文/和秀瓊（玉龍縣政協(xié)主席）

借鑒和推廣“三生共贏”扶貧新模式著力提高扶貧開發(fā)新成效

文/和秀瓊（玉龍縣政協(xié)主席）

玉龍縣政協(xié)主席和秀瓊到掛包幫聯(lián)系戶家中調(diào)研

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的最大壁壘。多年來，國家為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，堅(jiān)持以“三農(nóng)”工作為重，以扶貧開發(fā)為切入點(diǎn)，先后出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1994—2000年）、新農(nóng)村建設(shè)、整鄉(xiāng)（村）推進(jìn)以及“美麗鄉(xiāng)村”等，大力實(shí)施了危房改造、地震安居、農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路暢通以及產(chǎn)業(yè)培育等系列工程，農(nóng)民收入大幅增加，農(nóng)村面貌得到極大改善，農(nóng)業(yè)得到長足發(fā)展，成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。目前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入到全面建成小康社會(huì)的新階段，扶貧開發(fā)工作面臨著新的機(jī)遇，同時(shí)，也存在著新挑戰(zhàn)和困難。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人員的脫貧，就沒有全面建成小康社會(huì)。”因此，總結(jié)好扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，著力提高貧困地區(qū)扶貧開發(fā)成效，關(guān)系全面建成小康社會(huì)的全局。玉龍縣是省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣和滇西邊境連片特困地區(qū)之一。一直以來把扶貧攻堅(jiān)作為重中之重，整合資源，加大投入，集中力量打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全縣農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平得到明顯改善，但同時(shí)也存在投入的扶貧資源被稀釋、流失、虛耗等現(xiàn)象，甚至有些地方還存在“等、靠、要”的思想，缺乏自身發(fā)展的能力和動(dòng)力。面對(duì)與全國同步建成小康社會(huì)的繁重任務(wù)，如何在全省開展的扶貧攻堅(jiān)及“掛包幫”和“轉(zhuǎn)走訪”中做出亮點(diǎn)、做出特色、做出成效，筆者通過調(diào)研麗江健康與環(huán)境研究中心開展的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”（以下簡稱“三生共贏”模式）項(xiàng)目，認(rèn)為其倡導(dǎo)的發(fā)展理論和開展項(xiàng)目模式對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)工作有較好的借鑒和參考價(jià)值，現(xiàn)結(jié)合平時(shí)的思考總結(jié)如下。

一、“三生共贏”模式概況

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，廣大農(nóng)村正處于由“傳統(tǒng)”走向“現(xiàn)代”的歷史過渡時(shí)期，并在所謂的現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷被邊緣化，逐漸喪失話語權(quán)，出現(xiàn)了國家、社會(huì)與鄉(xiāng)村之間的松散、脫節(jié)和斷層，使得公共資源不斷被稀釋和損耗。麗江健康與環(huán)境研究中心作為致力于“內(nèi)生式”發(fā)展研究的民辦非企業(yè)，于2010年9月開始，最先在玉龍縣九河鄉(xiāng)高寒貧困山區(qū)——河源村委會(huì)開展實(shí)施了生態(tài)保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“三生共贏”示范項(xiàng)目。多年來，該中心堅(jiān)持以開展村民培訓(xùn)、組織村民外出考察學(xué)習(xí)、交流討論、項(xiàng)目申報(bào)等方式為突破口，促進(jìn)村民不斷增強(qiáng)主體意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、保護(hù)意識(shí)，村民在參與中實(shí)現(xiàn)了自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。項(xiàng)目中心堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)手段為杠桿，通過建立村寨銀行（所謂村寨銀行是以村民小組為單位設(shè)立的互助金，即由村民自愿入股，公益資金配套，形成入股最終本金。村民入股后，所有入股村民都可以獲得借貸機(jī)會(huì)，分三批借貸，一年一貸，全組入股戶通過民主選舉產(chǎn)生項(xiàng)目管理小組并制定借貸管理辦法，從而實(shí)現(xiàn)全體入股村民對(duì)該筆資金的共同管理、使用。每戶農(nóng)戶可以獲得6000元左右的貸款，農(nóng)戶自主決定資金用途）和股份制合作制項(xiàng)目（股份制合作制項(xiàng)目是在社區(qū)村民自主、自愿、自由決定參與發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過整合資金、技術(shù)、土地、市場、信息等資源，由村民入股、公益組織配股的方式，使參與的農(nóng)戶成為利益共享、責(zé)任共擔(dān)的共同體，學(xué)會(huì)通過制度來管理集體事務(wù)，改變了以前資源偏向于大戶分配的常態(tài)，讓更多公共資源投入到公共領(lǐng)域。其中，公益資金的入股成為股份制項(xiàng)目中的公共股份，讓更多村民受益的同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了公益資金的可持續(xù)利用和滾動(dòng)發(fā)展）的方式，使參與者制定借貸管理辦法和平等分配股金收益，既保證了項(xiàng)目資金的安全，又實(shí)現(xiàn)了社區(qū)較好的發(fā)展。項(xiàng)目中心堅(jiān)持以完善相互制衡機(jī)制為保障，在項(xiàng)目實(shí)施過程中充分尊重社區(qū)村民的首創(chuàng)精神，保障村民的自治權(quán)利，指導(dǎo)村民制定村規(guī)民約，出實(shí)招強(qiáng)化監(jiān)督和約束，推動(dòng)了各項(xiàng)規(guī)章制度的落實(shí)。例如，村寨銀行項(xiàng)目實(shí)施中為了防止錢放貸出去收不回來，河源村自己規(guī)定：貸款時(shí)，以房屋等作抵押，如某人賴賬，其他村民就集體到他家中催債，吃喝幾天；不參加討債者，每天出誤工費(fèi)100元，從股金里扣除；全村人斷絕與賴賬者的紅白喜事往來；逾期還款者，按天數(shù)繳納滯納金；舉報(bào)者，可獲得獎(jiǎng)金。

總之，麗江健康與環(huán)境研究中心通過社區(qū)能力建設(shè)，重構(gòu)社區(qū)自治功能，組建社區(qū)金融互助系統(tǒng)，發(fā)展社區(qū)股份制生態(tài)產(chǎn)業(yè)等系列服務(wù)，從根本上盤活了社區(qū)公共資源，積極探索了社區(qū)自主與外部輔助組合共進(jìn)的“內(nèi)生式”發(fā)展模式，使進(jìn)入社區(qū)的資源發(fā)揮出最大的效益。同時(shí)，這種“內(nèi)生式”的發(fā)展模式也得了周邊群眾的認(rèn)可，并積極參與實(shí)踐。截至2015年7月，項(xiàng)目已擴(kuò)展至河源、蘭香、桃花、利苴、黎光等村委會(huì)的21個(gè)村民小組，受益農(nóng)戶568戶，利用公益資金532100元，村民投入資金540900元，村寨銀行總資金約10703000元。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，貸款資金不僅直接為農(nóng)戶提供發(fā)展本金，還帶動(dòng)了農(nóng)戶閑置資金投入藥材種植、牛羊豬養(yǎng)殖、蜜蜂養(yǎng)殖等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，使資金的收益率在30％—60％。此外，項(xiàng)目區(qū)村組還通過合作社的形式，使具有生態(tài)產(chǎn)品特質(zhì)的仿野生天麻、純天然蜂蜜、蟲草、瑪咖等逐步走向市場，品質(zhì)受到認(rèn)可，單價(jià)比以前增加了20％-50％，同時(shí)，有效保護(hù)了約11萬畝山林，實(shí)現(xiàn)了在保護(hù)中增收、在增收中保護(hù)的良性發(fā)展。

二、“三生”模式與一般扶貧開發(fā)模式的比較

麗江健康與環(huán)境研究中心實(shí)施的“三生共贏”模式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目由小到大、由分散到集中，由初期的艱難發(fā)動(dòng)到后來群眾的自覺自愿，創(chuàng)造了小經(jīng)濟(jì)撬動(dòng)了大發(fā)展、新思路激發(fā)新活力的新鮮經(jīng)驗(yàn)?？v觀政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)，無論在資金投入、人員保障、實(shí)施的力度和強(qiáng)度等方面，都是“三生共贏”項(xiàng)目不可比擬的，但在有些地方扶貧的效果不太明顯，甚至出現(xiàn)越扶越窮的怪圈。為什么二者在實(shí)施的效果上卻有如此大的差距呢，可從二者的理論以及路徑、方法、措施等方面找到一些差別。

一是項(xiàng)目契入的方式不同?！叭糙A”項(xiàng)目以培養(yǎng)村民的內(nèi)生動(dòng)力為關(guān)鍵，把村民自主能力建設(shè)和社區(qū)共建作為先決條件，始終扮演著促進(jìn)者和服務(wù)者的角色，無論是項(xiàng)目啟動(dòng)之初組織村民外出考察、學(xué)習(xí)培訓(xùn)，還是啟動(dòng)過程中討論社區(qū)發(fā)展思路和方向以及項(xiàng)目的申報(bào)、參與項(xiàng)目申報(bào)競爭等過程，都是在村民自主討論、辯論、妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。項(xiàng)目組遵從只要是項(xiàng)目上的事都是由村民自己說了算的原則，充分尊重了村民的主體地位，使村民感覺到社區(qū)的事就是自己的事，形成人人關(guān)心項(xiàng)目實(shí)施的濃厚氛圍，不斷激發(fā)了村民的積極性和創(chuàng)造性，形成了自覺行為，使項(xiàng)目得到了較好的發(fā)展。政府主導(dǎo)的一些扶貧模式盡管也提倡村民的主體地位，但在項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施過程更多的是自上而下的“自決”方式，不可避免地帶有濃厚的行政色彩，村民只擁有參與權(quán)沒有決策權(quán)，不自覺地把村民排除在外，割裂了村民與項(xiàng)目的聯(lián)系，村民的主體感不強(qiáng)，有時(shí)甚至認(rèn)為與自己關(guān)系不大，影響了村民參與的熱情。

二是扶持模式不一?！叭糙A”項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)一直秉持“農(nóng)民不想做的項(xiàng)目不做”和“農(nóng)民不出錢的項(xiàng)目”不做的原則，實(shí)施的“村寨銀行”和“村民股份制”兩個(gè)項(xiàng)目，實(shí)行有條件的資助，都要求村民入股和配比一定的資金，然后項(xiàng)目組再按一定的比例配比股本金，構(gòu)建了人人平等、自由參與、有錢出錢、有技術(shù)出技術(shù)的合作模式，使村民有了“我的錢我來花”，把項(xiàng)目和村民的利益有機(jī)地捆綁在一起，其中，“村寨銀行”使參與其中的村民人人是股東，個(gè)個(gè)都有相同的利益和責(zé)任，并且由于借貸機(jī)制的整體聯(lián)動(dòng)性，只要一人不還，整體叫停，直到這人還貸為止，通過群眾壓力強(qiáng)化了個(gè)體責(zé)任，使村民意識(shí)到這是必須認(rèn)真對(duì)待的事，在間接中強(qiáng)化了村民的自我約束，使其具有了公共性。政府主導(dǎo)的無論是“被動(dòng)式、輸血式”還是“主動(dòng)式、造血式”的扶貧模式，主要由政府運(yùn)作、政府服務(wù)、政府監(jiān)督，在實(shí)際工作中，往往先入為主，不計(jì)成本，一定程度上忽視了村民的實(shí)際需要，這種單向式、主導(dǎo)式的扶貧模式，往往無關(guān)村民的痛癢，村民關(guān)注度不高，甚至忽視了社區(qū)村民自身作為治理主體的作用，還容易使扶貧對(duì)象養(yǎng)成依賴思想，在社會(huì)自主能力不足、村民參與有限的情況下，伴隨著巨大的資源耗費(fèi)，村民的積極性也不高。

三是監(jiān)督制約方式有差異?！叭表?xiàng)目一開始就與封山育林進(jìn)行捆綁聯(lián)動(dòng)，在村民充分討論的基礎(chǔ)上，制定了適宜本土傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)約束力的村規(guī)民約，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的制度性保護(hù)措施，體現(xiàn)了契約精神，形成了村民的自覺自愿，保證了相關(guān)項(xiàng)目能夠長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施。政府主導(dǎo)的扶貧項(xiàng)目，村民參與度相對(duì)較低，對(duì)項(xiàng)目了解不多，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公共資源在途中甚至遭遇“跑冒滴漏”以及“權(quán)力尋租”和 “搭便車”等情況，即使是進(jìn)入鄉(xiāng)村的剩余資源也由于村民自治主體的缺位和自治組織的虛置，無法對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而損傷公共資源的潛在價(jià)值。

三、提高扶貧開發(fā)實(shí)效的幾點(diǎn)思考

玉龍縣要與全國全省同步建成小康社會(huì)，最艱苦、最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)。在全縣共同打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，齊心協(xié)力啃下扶貧攻堅(jiān)“硬骨頭”的背景下，如何更進(jìn)一步整合資源、推廣成熟經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新工作體制機(jī)制，成為提高扶貧實(shí)效的關(guān)鍵?！叭糙A”模式作為民辦非企業(yè)探索實(shí)施的項(xiàng)目與政府實(shí)施的扶貧項(xiàng)目相比也存在實(shí)施范圍窄、資金量少、影響力較小，帶動(dòng)能力相對(duì)較弱，且村民間的權(quán)利義務(wù)僅靠村規(guī)民約來制衡約束，缺乏必要的強(qiáng)制手段，在村民違約的情況下，會(huì)導(dǎo)致半途夭折。此外，項(xiàng)目發(fā)展中培育的產(chǎn)業(yè)受市場因素影響較大，在群眾預(yù)期愿望不能實(shí)現(xiàn)的情況，也會(huì)醞釀產(chǎn)生一些不穩(wěn)定因素等一些問題。但“三生共贏”模式的探索和積累的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步做好全縣扶貧開發(fā)工作也具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

（一）要堅(jiān)持把突出村民的主體地位，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，作為提高扶貧開發(fā)實(shí)效的關(guān)鍵。人是生產(chǎn)力中的決定因素，只有堅(jiān)持以人為本，以人為需，才能充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性。扶貧開發(fā)作為人民群眾最關(guān)注、與切身利益最相關(guān)的工作，只有突出村民的主體地位，給予貧困居民增權(quán)賦能，服務(wù)村民自主發(fā)展的需要，才能發(fā)揮出扶貧資金和項(xiàng)目的最大成效，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而，在扶貧開發(fā)中除了大力開展職業(yè)培訓(xùn)、扶智教育、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等村民素質(zhì)提升工程，著力提高村民自強(qiáng)、自主、自決以及自我發(fā)展能力外，要堅(jiān)持把提高村民的內(nèi)生動(dòng)力和提升社區(qū)的自治功能作為提高扶貧實(shí)效的關(guān)鍵，以加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，深化基層群眾自治為切入點(diǎn)，以“掛包幫”和“轉(zhuǎn)走訪”為契機(jī)，不斷完善基層群眾自治機(jī)制，規(guī)范議事規(guī)程和民主協(xié)商程序，建立健全村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、社區(qū)協(xié)商議政會(huì)議制度，探索社區(qū)參與利益調(diào)處、決策等機(jī)制，有序推進(jìn)社區(qū)內(nèi)部治理工作，開辟社情民意網(wǎng)上征集渠道。并針對(duì)扶貧開發(fā)中的不同群眾、不同地域、不同需求，研究制定扶貧開發(fā)協(xié)商目錄，明確協(xié)商的具體內(nèi)容，開展好形式多樣的協(xié)商活動(dòng)，切實(shí)保障村民在扶貧工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)。

（二）要把創(chuàng)新扶貧模式，提高村民多方位參與能力，作為提高扶貧開發(fā)實(shí)效的重要手段。堅(jiān)持以項(xiàng)目和資金為載體，以經(jīng)濟(jì)為杠桿，除涉及民生事項(xiàng)的重大工程外，改變傳統(tǒng)扶貧項(xiàng)目和資金的分配方式，建立合理的村民參與扶貧項(xiàng)目爭取、競爭、合作的機(jī)制，著力完善扶貧資金和項(xiàng)目信息公開、效益分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等機(jī)制，對(duì)具備優(yōu)先發(fā)展條件以及群眾積極性高的社區(qū)給予適當(dāng)傾斜，發(fā)揮好項(xiàng)目和資金的示范引領(lǐng)作用，著力實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目和資金與貧困人口的良性互動(dòng)。創(chuàng)新扶貧模式，積極探索村民入股項(xiàng)目、開展項(xiàng)目合作、建立滾動(dòng)發(fā)展基金等新方式，總結(jié)和試行“村寨”銀行成功經(jīng)驗(yàn)，不斷培育村民對(duì)項(xiàng)目和資金的擁有感和責(zé)任感，使村民實(shí)現(xiàn)扶貧觀念上的轉(zhuǎn)變和行動(dòng)上的自覺。

（三）要把完善監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督制約，作為提高扶貧開發(fā)實(shí)效的基本保障。建立健全村民參與社區(qū)扶貧項(xiàng)目和資金管理、監(jiān)督的制度措施和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行扶貧項(xiàng)目和資金與公共經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等彼此關(guān)聯(lián)，互為促進(jìn)的工作制度，指導(dǎo)各社區(qū)完善村規(guī)民約，教育推動(dòng)村民學(xué)會(huì)以契約的形式規(guī)范自己的行為和兌現(xiàn)自己的承諾，學(xué)會(huì)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的能力，重建社區(qū)信任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先，使進(jìn)入社區(qū)的有限公共資源，擴(kuò)展成為無限的社區(qū)滋養(yǎng)能力，并通過推進(jìn)社區(qū)重構(gòu)和村民內(nèi)生動(dòng)力的培養(yǎng)，使社區(qū)聯(lián)結(jié)成一個(gè)共同發(fā)展的集合體，共同提高扶貧開發(fā)的實(shí)效。

（四）要把精準(zhǔn)扶貧，落實(shí)干部幫扶工作，作為提高扶貧開發(fā)工作的重要途徑。要根據(jù)省市縣關(guān)于扶貧工作會(huì)議的部署安排，落實(shí)好“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”的責(zé)任，按照國家統(tǒng)一制定的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，規(guī)模控制，分級(jí)負(fù)責(zé)，精準(zhǔn)識(shí)別，動(dòng)態(tài)管理，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶實(shí)行建檔立卡，建立健全玉龍縣扶貧信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。要充分發(fā)揮各級(jí)干部在牽線搭橋、引資引智、參與管理中的重要作用，整合資源和項(xiàng)目資金，增強(qiáng)貧困的發(fā)展動(dòng)力和活力。要把駐村幫扶的成效和扶貧單位、駐村干部的績效考核結(jié)合起來，建立激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)保障措施，實(shí)現(xiàn)駐村工作的制度化和長期化。