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        淺析“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋

        2015-10-14 20:41:18尤麗麗
        學(xué)理論·下 2015年8期
        關(guān)鍵詞:基本權(quán)利主權(quán)所有權(quán)

        尤麗麗

        摘 要:1982年憲法第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”。這一憲法規(guī)定的修改,引發(fā)了當今社會的諸多問題,我國土地領(lǐng)域中的各種矛盾日趨復(fù)雜激烈。許多學(xué)者也開始強烈反對這一條文,但諸多問題是否是82憲法第10條所導(dǎo)致的,仍需進一步研究論證。十八屆四中全會推行依法治國,健全憲法解釋程序機制,加強法律解釋工作,及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。不宜輕言修憲,應(yīng)向釋憲模式轉(zhuǎn)變,堅持憲法至上原則,通過法律解釋,為82憲法第10條的土地所有權(quán)條款尋找正當性基礎(chǔ)。

        關(guān)鍵詞:中國土地制度;82憲法;正當性基礎(chǔ);憲法解釋

        中圖分類號:D921 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2015)24-0075-02

        盡管學(xué)者對中國土地制度開展了諸多學(xué)術(shù)討論,但目前關(guān)于82憲法土地條款的各種分析都有可取的地方,但也都有許多缺陷。兩種土地公有制的邊界也含糊不清,由此引發(fā)了大量的沖突與矛盾。土地問題是我國的第一問題,對于研究土地問題,要堅決以憲法為依據(jù),以對憲法規(guī)定的正確理解為前提。要分析土地所有權(quán)條款,關(guān)鍵是要分析我國土地制度如何體現(xiàn)公意,現(xiàn)有地權(quán)結(jié)構(gòu)是否符合社會正義,有沒有侵犯人權(quán)和財產(chǎn)權(quán),是否有土地收益分配不公等問題。而分析這些問題,離不開國家與法律。

        一、分析框架的界定

        (一)分析的宏觀前提

        1.國家尊重和保護人權(quán)。根據(jù)學(xué)者張恒山對人權(quán)下的定義:人權(quán)是人們在文化認同的基礎(chǔ)上,社會依據(jù)無害性標準所確認的、對人的生存、發(fā)展必不可少的基本行為的正當性。人權(quán)是以三人社會模式基礎(chǔ)上的社會評價為基礎(chǔ)、以無害性為依據(jù)而被確認[1]。我國土地制度必須也以這種被社會認同的無害性為標準。原本屬于私人所有的土地所有權(quán)現(xiàn)在成為屬于國家所有和集體所有,這是否超越了權(quán)利的界限,而討論是否超越了權(quán)利的界限,首先得探討下自然權(quán)利,古典自由主義認為,“人們既然都是平等和獨立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財產(chǎn)?!狈▏蟾锩鼤r期頒布的《人權(quán)宣言》宣稱:“在權(quán)利方面,人們生來是而且始終是自由平等的”,自由、財產(chǎn)、安全和反抗壓迫是“人的自然的和不可動搖的權(quán)利”,任何政治結(jié)合的目的都在于保存這些權(quán)利,從而使基本人權(quán)原則成為宣言的核心內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上,人權(quán)宣言宣告了人民主權(quán)原則,指出:“整個主權(quán)的本原主要是寄托于國民。任何團體、任何個人都不得行使主權(quán)所未明白授予的權(quán)力。所以任何規(guī)章制度最主要的前提是能夠尊重和保護人權(quán)。而憲法是國家的最根本的法律,它必須要確保公民基本人權(quán)能夠得到充分的保護,把基本人權(quán)當成憲法最根本的價值追求。所以,82憲法第33條第3款“國家尊重和保護人權(quán)”是我們分析憲法的前提。

        2.憲法必須保障土地所有權(quán)的公平與正義。法國大革命時期頒布的《人權(quán)宣言》第17條“所有權(quán)為神圣不可侵犯之權(quán)利,非顯然基于法律,為公共之必要,并在給付正當補貼的條件下,任何人均不得剝奪。”所有權(quán)的真正含義是禁止他人的干涉、阻礙,財產(chǎn)所有權(quán)獲得社會公認的依據(jù)是不得損害他人,普遍性的社會觀念、法律是社會公認的表現(xiàn)形式,所有權(quán)的無害性內(nèi)涵取決于群體的認識。財產(chǎn)所有權(quán)是我國現(xiàn)行憲法承認與保護的基本權(quán)利,基本權(quán)利取決于每個人的基本貢獻[2],由于每個人的基本貢獻相同,所以每個人享有完全平等的基本權(quán)利,基本權(quán)利的分配原則是完全平等,平等是基本權(quán)利的靈魂[3]。公民的財產(chǎn)所有權(quán)必須受到國家保護,是每個人的生存條件權(quán),國家必須保護并保障公民的所有財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)所有權(quán)是憲法的基本權(quán)利,所以土地所有權(quán)是憲法的基本權(quán)利,必須受到憲法的承認和保護,一定要體現(xiàn)公平與正義。

        (二)分析的微觀前提

        1.時代背景。1982年憲法進行修改的基礎(chǔ)是1954年憲法,放棄了1978年憲法,這是因為1978年憲法保留著“文化大革命”中一些錯誤的規(guī)定,它的中心仍然是“革命”,雖然“城市的土地屬于國家所有”這一條款的規(guī)定是1982年首次提出的,但是它的來源也離不開“文化大革命”。

        2.新的解釋的框架和方法。以往的學(xué)者對82憲法土地所有權(quán)條款的內(nèi)涵做了諸多解釋,雖然都取得一定的成果,但也有許多缺陷,其中,他們沒有給出對82憲法進行一個整體的體系化和結(jié)構(gòu)化的解釋。本文對82憲法中“城市的土地屬于集體所有”做了政治主權(quán)與治理主權(quán)的二元性體系化解釋。

        二、如何解釋“城市的土地屬于國家所有”

        新的解釋是:土地所有權(quán)內(nèi)涵在政治主權(quán)上是公法意義上的階層所有權(quán)內(nèi)涵,具體表現(xiàn)在,第一,國家領(lǐng)土的所有權(quán);第二,稅收方面的所有權(quán);第三,集體所有權(quán)是對上述兩個方面的具體化;第四,政治主權(quán)意義上的財產(chǎn)所有權(quán)。

        土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利、是非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán)。

        (一)解釋方案的正當性分析

        現(xiàn)行憲法典第6條:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則?!边@里的核心概念是“公有制”?!皣宜小痹诮⑹褂脵?quán)市場的過程中,通過使用權(quán)收費制度、公共利益共享制度、資源補償制度等,為每一個人買了一份生存權(quán)保險。這既是強制的,又是正當?shù)摹乙运械男问綄ν恋卣加?、使用和管制,根?jù)平等原則,守護著每個人的基本權(quán)利。

        憲法典總綱第2條:“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民行使國家權(quán)利的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)?!边@里的“中華人民共和國”是治理主權(quán)意義上的,這里的“人民”是以“公民”為主體的人民。人大同公民的政治關(guān)系是公民把相應(yīng)的權(quán)利委托給人大行使,公民居于治理意義上的主人地位。公民同人大的政治關(guān)系是一種“委托——授權(quán)型”關(guān)系。憲法典第13條:“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償?!睉椃ǖ涞?0條第三款:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”人大要維護市場秩序,人大是公民各種經(jīng)濟權(quán)利的守護者。

        所以現(xiàn)行的土地制度在政治主權(quán)上和治理主權(quán)上都是正當?shù)摹?/p>

        (二)解釋方案的現(xiàn)實可接受性

        1.我國的土地所有是國家領(lǐng)土意義的土地所有,這是毫無疑問的,只要是我國管轄范圍內(nèi)的土地理所應(yīng)當歸國家所有,包括香港、澳門特別行政區(qū)的領(lǐng)土,所以不做諸多贅述。國家領(lǐng)土意義的土地所有權(quán)是政治主權(quán)意義上的。

        2.對于城市私房,有的地方收取房產(chǎn)稅,有的地方收取土地稅,各不相同。稅收利益再分配問題上,先談?wù)劇皾q價歸公”[4],漲價到底歸誰才是正當?shù)模咳松鐣J街?,旁觀者的評判往往在理性和道德層面都是一致的,即要符合社會群體的需求。城市發(fā)展帶來的土地非農(nóng)使用的級差收益,這個收益應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且應(yīng)在全國所有農(nóng)民之間進行平均分配,而不是只給失地農(nóng)民,此外,稅收還應(yīng)用于健全各種社會基本福利保障體系,社會基本福利保障體系應(yīng)城鄉(xiāng)全覆蓋。總之,我國土地財政收入的分配,應(yīng)征得社會大多數(shù)人的同意,應(yīng)體現(xiàn)社會群體的意志,保障公民的基本權(quán)利。稅收方面的權(quán)益屬政治主權(quán)系統(tǒng)中的階層憲法權(quán)利,就階層憲法權(quán)利而言,其在功能定位上具有整體性的特點,行使階層憲法權(quán)利不能立足于區(qū)域性利益,也不能立足于階層利益,邏輯指向應(yīng)重在中國整體秩序[5]。

        3.集體所有權(quán)是對上述兩個方面的具體化。農(nóng)村的土地屬于集體所有是更具體的表現(xiàn)?!鞍磩诜峙錇橹黧w,多種分配方式并存”是我國的基本分配制度。意思是按照勞動的貢獻作為財富分配的主要依據(jù),多勞多得,少勞少得。再輔之以其他的諸如按照知識技術(shù)、資本、管理等生產(chǎn)要素的貢獻對財富進行分配。在分配關(guān)系上能夠調(diào)動各方面進行投資和生產(chǎn)經(jīng)營的積極性,促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)民是農(nóng)村勞動的主體,農(nóng)村的土地屬于勞動集體所有具有更實際的意義。而農(nóng)村土地財富的再分配利益應(yīng)在全國所有農(nóng)民之間進行平均分配。

        4.財產(chǎn)權(quán)是公民享有的受保護的權(quán)利,是由國家所保護與保障的生存條件權(quán),每一個人的生存條件權(quán)都應(yīng)是平等的,國家對每個人的土地權(quán)益的保護措施是相同的,國家對每個人的土地權(quán)益的分配應(yīng)是平等的。所有權(quán)的真正含義是禁止他人的干涉、阻礙,而要保證每個人的所有權(quán)不被侵犯,也必須依靠國家與法律。所以所有權(quán)概念是政治主權(quán)意義上的所有權(quán),某種意義上是實現(xiàn)某種政治意圖的工具。土地財產(chǎn)權(quán)也是政治主權(quán)意義上的階層憲法權(quán)利,是政治選擇與決斷的結(jié)果,是基于中國的政治性憲法權(quán)利而存在的權(quán)利,是基本的權(quán)利,是國家所保護與保障的生存條件權(quán)。

        5.土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利,是非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán)。土地所有權(quán)內(nèi)涵在治理主權(quán)上是私法意義上的復(fù)合憲法權(quán)利,指的是土地的使用權(quán)、勞動權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利。“土地所有”在治理主權(quán)上是私法意義上的非基本權(quán)利里的自由選擇權(quán),指的是公民基于經(jīng)濟目的享有的自由選擇權(quán),而自由選擇權(quán)之間存在著沖突,就是有優(yōu)勢地位的一方侵害或剝奪了另一方的權(quán)利,出現(xiàn)了支配與服從的社會關(guān)系,典型的表現(xiàn)就是壟斷,國家對土地用途管制、對建設(shè)用地壟斷,但是如果國家放開土地用途管制,土地供給將會增多,最后供大于求,導(dǎo)致價格降低,無收益可言。只有土地受國家管制,國家土地的供給小于社會對土地的需求,國家乃至整個社會才有利益可言。

        三、總結(jié)

        82憲法第10條所確立的地權(quán)結(jié)構(gòu),并不單單是私法意義上的土地所有權(quán),也不僅僅是公法意義上的土地所有權(quán),現(xiàn)有土地制度也沒有剝奪個人土地權(quán)利,相反,個人土地權(quán)利只有在現(xiàn)有制度下才能得以保障。我國現(xiàn)行土地所有權(quán)既是政治主權(quán)意義上階層性質(zhì)的土地所有權(quán),也是治理主權(quán)意義上公民性質(zhì)的土地所有權(quán)。我國現(xiàn)行土地問題的關(guān)注點,仍應(yīng)是尊重和保護基本人權(quán)、保障公民合法的財產(chǎn)不受侵犯、注重土地收益分配上的公平與正義以及實現(xiàn)國家在征收和土地管制上行使權(quán)力的民主監(jiān)督等問題。

        參考文獻:

        [1]張恒山.法理要論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009:90.

        [2]王海明.公正與人道:國家治理道德原則體系[M].北京:商務(wù)印書館,2010:171.

        [3]韓秀義.中國憲法權(quán)利“新”類型的劃分、解釋與應(yīng)用[J].現(xiàn)代法學(xué),2012(6).

        [4]賀雪峰.地權(quán)的邏輯II:地權(quán)變革的真相與謬誤[M].上海:東方出版社,2013:4.

        [5]韓秀義.文本·結(jié)構(gòu)·實踐:中國憲法權(quán)利二重屬性分析[J].遼寧大學(xué)學(xué)報,2010(4).

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