高守華

【摘 要】目前，我國年政府采購資金規(guī)模已近2萬億元，隨著政府采購業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，政府采購支出占財(cái)政總支出的比重愈來愈大，因?yàn)轭l頻爆出質(zhì)次價(jià)高、權(quán)力尋租等問題，政府采購成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。本文根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)中存在的問題，研究探討政府采購業(yè)務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性，試將內(nèi)部控制“嵌入”具體政府采購業(yè)務(wù)中，從環(huán)境控制、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息溝通、加強(qiáng)監(jiān)督等角度進(jìn)行要素分析，為建立合理有效的政府采購內(nèi)部控制體系提出相關(guān)措施和對策，讓政府采購真正回歸陽光、公平、公正。

【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān)；事業(yè)單位；政府采購；內(nèi)部控制

一、政府采購與內(nèi)部控制概述

1.基本概念

政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的組成部分。它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

2.加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制的必要性

（1）有利于加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督。黨的十八屆三中全會指出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制管理，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。近幾年，因?yàn)轭l頻爆出質(zhì)次價(jià)高、權(quán)力尋租等問題，政府采購成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。2015年3月1日《政府采購法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第658號）正式施行，《條例》有諸如“公布預(yù)算”、“公布合同”、“建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求”等許多亮點(diǎn)，有利于加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督，堵住尋租腐敗的黑洞。

（2）有利于探索績效評價(jià)的新途徑。目前，我國年政府采購資金規(guī)模已近2萬億元，隨著政府采購業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，政府采購支出占財(cái)政總支出的比重愈來愈大，加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購的內(nèi)部控制，建立政府采購評價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置政府采購節(jié)支率、政府采購周期、采購對象質(zhì)量合格率、采購服務(wù)滿意率等一系列指標(biāo)，對政府采購進(jìn)行分析，探索實(shí)現(xiàn)政府采購“需求有目標(biāo)、執(zhí)行有控制、完成有評價(jià)、評價(jià)有運(yùn)用”的政府采購績效管理模式，將政府采購績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到財(cái)政、資產(chǎn)和資金管理工作中，改善政府采購管理。

二、政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問題

1.內(nèi)控機(jī)制不健全導(dǎo)致廉政風(fēng)險(xiǎn)增加

（1）政府采購內(nèi)部控制制度不健全。從國家層面來講，作為《政府采購法》配套法規(guī)的《政府采購法實(shí)施條例》于12年之后方才出臺；從地方來講，由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究，一些單位未能制定出符合實(shí)際需要的政府采購內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”未有效分立，雖制定了相關(guān)制度但機(jī)構(gòu)設(shè)置職能交叉，導(dǎo)致管辦不分、既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)教練員的現(xiàn)狀普遍存在。

（2）相關(guān)從業(yè)人員廉政風(fēng)險(xiǎn)增加。在政府采購業(yè)務(wù)中，控制不到位，有些單位內(nèi)控制度未設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加，影響了政府采購的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和有效使用，發(fā)生了舞弊、職務(wù)犯罪現(xiàn)象。如：某市招投標(biāo)領(lǐng)域系列腐敗案件就是一個(gè)典型案例。

2.采購活動開始前相關(guān)準(zhǔn)備不充分

（1）相關(guān)部門缺乏有效溝通。政府采購、資產(chǎn)管理和預(yù)算編制部門間缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府采購活動與業(yè)務(wù)活動相脫節(jié)，出現(xiàn)資金浪費(fèi)或資產(chǎn)閑置等問題。

（2）采購預(yù)算計(jì)劃存在的問題。采購預(yù)算簡單粗放，拆分采購計(jì)劃，規(guī)避招標(biāo)采購現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。采購計(jì)劃執(zhí)行不均衡，前松后緊，出現(xiàn)下半年扎堆采購現(xiàn)象。如：防汛抗旱救災(zāi)物資、學(xué)校開學(xué)季、寒暑假期間的政府采購業(yè)務(wù)季節(jié)性特點(diǎn)較強(qiáng)，有些單位未提前安排采購，導(dǎo)致急需相應(yīng)物資時(shí)，采購沒有到位，影響社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（3）采購需求存在的問題。由于一直以來缺乏從法律層面明確采購需求管理問題，沒有相關(guān)責(zé)任規(guī)定，導(dǎo)致有些單位政府采購買了不該買的東西，一些本來不需要或過于奢侈的東西大量采購。采購人主體責(zé)任缺失，未嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算范圍、數(shù)量、金額和要求等編制采購需求，“買貴不買對”的偏頗心理，導(dǎo)致 “天價(jià)采購”問題的存在，財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.政府采購實(shí)施過程不規(guī)范

（1）招投標(biāo)過程存在的問題。政府采購招投標(biāo)中有采購方式確定、采購文件編制、開標(biāo)組織、專家評標(biāo)等環(huán)節(jié)，采購周期長、效率不高。少數(shù)單位為了小團(tuán)體或個(gè)人利益而損害國家和社會利益，違背了公開、公平、公正和誠信原則，少數(shù)環(huán)節(jié)公開透明度不夠，存在高價(jià)圍標(biāo)、質(zhì)次價(jià)高、暗箱操作等詬病，嚴(yán)重?fù)p壞了政府采購行業(yè)形象。

（2）簽訂合同存在的問題。少數(shù)單位在簽訂合同時(shí)要求供應(yīng)商捆綁贈送與采購無關(guān)的其他商品服務(wù)，授權(quán)審批制度執(zhí)行不規(guī)范，出現(xiàn)了少數(shù)人員擅自以單位名義對外簽訂合同，導(dǎo)致法律和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加。如：某學(xué)校保管公章的辦公室主任，為了讓朋友公司在招投標(biāo)中能獲業(yè)績加分，私自在一份實(shí)際沒有發(fā)生的合同上蓋章，朋友公司如愿中標(biāo)，但在公示時(shí)被投訴揭發(fā)，相關(guān)單位及人員將依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

4.政府采購履約環(huán)節(jié)控制不到位

（1）采購驗(yàn)收不規(guī)范。少數(shù)單位重視采購過程、忽略驗(yàn)收把關(guān)，驗(yàn)收往往是走過場，缺乏驗(yàn)收專業(yè)新型貨物服務(wù)（如BOT特許經(jīng)營權(quán)）的能力。以采購部門或人員對業(yè)務(wù)較熟悉為由，未對不相容崗位實(shí)施分離，由他們繼續(xù)負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收，導(dǎo)致舞弊風(fēng)險(xiǎn)增加。

（2）價(jià)款結(jié)算不規(guī)范。少數(shù)單位財(cái)務(wù)部門在辦理款項(xiàng)支付時(shí)，未對款項(xiàng)申請和審批崗位進(jìn)行分離，將?？顚Ｓ玫捻?xiàng)目結(jié)余資金挪作辦公經(jīng)費(fèi)使用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，相關(guān)質(zhì)保金、履約保證金退付手續(xù)缺乏統(tǒng)一流程，出現(xiàn)了不及時(shí)辦理或截留支付資金現(xiàn)象。如：某單位政府采購業(yè)務(wù)量大，經(jīng)常涉及大筆資金的撥付劃轉(zhuǎn)，其財(cái)務(wù)主管為了中飽私囊，供應(yīng)商給其行賄，他方撥付款項(xiàng)，目前，該財(cái)務(wù)主管已被判刑入獄，付出了慘痛代價(jià)。endprint

三、完善政府采購內(nèi)部控制的措施和對策

1.營造良好的政府采購內(nèi)部控制環(huán)境

機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)政府采購制度和“單位文化”建設(shè)，全面營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，建立健全內(nèi)控組織架構(gòu)，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分立”，遵循全面性、重要性、制衡性、適用性原則，制定一套完整的內(nèi)控制度體系，包括：不相容崗位相互分離制度、授權(quán)審批制度、政府采購業(yè)務(wù)控制制度、重要崗位輪崗制度、項(xiàng)目驗(yàn)收制度、績效考評分析制度、責(zé)任追究制度等。加強(qiáng)員工的職業(yè)道德教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和后續(xù)教育，培養(yǎng)樹立正確的人生觀和價(jià)值觀，打造一支德才兼?zhèn)涞膶I(yè)隊(duì)伍。

2.加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，全面梳理政府采購業(yè)務(wù)流程，了解本單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，辨識、評估關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，制定風(fēng)險(xiǎn)控制策略，最終實(shí)現(xiàn)防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)評估和控制中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)可執(zhí)行性和全員參與，可以采取印發(fā)內(nèi)部控制手冊的方式，做到相關(guān)人員人手一冊，將風(fēng)險(xiǎn)管理制度落到實(shí)處。

3.開展政府采購業(yè)務(wù)控制活動

（1）合理安排預(yù)算和采購計(jì)劃。機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)采購預(yù)算編制的科學(xué)準(zhǔn)確性，規(guī)范采購計(jì)劃制定、審核流程，審核采購計(jì)劃是否在預(yù)算指標(biāo)額度內(nèi)進(jìn)行、是否有規(guī)避招標(biāo)情形，加強(qiáng)采購計(jì)劃進(jìn)度管理，減少下半年扎堆采購現(xiàn)象發(fā)生，對于具有季節(jié)性特點(diǎn)的采購業(yè)務(wù)重點(diǎn)跟蹤。

（2）加強(qiáng)采購的源頭管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，采用充分調(diào)研、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的方式，合法、合理確定采購需求。強(qiáng)化采購人主體責(zé)任意識，主動承擔(dān)國家厲行節(jié)約、經(jīng)濟(jì)適用等導(dǎo)向性政策功能，有效防范資金浪費(fèi)，有效杜絕“采購iTouch 4充當(dāng)U盤使用”的奢靡之風(fēng)。

（3）規(guī)范招投標(biāo)行為。招投標(biāo)中一要做到公開透明。項(xiàng)目信息、采購預(yù)算必須公開，特別是采購合同的公開體現(xiàn)里程碑式的進(jìn)步，將有效防止信息不對稱、暗箱操作；二要提高采購效率。以公開招標(biāo)為主，針對特殊、緊急項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)可采用詢價(jià)、競爭性談判等靈活的采購方式，減少流標(biāo)現(xiàn)象。

（4）加強(qiáng)合同管理。合同訂立與審核崗位應(yīng)相互分離，簽訂部門在授權(quán)審批權(quán)限內(nèi)按照采購文件和供應(yīng)商的投標(biāo)文件簽署合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等。審核部門對合同訂立、履行和變更等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)行動態(tài)管理，審核是否有接受回扣現(xiàn)象、是否超出授權(quán)權(quán)限，嚴(yán)防“授權(quán)”演變?yōu)椤皸墮?quán)”，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對外簽訂合同。

（5）加強(qiáng)驗(yàn)收管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)將采購與驗(yàn)收崗位相互分離，考慮政府采購范圍從傳統(tǒng)通用貨物服務(wù)向?qū)I(yè)新型貨物服務(wù)轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，可引入第三方有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)或?qū)＜覅⑴c驗(yàn)收。驗(yàn)收小組根據(jù)驗(yàn)收制度和采購合同對所購物品的性能、數(shù)量、質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，共同簽字出具驗(yàn)收報(bào)告。

（6）加強(qiáng)資金支付管理。采購驗(yàn)收與會計(jì)記錄、付款審批與付款執(zhí)行等不相容崗位應(yīng)相互分離，對屬于“三重一大”的大額資金使用事項(xiàng)應(yīng)實(shí)行集體決策。財(cái)務(wù)部門在支付采購資金前，應(yīng)認(rèn)真核對驗(yàn)收報(bào)告、中標(biāo)通知書、采購合同等憑證材料，按照審批下達(dá)的采購計(jì)劃及時(shí)辦理款項(xiàng)支付手續(xù)，?？顚Ｓ?，實(shí)行國庫集中支付的，嚴(yán)格按照財(cái)政國庫管理制度執(zhí)行，嚴(yán)禁截留、挪用和超批復(fù)使用。對于有預(yù)付款、進(jìn)度款、履約保證金和質(zhì)保金的項(xiàng)目，應(yīng)定期和供應(yīng)商、銀行等部門進(jìn)行函證，確保賬實(shí)相符和資金安全。

4.加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)信息溝通

在制定采購計(jì)劃和需求時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)建立政府采購、資產(chǎn)管理和預(yù)算編制部門之間的協(xié)作機(jī)制，形成“以預(yù)算為主線，以資金為核心，以采購對象為抓手”的政府采購信息溝通體系，有效防范資金浪費(fèi)、資產(chǎn)使用和購置相互脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。在簽訂合同時(shí)，財(cái)務(wù)、法務(wù)、業(yè)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)信息溝通，按照“責(zé)權(quán)利對等”的原則簽署合同。在日常監(jiān)督和評價(jià)中，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)傳遞信息，確保信息在單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通。

5.加強(qiáng)監(jiān)督、反腐保廉

為有效防范舞弊和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，將事前、事中、事后監(jiān)督貫徹政府采購業(yè)務(wù)全流程。為防止監(jiān)督出現(xiàn)“馬后炮”，按照統(tǒng)一、效能的原則，加大審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政部門及社會公眾的監(jiān)督力度，財(cái)政部門對違規(guī)行為依法進(jìn)行處理，審計(jì)部門對所有重大項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，監(jiān)察部門負(fù)責(zé)建立和完善反腐保廉預(yù)防體系建設(shè)，廣泛接受社會公眾監(jiān)督，使監(jiān)督不缺位、不越位又相互補(bǔ)位，讓政府采購真正回歸陽光、公平、公正。

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