治理地位[3]，這也就意味著公共權(quán)力配置、公共事務(wù)管理方式和社會運行秩序的調(diào)整，以及治理主體間自由、平等和互惠的伙伴關(guān)系與合作能力的重構(gòu)。從這種意義上講，合作本身就是一項復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，其構(gòu)建和運行的過程很難完全避開失靈的陷阱。合作失靈的常態(tài)化趨勢使社會治理體系創(chuàng)新陷入兩種困境：一方面，合作失靈引致了資源浪費和責(zé)任缺失問題，容易誘發(fā)行政倫理缺失和政府缺位等問題，加劇社會治理體系創(chuàng)新的難度和風(fēng)險；另一方面，合作失靈使得信息共享、資源整合、沖突化解缺乏必要的網(wǎng)絡(luò)支持，合作共識和合作能力無法得到形塑和累積，阻礙多元主體交互共治模式的構(gòu)建。因而，如何規(guī)避合作失靈的風(fēng)險，真正實現(xiàn)社會合作共治是合作治理研究中亟待探討的一個問題。

二、社會治理中合作失靈的生成邏輯

合作失靈的誘因是復(fù)雜的，既有治理主體間理性沖突所造成的合作動機消減，又有制度缺失或權(quán)責(zé)不清帶來的合作能力下降。學(xué)界從理性經(jīng)濟(jì)人、資源依賴、成本收益等視角對這些誘因進(jìn)行了解讀，但顯得不夠系統(tǒng)。為了更為系統(tǒng)地進(jìn)行梳理，本文的診斷框架建立在合作治理三要素的基礎(chǔ)上，即從合作環(huán)境、合作主體和合作網(wǎng)絡(luò)三個維度審視合作失靈的生成邏輯。

(一)合作環(huán)境維：公共事務(wù)的疊加與社會信任的缺失

1.公共事務(wù)疊加的刺激。合作只是公共事務(wù)治理的一種選擇，在市場和政府無法發(fā)揮作用的地方，合作也可能無能為力，也即合作網(wǎng)絡(luò)無法調(diào)動充足的資源應(yīng)對不斷變化的合作環(huán)境。作為現(xiàn)代化“遲—外發(fā)”型國家，轉(zhuǎn)型使得社會和政治的異質(zhì)性逐漸增加，治理者需要應(yīng)對社會流動加速、利益分化加劇、社會矛盾交織等諸多問題的沖擊，合作治理的外部約束不斷增強。同時，轉(zhuǎn)型催生了大量跨界性、非線性、復(fù)合性的公共問題，合作被寄予維護(hù)社會公平正義、改善保障民生、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會穩(wěn)定、消除貪污腐敗、推動環(huán)境保護(hù)、平衡地區(qū)差異等各種厚望，在增加合作訴求的同時也源源不斷地提出了新挑戰(zhàn)。此外，原本固化的社會結(jié)構(gòu)不斷分異、多元利益主體格局基本形成、利益糅合和沖突化解的難度不斷提升等情況的出現(xiàn)意味著合作網(wǎng)絡(luò)的有效運行需要面對不同類型甚至是相互矛盾的社會需求。在這種情況下，合作不僅很難有效化解社會需求，反而有可能因不堪重負(fù)而崩潰。

2.社會信任缺失的影響。信任是合作網(wǎng)絡(luò)有效運行的重要支撐，它形塑了治理主體的合作共識和合作模式，有助于化解合作者的利益沖突、規(guī)范合作伙伴關(guān)系、推動合作者個人理性與集體理性趨向一致。然而，轉(zhuǎn)型期中的“否定性沖動”使傳統(tǒng)價值體系和群體共有倫理失落，社會逐漸呈現(xiàn)出“陌生化”“利益化”“冷漠化”等特征。伴隨著社會成員相互間期望和信任的下降，各種“負(fù)能量”快速凝集、傳播并滲入社會治理體系。合作賴以生存的契約精神、法治精神和志愿精神的缺失，使得合作活動缺少社會響應(yīng)和認(rèn)同，這使其陷入到合法性危機之中，削弱了合作治理的信任基礎(chǔ)和實際運行效果。

(二)合作主體維：有限理性的桎梏與治理能力的失衡

1.合作主體有限理性的桎梏。實現(xiàn)合作的過程之中，治理主體在價值理念和利益訴求上必然具有一致性或相似性，且相互間有清晰的責(zé)權(quán)認(rèn)定。但合作主體的理性是有限的，尤其是在社會利益格局復(fù)雜化和彼此之間的信任度降低的情況下，合作者即便認(rèn)識到合作的價值，仍會傾向于選擇可以實現(xiàn)自身利益最大化的行動策略，這會引致合作者相互推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的風(fēng)險。一是合作主體的投機風(fēng)險。在特定的合作網(wǎng)絡(luò)中，合作收益具有公共性，即網(wǎng)絡(luò)中每個成員都能夠均等地分享它，而不管他是否為之投入了精力。資源共享的這種性質(zhì)促使合作者產(chǎn)生“搭便車”的投機心理，合作網(wǎng)絡(luò)越大，“搭便車”的行為就越多。有研究者指出：合作“既有讓私方利用國家資源謀求私利的危險，也有政府出于國家的或執(zhí)政黨的利益把手伸到市場經(jīng)濟(jì)和民間社會中的危險?！盵4]合作主體的投機行為，不僅提高了合作網(wǎng)絡(luò)的運行成本，也降低了每個合作者分享的份額，最終會將合作推向失敗。二是合作主體的脫網(wǎng)風(fēng)險。雖然市場和社會中組織層面對國家的依附性仍然較強，但個體的解放使微觀行動世界中的“無序”行為增多。利益得不到滿足時，與組織依附關(guān)系減低的個體便很容易離開合作網(wǎng)絡(luò)，甚至與原有的網(wǎng)絡(luò)發(fā)生沖突。當(dāng)彼此間利益與目標(biāo)發(fā)生持續(xù)沖突時，合作便容易轉(zhuǎn)入對抗性的非均衡博弈狀態(tài)，導(dǎo)致社會治理陷入無休止的紛爭中，無法達(dá)成合作共惠的行動策略。

2.合作主體間治理能力的失衡。合作的前提是平等，這意味著治理主體在社會治理中擁有平等的發(fā)言權(quán)。新中國建立之后的較長時間內(nèi)，黨和國家一直處于公共事務(wù)管理的壟斷地位，“包攬式”的管理方式拒斥了治理主體間聯(lián)系日益增強的事實。受路徑依賴的影響，時至今日，市場和社會力量仍表現(xiàn)出對國家權(quán)威的依附性和相對的脆弱性，活動空間和自主權(quán)難以得到充分保證和拓展。我國提出了構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，但這一過程因是傳統(tǒng)權(quán)威的自我解構(gòu)而打上“行政主導(dǎo)”的烙印。作為一種機制，合作超越了控制和命令，因而行政命令式的合作或許有更高的行動力，但邏輯起點的偏差卻限制了合作的未來。同時，我國目前社會治理中的合作更多是政府向社會讓權(quán)、賦權(quán)的過程，受到組織化程度不高、自身權(quán)威缺失、追求特殊利益、活動狹隘不足等因素的影響，企業(yè)、社會組織和公民等治理主體化解資源約束、整合資源的能力不強，難以承接繁重的社會公共事務(wù)，這一情況的存在增加了合作治理失敗的風(fēng)險。

(三)合作網(wǎng)絡(luò)維：規(guī)則缺失與內(nèi)在價值困境

1.合作網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的缺失。網(wǎng)絡(luò)規(guī)則缺乏的地方，合作預(yù)期的實現(xiàn)也缺乏保障。社會治理體制創(chuàng)新釋放了我國的“體制紅利”，大量有關(guān)合作的結(jié)構(gòu)性機制和程序性機制建立起來，但新舊體制之間依舊存在摩擦和能耗，在責(zé)任劃分、權(quán)力保障、資源整合、行為監(jiān)督等關(guān)鍵領(lǐng)域，合作網(wǎng)絡(luò)都體現(xiàn)出規(guī)則數(shù)量不足和適應(yīng)性不強的特點，這是合作網(wǎng)絡(luò)難以回應(yīng)外部環(huán)境的復(fù)雜性和內(nèi)部矛盾與沖突的根源。已有的合作規(guī)則多由隨意性較強的“土政策”構(gòu)成，規(guī)定籠統(tǒng)、抽象、模糊，在社會治理的具體層面上缺乏操作性。同時，合作規(guī)則多是政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，往往體現(xiàn)的是某一行政機關(guān)的意志與目標(biāo)，這使合作活動不可避免地復(fù)制了“官本位”和“部門主義”的特質(zhì)，破壞了治理主體間合作的統(tǒng)一性、完整性和穩(wěn)定性。更值得注意的是，合作制度的缺失加劇了社會對傳統(tǒng)權(quán)威的依賴，我國社會治理領(lǐng)域的合作也因此體現(xiàn)出濃厚的人治色彩，而人治又掣肘了合作制度化、規(guī)范化的進(jìn)程，將合作帶入“規(guī)范缺失→依賴人治→規(guī)范破壞→人治加強”的惡性循環(huán)。

2.合作網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在價值困境。一些研究者將主體間的沖突視為合作的內(nèi)在價值困境，這是不準(zhǔn)確的，因為合作網(wǎng)絡(luò)并不排斥主體間的利益分歧，其真正的價值困境是隨著合作活動的深入，合作網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)了一系列的兩難選擇。一是主體力量均衡與網(wǎng)絡(luò)集成之間的矛盾。許多基于田野調(diào)查的研究發(fā)現(xiàn)，群體成員間的不平等程度與合作效果呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。[5]伴隨著合作網(wǎng)絡(luò)的成熟，合作主體間權(quán)力的均衡程度會越來越高，但權(quán)力的多中心又容易降低合作網(wǎng)絡(luò)資源的聚合度，增加提取公共利益和管理網(wǎng)絡(luò)的難度。二是網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性與開放性之間的矛盾。成熟的合作網(wǎng)絡(luò)要求有一定的封閉性以保持合作關(guān)系的穩(wěn)定，但這也容易導(dǎo)致“排斥圈外人”情況的發(fā)生，一些潛在的合作成員和資源難以進(jìn)入合作網(wǎng)絡(luò)，損失了新的合作機會。三是合作制度化與靈活性之間的矛盾。合作網(wǎng)絡(luò)的制度化要求合作成員遵守共同的規(guī)則并形成共生共存的依賴關(guān)系。但制度會隨著時間的推移趨于保守并產(chǎn)生惰性，關(guān)系的固化更容易引發(fā)革新動力的衰減，這給合作網(wǎng)絡(luò)的運行會帶來官僚化的風(fēng)險，容易出現(xiàn)繁文縟節(jié)、僵化低效的弊端。[6]

三、社會治理中合作失靈的矯正之策

矯正社會治理中的合作失靈是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是多種因素相互整合、協(xié)同發(fā)力的結(jié)果，既需要外部環(huán)境的改善，又有賴于合作主體治理能力及合作網(wǎng)絡(luò)功能的優(yōu)化。具體而言，包括以下三個方面：

(一)提高合作網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境的契合度，培育合作文化

作為一種客觀存在，公共事務(wù)的復(fù)雜性只會伴隨社會轉(zhuǎn)型的深入而不斷提升，因而必須提升合作網(wǎng)絡(luò)與環(huán)境的契合度，使其所承擔(dān)的職能與其作用半徑相一致。一方面，合作要建立在對社會現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢準(zhǔn)確研判的基礎(chǔ)上，并樹立依據(jù)公共需求構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)的問題意識。要厘清市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)變動、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、社會價值觀更迭等因素對社會治理體系的作用方式和程度，通過合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)物質(zhì)、信息和能量的整合，將外部環(huán)境的不確定性控制在可處置的范圍之內(nèi)。另一方面，明確合作網(wǎng)絡(luò)的作用限度，構(gòu)建一個“有所為有所不為”的網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮其最大邊際效應(yīng)。社會治理的復(fù)雜性要求實現(xiàn)科層治理、市場治理和自主治理多種治理邏輯的糅合，然后根據(jù)具體社會公共事務(wù)的特質(zhì)，選擇最優(yōu)的解決方案。就目前社會治理的現(xiàn)狀來看，合作更容易在公共需求多樣化、區(qū)域化，共識程度高、需要多個行動者的領(lǐng)域發(fā)揮作用，譬如公共安全、大氣污染治理、貧困治理等。此外，社會轉(zhuǎn)型是一個“創(chuàng)造性破壞”的過程，市場經(jīng)濟(jì)完善、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)多樣、個體意識覺醒、信息技術(shù)發(fā)展等因素釋放了蘊藏已久的社會能量，為合作提供了基礎(chǔ)、動力和可能。矯正合作失靈，必須挖掘社會變遷和結(jié)構(gòu)調(diào)整中蘊含的“正能量”，將轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)引導(dǎo)為發(fā)展動力。

合作文化是合作失靈最好的修復(fù)劑，它能消除因社會轉(zhuǎn)型帶來的各種不信任，增強合作治理的社會認(rèn)同。一方面，要重塑社會價值體系，將法治、平等、公平、誠實、互信、互助等理念滲透到人們?nèi)粘Ｉ钪?，消除因社會轉(zhuǎn)型而帶來的各種“現(xiàn)代性危機”，為社會治理中合作的實現(xiàn)提供一個社會資本豐富的場域。在這樣一個場域中，合作活動以“公民共同體”為理想標(biāo)的，也即公民以團(tuán)結(jié)、信任和寬容為參與原則，以互惠原則上的政治平等為基礎(chǔ)，實現(xiàn)的是“有遠(yuǎn)見的”而非“短視的”自我利益。[7]另一方面，培育務(wù)實的合作文化，消除合作治理是“空中樓閣”的錯誤認(rèn)識。在創(chuàng)新社會治理體制的大背景下，不少地方將合作視為響應(yīng)上級要求而采取的“應(yīng)景”行動，綜合治理變味成“掛牌”行動，許多新開展的合作有名無實，加劇了公民對合作治理的誤解。因而，合作活動一定要以解決實際問題為導(dǎo)向，政府官員一定要站在“目的支配結(jié)構(gòu)而非結(jié)構(gòu)支配目的”[8]的立場，從“創(chuàng)造政績”走向“創(chuàng)造價值”。

(二)明確合作主體的網(wǎng)絡(luò)位置，增強其治理能力

要想避免社會治理中的合作因利益沖突而失敗這一情況的出現(xiàn)，就必須厘定各治理主體的“生態(tài)位”，明確相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，實現(xiàn)國家、市場和社會的系統(tǒng)聯(lián)動。從宏觀層面上來看，在一元單向模式轉(zhuǎn)向多元交互模式的過程中，黨和國家必須“還權(quán)”于市場和社會，改變社會組織“行政化”的弊端，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，其角色定位應(yīng)從公共資源的壟斷者轉(zhuǎn)向國家發(fā)展的頂層設(shè)計者、制度環(huán)境的創(chuàng)造者、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者、公共服務(wù)的提供者、社會治理的協(xié)調(diào)者、社會秩序的維護(hù)者以及社會力量的培育者。當(dāng)然，社會公共事務(wù)合作治理并非政府在“卸包袱”，在合作的過程中一定要避免“政府責(zé)任市場化”“政府責(zé)任社會化”傾向，要在劃定政府職能邊界的基礎(chǔ)上思考政府、市場和社會的關(guān)系。從微觀層面看，在具體的合作活動中應(yīng)當(dāng)建立合理的有限責(zé)任機制和必要的公共倫理規(guī)范，利用規(guī)則抑制治理主體各自的內(nèi)在弊端和矛盾沖突，在明晰職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)和多元主體參與的有機互補，將不同的作用力量和治理邏輯糅合在“合作”的框架下，緩和公共利益與私人利益、局部利益和整體利益的摩擦，破除合作治理主體有限理性的桎梏。

提升治理主體的行動能力。合作失靈的矯正有賴于黨、政府、企業(yè)、社會組織和公民散發(fā)出強而持久的能量并形成能量增殖的系統(tǒng)效應(yīng)。其一，合作的有效運行并非以削弱國家能力為前提，黨和政府作為關(guān)鍵治理主體依然是合作有效運行的決定性力量。黨和政府應(yīng)當(dāng)提升總攬全局、協(xié)調(diào)各方的“掌舵”能力，增強在日益紛雜、邊界模糊的公共問題中提取公共利益、整合社會資源的能力，使多元化的利益訴求能夠?qū)崿F(xiàn)制度化的整合，減少合作的能量內(nèi)耗。同時，加強黨和政府的自身建設(shè)，綜合提升組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、決策能力、監(jiān)督能力、學(xué)習(xí)能力和廉政水平，推進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)化和專業(yè)化，增強公眾對國家的認(rèn)同感和向心力。其二，積極培育其他治理主體的能力。改革開放以來，市場和社會力量的釋放是國家權(quán)威強力干預(yù)的產(chǎn)物。在市場和社會治理主體參與能力不強的情況下，國家既要為其獨立活動提供良好的法律、政策和制度保障，又要對治理主體的能力缺陷、相互間矛盾沖突進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)，以鍛煉其依法、有序、有效參與國家治理的能力，最終實現(xiàn)市場和社會力量的自覺建構(gòu)。此外，還應(yīng)處理好實質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系，引入工商管理技術(shù)、社會化工具、多中心網(wǎng)絡(luò)化治理工具等創(chuàng)新管理方式，最大限度地將“體制紅利”“制度紅利”和“政策紅利”轉(zhuǎn)化為社會合作主體的參與能力。

(三)提升合作網(wǎng)絡(luò)的制度化水平，推動合作主體的共同學(xué)習(xí)

矯正合作失靈的重要途徑之一，就是通過提升合作網(wǎng)絡(luò)的制度化水平來降低和節(jié)約公共事務(wù)治理的成本，以最小的能耗使社會治理達(dá)到“善治”狀態(tài)。一方面，破除阻礙合作治理開展的體制機制弊端，提高制度的完備性和科學(xué)性。合作制度的修繕與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)覆蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的各方面和全過程，并從“被動式”改革轉(zhuǎn)向“自覺式”建構(gòu)，實現(xiàn)“摸著石頭過河”和“局部試點”的合作經(jīng)驗制度化、可推廣化，保證各項公共事務(wù)的合作治理有制度可依。需要注意的是，合作網(wǎng)絡(luò)制度的創(chuàng)新應(yīng)從根本上體現(xiàn)人民意志和人民主體地位，反映國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和社會形勢的變化與趨向，注重理念更新與制度改革的匹配、不同領(lǐng)域和不同地區(qū)改革的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免簡單復(fù)制、空泛乏力、各自為政的形式創(chuàng)新。另一方面，伴隨著社會治理實踐的深入，不少領(lǐng)域的合作活動已構(gòu)建了基本的原則，當(dāng)前最為關(guān)鍵的是通過一系列細(xì)則使這些原則“落地”，讓合作在運轉(zhuǎn)中發(fā)揮應(yīng)有的效力。具體而言，應(yīng)當(dāng)以完善民主協(xié)商機制、利益表達(dá)機制、信息溝通機制提升合作網(wǎng)絡(luò)的溝通力，以改進(jìn)公共財政體制、監(jiān)督問責(zé)機制、職權(quán)配置機制、資源整合機制強化政府執(zhí)行力，以健全反饋調(diào)解機制、制度評估機制提高合作網(wǎng)絡(luò)的保障力。

破解合作網(wǎng)絡(luò)兩難困境的最好辦法是通過學(xué)習(xí)機制來保持網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)平衡和適度張力，原因在于：網(wǎng)絡(luò)中的政策是公共行動者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。[9]一方面，治理主體要通過權(quán)變的策略來化解合作網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部矛盾，學(xué)會利用協(xié)商與談判來改善合作關(guān)系。尤其是合作網(wǎng)絡(luò)陷入僵化狀態(tài)時，政府等關(guān)鍵治理主體要能提出各方都可以接受的解決方案，必要的時候可在共同商討的基礎(chǔ)上利用結(jié)構(gòu)重組、制度重建等方式來改變網(wǎng)絡(luò)運行的方式，重新配置網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)和塑造網(wǎng)絡(luò)文化，保證合作網(wǎng)絡(luò)在穩(wěn)定性與開放性、制度化與靈活性間不失偏頗。另一方面，共同學(xué)習(xí)源于合作治理的實踐經(jīng)驗。當(dāng)合作成功時，治理主體的旨趣便會從狹小的利益轉(zhuǎn)向?qū)怖娴膹V泛關(guān)注，主體間的信任、合作的熟練度和價值的一致性都會得到提升，從而使治理更高階社會問題成為可能。從某種意義上講，“行動第一”是破解合作網(wǎng)絡(luò)兩難困境的終極出路，因而，社會治理中應(yīng)當(dāng)大力提倡和推動合作實踐，使之?dāng)[脫“經(jīng)院哲學(xué)”的印象。合作治理是一個反復(fù)進(jìn)行的過程，在這一過程中經(jīng)驗的累積會使合作網(wǎng)絡(luò)跳出失靈的窠臼。

四、結(jié) 語

就治理變革而言，任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應(yīng)的背景。正如蓋伊·彼得斯所言：政府改革的復(fù)雜性迫使我們趨向于采取情景治療法，即使在受到一套相當(dāng)有說服力的理論引導(dǎo)時也是如此。[10]作為社會治理體系轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的新問題，合作失靈是環(huán)境、主體和網(wǎng)絡(luò)等多種因素系統(tǒng)作用的結(jié)果，其矯正之策也應(yīng)當(dāng)根植于這些特定社會背景，并回應(yīng)公共事務(wù)復(fù)雜性與合作文化缺失、合作主體的策略行為與治理能力的失衡、合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則缺失及價值困境等諸多問題的挑戰(zhàn)。值得注意的是：合作不是萬能的，社會治理也并非只有這一種政策方案選擇。實踐者要在理論的喧囂中保持清醒的頭腦，樹立合作能力與合作需求動態(tài)平衡的理念，用務(wù)實和權(quán)變的思維去推動合作治理模式的構(gòu)建。總之，合作失靈有可能會伴隨社會治理體系創(chuàng)新的深入而不斷凸顯，矯正合作失靈也必然是一個長期、動態(tài)的過程。

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社，2013.

[2] 周志忍，蔣敏娟.中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架[J].公共行政評論,2013(1).

[3] 侯琦,魏子揚.合作治理——中國社會管理的發(fā)展方向[J].中共中央黨校學(xué)報,2012(1).

[4] [英]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險:以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會科學(xué)(中文版),1999(2).

[5] 韋倩.影響群體合作的因素:實驗和跳頁調(diào)查的最新證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2009(11).

[6][9] 陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2005:96、85.

[7] [美]羅伯特·普特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌:江西人民出版社,2001.

[8] [美]尤金·巴達(dá)赫.跨部門合作[M].周志忍,張弦，譯.北京：北京大學(xué)出版社,2011.

[10] [美]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明,夏宏圖，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[責(zé)任編輯：王少泉]

Collaboration Failure and its Adjustment in Chinese Social Governance

JIANG Qing-zhi

(College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430071, Hubei, China)

With the development of the collaboration practice in Chinese social governance, collaboration failure takes place frequently. Such phenomenon makes the modernization of social governance system more difficult and perilous, which is not good for our social multi-governance. Collaboration failure has a complicated creation logic. With the frame of three collaboration elements, we find that superimposed public affairs and the lack of social trust in collaboration environment, the bounded rationality restriction and governance capacity imbalance of collaborative agents, and lost rule and intrinsic value dilemma in collaboration network may result in Collaboration failure. To adjust them, we should make collaboration network fit neatly into its environment and cultivate collaboration culture, clearly locate the network position of agents and enhance their governance capacity, and the institutionalization of collaboration network and co-learning of collaboration agents.

social governance, collaboration governance, collaboration failure

2015-09-15

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助(2662015QD032)

姜慶志(1987-)，男，山東泰安人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士。

D035

A

1674-3199(2015)05-0026-06