司林波 劉小青

美國生態(tài)問責制述評*

司林波 劉小青

第二次世界大戰(zhàn)以后,美國的環(huán)境問題日益嚴重,引起社會各界的廣泛關注和對政府的不滿。在巨大的壓力下,從20世紀70年代開始,美國逐漸建立健全了生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī),形成了以國會、司法機關、行政部門內部機構以及社會公眾等為主體,以環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境公民訴訟以及政府生態(tài)績效評估制度等為內容的生態(tài)問責制度體系,在實踐中發(fā)揮了積極作用。借鑒美國生態(tài)問責制度的經驗,我國應完善相關法律法規(guī),提高問責對象的針對性和問責力度,增強問責主體的獨立性和專業(yè)性,出臺相關配套制度和保障措施,推進我國生態(tài)問責制建設。

美國;生態(tài)問責制;環(huán)境審計;生態(tài)績效評估

第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著美國工業(yè)化、城市化進程的不斷加快和國家經濟的迅速發(fā)展,環(huán)境問題也日益嚴重,主要表現在資源消耗巨大和環(huán)境污染問題嚴重。在世界由環(huán)境污染造成的八大公害事件中,就有兩件發(fā)生在美國,分別是洛杉磯光化學煙霧事件(1943年)和多諾拉煙霧事件(1948年)。在20世紀70年代以前,美國政府在社會公眾的壓力下也采取了一系列措施應對環(huán)境惡化問題,但收效甚微。一是因為聯邦政府把主要精力放在發(fā)展經濟上面,環(huán)境的治理和保護主要是地方政府和州政府的責任,缺乏全國的整體性協調機制;二是70年代以前的環(huán)境法規(guī)大部分是針對公害事件而出臺的應急性法規(guī),缺乏執(zhí)行性、科學性和持久性[1];三是對政府及其官員在生態(tài)環(huán)境方面的行政行為缺乏專門的問責機構和問責機制,沒有統(tǒng)一的評價標準和監(jiān)督體系。

1970年尼克松總統(tǒng)上任后,宣布20世紀70年代將是美國環(huán)境保護的十年,有學者稱1970年～1979年為美國的“綠色十年”。事實證明,在這十年間,美國的環(huán)境治理與保護確實取得了突飛猛進的發(fā)展。美國逐漸建立健全了生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī),形成了環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境公民訴訟以及政府生態(tài)績效評估制度等相互聯系、相互促進的環(huán)境保護和生態(tài)問責制度體系。

一、美國生態(tài)問責制的相關法律法規(guī)

法律是制度的保障,美國并沒有在法律法規(guī)中明確提出過“生態(tài)問責制”,但在其一系列的環(huán)境立法中充分體現出了對政府生態(tài)環(huán)境責任的規(guī)定和監(jiān)督,這是美國生態(tài)問責制度建立和實行的依據和保障。

美國最重要的環(huán)境立法為1969年頒布、1970年1月1日起正式開始實施的《國家環(huán)境政策法》。這是一部具有分水嶺意義的環(huán)境法,標志著美國的環(huán)境保護從以治為主到以防為主,并且明確規(guī)定了政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的責任,可以說是美國環(huán)境法的基石?！秶噎h(huán)境政策法》主要包括四方面內容:宣示國家的環(huán)境政策與目標;規(guī)定聯邦及州政府保護生態(tài)環(huán)境的責任與義務;建立環(huán)境影響評價程序;設立總統(tǒng)咨詢機構——環(huán)境質量委員會[2]。值得強調的是,《國家環(huán)境政策法》是世界上首部關于環(huán)境影響評價的正式立法,具有開創(chuàng)性意義,使政府的行政行為考慮環(huán)境價值,符合環(huán)境保護目標。

除了《國家環(huán)境政策法》,美國國會還制定了一系列相關法律來對政府進行生態(tài)監(jiān)督與問責,例如,《信息公開法》中關于政府環(huán)境信息公開的規(guī)定,為各問責主體對政府進行生態(tài)問責提供了依據和便利條件;再如,《環(huán)境質量改進法》為環(huán)境質量委員會增加了額外責任,并設立總統(tǒng)環(huán)境執(zhí)行辦公室(環(huán)境質量辦公室)和環(huán)境質量管理基金。

二、美國生態(tài)問責對象及其生態(tài)責任

(一)美國生態(tài)問責對象

所謂生態(tài)問責制,是指相關權益主體以實現社會公共生態(tài)環(huán)境利益和生態(tài)績效改進為目標,依據一定的規(guī)則、標準和程序對各級政府部門及其所屬人員在生態(tài)環(huán)境保護和治理中所承擔的責任和義務的履行情況進行監(jiān)督、質詢和評價,并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。

由上述定義可以得出,生態(tài)問責的對象主要是各級政府部門及其所屬人員,尤其是指負責國家環(huán)境治理與保護職能的環(huán)保機構及其行政官員。在社會公眾的巨大壓力下,尼克松總統(tǒng)在上臺當年,即1970年12月成立了美國國家環(huán)境保護局,將環(huán)境保護問題上升到了國家層面。美國國家環(huán)境保護局的建立,把聯邦政府對環(huán)境問題的研究、監(jiān)測、標準制定和執(zhí)行活動統(tǒng)歸到一個機構,保證了環(huán)境保護的整體性和協調性。美國國家環(huán)境保護局自成立以來,一直致力于為美國人民建立一個更加清潔和健康的生存環(huán)境,也因為責任重大而成為生態(tài)問責的主要對象。另外,美國農業(yè)局、林業(yè)局、土地管理局等與生態(tài)環(huán)境相關的政府部門也都是生態(tài)問責的對象,有義務就生態(tài)問題接受各界的監(jiān)督與問責。同時,當其他政府部門的行政行為對環(huán)境造成污染或損害時,也會成為被問責的對象。

(二)政府的生態(tài)責任

進行生態(tài)問責的前提是要明確問責對象的生態(tài)責任,美國政府的生態(tài)責任是由《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的,主要包括六點:一是擔負環(huán)境保管人的責任,充分考慮后代的發(fā)展需求;二是創(chuàng)造一個健康、安全且具有美學價值與生命力的生存環(huán)境;三是合理開發(fā)和利用生態(tài)環(huán)境,防止其惡化;四是保護自然及生態(tài)環(huán)境方面重要的國家遺產,為國民提供多樣化的生存環(huán)境;五是盡可能使人口與自然資源達到平衡,確保環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展;六是通過科技等手段提高資源的循環(huán)利用率。

總之,美國政府對于生態(tài)環(huán)境保護負有主要且不可推卸的責任,不僅要提高現有環(huán)境的質量,還要確保生態(tài)環(huán)境與自然資源的可持續(xù)發(fā)展,不損害后代的生存與發(fā)展需要。

三、美國生態(tài)問責主體及其問責方式

美國實行立法、司法、行政三權分立且相互制衡的政治制度,所以,美國的立法機構和司法機構都有權力對政府的行政行為進行監(jiān)督與問責,在生態(tài)環(huán)境領域亦是如此。同時,美國政府內部設有專門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)行、監(jiān)管與咨詢機構,形成了行政部門內部的生態(tài)問責體系。另外,社會公眾也是對政府的環(huán)境行為進行生態(tài)問責的重要主體。

(一)國會問責

美國國會是由憲法所規(guī)定的立法機構,依法對政府進行監(jiān)督與問責。國會對政府的生態(tài)問責主要體現在制定相關法律法規(guī)來規(guī)定政府責任和限制政府權力,并且通過專門的問責機構對政府執(zhí)行法律的情況和生態(tài)績效進行審計與監(jiān)督。

國會為監(jiān)督和審計政府的行政行為與績效,設立了一個專門的問責機構,即美國政府問責辦公室。美國政府問責辦公室成立于1921年,原名為總審計署(General Accounting Office), 2004年更名為政府問責辦公室。美國政府問責辦公室是一個獨立的無黨派機構,由于其為國會工作,所以通常被稱為“國會的看門狗”,是國會的監(jiān)督機構,主要負責調查和監(jiān)督聯邦政府如何花納稅人的錢,通過提出批評和建議從而提高政府性能。美國政府問責辦公室的最高長官稱為美國總審計長,是由美國總統(tǒng)從國會提議的候選人中任命的,而且任期長達15年,大大保證了其穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性。美國政府問責辦公室的職責是支持國會承擔其憲法規(guī)定的責任和提高其績效水平,并且在實現公民權益方面對聯邦政府進行監(jiān)督和問責。另外,美國政府問責辦公室還要向國會及時提供客觀、真實、無黨派、非意識形態(tài)、公平、公正的信息[3]。

美國政府問責辦公室提出了構建“公共部門生態(tài)(環(huán)境)績效問責框架”的主張,認為公共部門的生態(tài)責任應被測量并向社會報告,這將有助于績效的改進,也是問責的目標。這一主張大大推進了生態(tài)問責制度設計的研究。

(二)司法問責

美國的司法機關也是對政府進行生態(tài)問責的主體之一,美國在生態(tài)環(huán)境方面的司法問責主要通過聯邦最高法院的司法審查權來進行。

聯邦最高法院是美國聯邦司法體系中的最高審判機關,擁有特殊的司法審查權,可以對聯邦行政機關及地方政府行使職權的行政行為進行違憲審查,凡是違反憲法的行政行為將被宣布無效,行政機關由此將承擔相應的行政責任,從而對行政相對人的權利進行充分的救濟,對行政機關及其行政行為進行監(jiān)督和問責[4]。

另外,美國憲法規(guī)定最高法院的法官實行終身制,非經國會彈劾不得免職,避免了司法機關因受到行政壓力而影響司法公正的現象發(fā)生。根據司法審查制度的相關規(guī)定,美國聯邦最高法院可以就政府的行政行為是否違反憲法中與生態(tài)環(huán)境相關的規(guī)定與標準進行審查,并進行責任追究。

(三)行政內部問責

美國的行政部門雖然受到立法和司法機構的監(jiān)督和問責,但根據三權分立原則,美國的行政權是獨立的,來自外部的問責不可能徹底解決行政系統(tǒng)內部的問題,所以美國的行政系統(tǒng)內部建立了完善的監(jiān)督體系和問責機構。美國行政內部設立的生態(tài)監(jiān)督問責機構主要包括國家環(huán)境保護局、總監(jiān)察長辦公室、環(huán)境質量委員會以及環(huán)境正義顧問委員會等。

1.國家環(huán)境保護局

國家環(huán)境保護局是聯邦政府的獨立行政機構,局長由總統(tǒng)任命,直接向美國總統(tǒng)負責。國家環(huán)境保護局既是美國生態(tài)問責的對象,也是生態(tài)監(jiān)督與問責的主體,是行政系統(tǒng)內部主要的環(huán)境監(jiān)管部門。

國家環(huán)保局和各級政府、環(huán)保組織、企業(yè)和環(huán)境保護者都為合作關系,通過與各州或其他相關機構簽署合作協定等形式來確定各自在環(huán)境保護方面的責任和義務。但國家環(huán)保局有權對聯邦政府各部門提供的環(huán)境影響評價報告書進行審查,決定其是否通過,從而監(jiān)督和管制政府各部門的生態(tài)環(huán)境工作[5]。另外,國家環(huán)保局設有區(qū)域辦公室,對各個州的環(huán)境管理相關部門進行定期的檢查和監(jiān)督。

2.總監(jiān)察長辦公室

總監(jiān)察長辦公室是于1978年依據《總監(jiān)察長法》設立的行政系統(tǒng)內部的自我監(jiān)督機關,存在于多個聯邦行政部門之中。對政府生態(tài)環(huán)境事項的監(jiān)督是總監(jiān)察長辦公室主要職責之一。美國的環(huán)境保護局中也設有總監(jiān)察長辦公室,負責對環(huán)境部門及其官員的績效表現等進行監(jiān)督與問責。

環(huán)保局內部的總監(jiān)察長辦公室是一個相對獨立的機關,幫助環(huán)保局以更加高效的方式來進行環(huán)境保護工作。為了保證總監(jiān)察長辦公室的獨立性,國會賦予了其單獨管理資金的權力?？偙O(jiān)察長辦公室由監(jiān)察長、審計員、程序分析員以及其他具有豐富專業(yè)知識的人員組成,對環(huán)保局及其合約商進行審計、評估和調查,以提高其經濟性和效益,同時防止腐敗、浪費和資金的濫用。總監(jiān)察長辦公室每年向國會提交兩次半年度報告,指出國家環(huán)境保護局存在的重大問題及正確的解決措施,其目的是為了通過監(jiān)督政府來提高環(huán)境質量和公眾健康[6]。

3.環(huán)境質量委員會

環(huán)境質量委員會是美國的環(huán)境咨詢機構,由國會根據1969年的《國家環(huán)境政策法》設立,隸屬于總統(tǒng)行政辦公室,后來又根據1970年的《環(huán)境質量改進法》增加了額外的責任,由委員會主席擔任新設的環(huán)境質量辦公室的主任一職,就影響環(huán)境的重大提案等向總統(tǒng)提出意見和建議。

環(huán)境質量委員會的職責主要有以下幾方面:監(jiān)督聯邦政府機構對環(huán)境影響評價程序的實施,當各機構對評價的適當性存在分歧時,環(huán)境質量委員會要擔當裁判員,調停矛盾;通過跨部門的工作組和與總統(tǒng)行政辦公室的其他部門協調,提出總統(tǒng)在環(huán)境方面的議事日程;鼓勵并協調聯邦政府機構、州、地方政府與其他利益相關者共同關注和環(huán)境、自然資源、能源相關的事項[7]。

4.環(huán)境正義顧問委員會

環(huán)境正義顧問委員會成立于1993年,是一個隸屬于國家環(huán)保局的聯邦顧問委員會。所謂環(huán)境正義,是指在生態(tài)環(huán)境相關的法律法規(guī)和政策的制定和執(zhí)行等方面,不論種族、國籍和財產狀況,全體國民都應得到平等的待遇,可以有權參與環(huán)境監(jiān)督和決策[8]。

和環(huán)境質量辦公室一樣,環(huán)境正義顧問委員會也是一個行政內部的咨詢機構。不同的是,環(huán)境正義顧問委員會主要是監(jiān)督和考察環(huán)保局的項目、政策以及日常行政活動是否符合環(huán)境正義要求,并就發(fā)現的問題向環(huán)保局局長提供意見和建議[9]。

環(huán)境正義顧問委員會成員既包括政府工作人員,也包括社區(qū)團體、工商業(yè)代表、學術和教育機構代表以及非政府組織和環(huán)境組織的代表,充分保證了政府的環(huán)境政策盡可能符合各方利益,也為環(huán)保局的行政行為提供了來自社會各界的監(jiān)督。

(四)公眾問責

美國是民主制國家,政府通過人民的選舉和支持上臺執(zhí)政,所以美國憲法和法律明文規(guī)定:政府的權力來源于人民,最終屬于人民。生態(tài)環(huán)境問題是關系到社會公眾切身利益的大事,人民有權對政府關系到生態(tài)環(huán)境的行政行為進行監(jiān)督,對不當甚至違法行為進行問責,這主要通過環(huán)境參與權、環(huán)境保護組織來保證實行。

1.環(huán)境參與權

環(huán)境參與權是指在對自然資源和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用及保護過程中,公民享有通過特定的程序和具體的途徑參與環(huán)境立法決策以及一切與生態(tài)環(huán)境相關的聽證及環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門及其他單位、社會公眾與生態(tài)環(huán)境保護相關的行為進行監(jiān)督和采取相應措施的權利[10]。環(huán)境參與權是公民享有的一項重要的環(huán)境權利,也是對政府進行生態(tài)問責的主要依據之一?！秶噎h(huán)境政策法》明確要求,行政機關要將制定的環(huán)境影響評價報告書向公眾進行公開,接受各方質詢和監(jiān)督。公眾環(huán)境參與權的確立可以監(jiān)督和防止因政府的行政行為對生態(tài)環(huán)境造成破壞,促進了環(huán)境行政的民主化,是公民對政府進行生態(tài)問責的前提和主要途徑[11]。

2.環(huán)境保護組織

在對政府進行生態(tài)問責時,公眾個體的力量往往比較單薄,產生的影響力也比較小,環(huán)境保護組織很好地彌補了這一缺陷。美國有上萬個環(huán)境保護組織,是對政府進行生態(tài)問責的主體之一。美國的環(huán)境保護組織主要通過監(jiān)督政府的環(huán)境行政行為、對政府提出意見和建議、對政府的不當或違法行為提出抗議或訴訟等方式來對政府進行生態(tài)問責。

四、美國生態(tài)問責制度體系構建

(一)環(huán)境審計制度

從英文詞源上來看,問責(Accountability)一詞中的Account具有賬目、賬戶的意思,而審計主要就是對資金使用情況進行審查,所以,問責與審計是密不可分的。美國的環(huán)境審計制度是生態(tài)問責制度的重要組成部分,是監(jiān)督和約束政府保護生態(tài)環(huán)境的有效制度工具。美國的環(huán)境審計開始于20世紀60年代,是世界上最早開展環(huán)境審計的國家之一,有專門的環(huán)境審計機構和完善的相關立法。

美國負責環(huán)境審計的執(zhí)行機構主要是政府問責辦公室和國家環(huán)境保護局,且二者都有權力制定環(huán)境審計的相關法規(guī)和準則,例如,政府問責辦公室制定了《國家審計準則》作為環(huán)境審計的一般性依據,而美國環(huán)保局則于1999頒布了《聯邦市政環(huán)境執(zhí)行指南黃皮書》及環(huán)境審計草案,成為環(huán)境審計人員工作的指導性文件。另外,聯邦政府制定了《國家標準》作為環(huán)境審計的指導依據,具體地規(guī)定了環(huán)境審計計劃、實施程序以及報告形式等[12]。

20世紀70年代,隨著美國政府對環(huán)保問題的重視和相關政策法規(guī)的大量出臺,政府問責辦公室為監(jiān)督政府在環(huán)境保護方面的執(zhí)行情況,于1970年設立了專門的生態(tài)監(jiān)督和問責機關——自然資源利用與環(huán)境保護司,并且在其內部分別設置了環(huán)境資金審計處和環(huán)境績效審計處,把空氣污染和氣候變化審計定為其首要職責。在1970年～1979年的綠色十年間,政府問責辦公室出具了247份與空氣污染治理以及清潔空氣法執(zhí)行相關的審計報告。

通過對政府問責辦公室2013年和2014年發(fā)布的審計報告進行梳理,可以發(fā)現其中有多份涉及自然資源利用和環(huán)境保護審計的內容。例如,在2013財年,政府問責辦公室在氣候變化、油氣資源等生態(tài)環(huán)境相關領域,共發(fā)布報告164份,提交證詞35份,占總數的比例很大。表1列出了13項主要的有關資源與環(huán)境審計的主題。同時,對環(huán)境相關問題的審計也是政府問責辦公室2015財年的重要審計領域,且主要集中在能源和水利基礎設施應對海洋酸化和氣候變化情況等[13]。

表1 GAO資源和環(huán)境領域的審計主題(2013年～2014年)

(二)環(huán)境影響評價制度

美國是環(huán)境影響評價制度的首創(chuàng)者,在1969年的《國家環(huán)境政策法》中首次提出,并通過訴訟實踐和相關法律法規(guī)得到進一步完善。

《國家環(huán)境政策法》規(guī)定:官員在辦理對生態(tài)環(huán)境質量有較大影響的事項時,需提供一份包括擬辦事項對環(huán)境的不良影響、替代方案、可能產生的資源損耗等內容的環(huán)境影響評價報告書。在制作這一詳細的評價報告書之前,負責經辦的官員需與具有相關專業(yè)知識或對經辦事項所在區(qū)域具有管轄權的行政機關進行商議,由他們做出擬辦事項對環(huán)境可能造成的影響的說明評價,并與負責制定和執(zhí)行環(huán)境標準的行政機構所做出的評價意見書的副本一同上交給環(huán)境質量委員會,同時在網上向社會和公眾進行公開。上述文件需與擬辦事項的提案一并接受環(huán)境質量委員會的審查,并把環(huán)境影響評價報告書在《聯邦公報》上進行公布接受社會各界為期90天的評論與質詢。期滿后,提交報告書的行政機關對各界評論做出相應的修改,并將定稿再次公布,時間為一個月,然后將報告書交予決策者。

為保證《國家環(huán)境政策法》中關于環(huán)境影響評價制度的相關規(guī)定能夠落實,環(huán)境質量委員會制定了《國家環(huán)境政策法條例》,也稱為《CEQ條例》。《CEQ條例》總結了《國家環(huán)境政策法》施行初期的經驗和不足之處,對環(huán)境影響評價的主體、對象、內容以及何時、如何編制環(huán)境影響報告書等程序性問題做了詳細的說明,使環(huán)境影響評價程序更加規(guī)范化和更具可行性,也為行政機關的生態(tài)環(huán)境行為提供了明確的法制化依據和約束。

環(huán)境影響評價制度的建立對政府有關生態(tài)環(huán)境的行政行為起到了監(jiān)督和制約作用,使行政機關在進行決策時把對生態(tài)環(huán)境的影響與經濟等因素置于同等重要的地位充分考慮。另外,環(huán)境影響評價程序賦予了其他國家機關和公眾對行政機關有關環(huán)境的行政行為表達意見的權力和途徑,從而可以合法、有效地參與政府的環(huán)境管理過程。因此,環(huán)境影響評價是對政府進行生態(tài)監(jiān)督和問責的重要制度工具。

(三)環(huán)境公民訴訟制度

政府是美國環(huán)境保護的責任主體,但由于受各種因素的影響或政府精力的不足,政府的行政行為有時也會對生態(tài)環(huán)境造成損害,或者因為監(jiān)督執(zhí)法不力導致企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境。在這種情況下,美國公民有權對相關政府機構提起行政訴訟,法院負責審理,并對政府相關部門依法做出審判,責令其限期改正或者賠償受害者相應的損失,即環(huán)境公民訴訟制度。美國學者芬德利和法貝爾提出,法律制度應該達到個人能通過起訴來終止政府違反環(huán)境法的行為,充分體現了美國對環(huán)境公民訴訟制度的重視[14](前言)。美國的環(huán)境公民訴訟制度已經具有較為完備的法律法規(guī)與司法實踐,是美國生態(tài)問責制度的重要組成部分。

美國有關環(huán)境公民訴訟制度的立法規(guī)定最初見于1970年頒布的《清潔空氣法》,該法明確規(guī)定任何公民都有權對包括政府及其行政機構在內的組織及個人提起訴訟。此后,美國頒布的《清潔水法》等多項單行環(huán)境立法中均涉及環(huán)境公民訴訟的規(guī)定,形成了一項嚴密、完善的法律制度。

美國為了讓公民更有效地監(jiān)督和制約政府有關生態(tài)環(huán)境的行為,擴大了具有環(huán)境公民訴訟原告資格的范圍,規(guī)定沒有受到直接環(huán)境損害影響的公民也具有訴訟資格,從而降低了環(huán)境公民訴訟的門檻,賦予了更多公民監(jiān)督政府的權力和法律依據。環(huán)境公民訴訟的訴訟理由一方面可以是政府機構的行政行為對生態(tài)環(huán)境造成了直接的損害,如某項政府工程的實施對周圍生態(tài)環(huán)境造成影響;另一方面也可以對政府的不作為或者違反相關法律法規(guī)的行政決策提起訴訟,如縱容某種對生態(tài)環(huán)境有害的農藥繼續(xù)在市場銷售。

美國的環(huán)境公民訴訟制度是生態(tài)問責制度中公眾問責和司法問責的重要制度工具,有效地督促和制約了政府的環(huán)境執(zhí)法和行政決策,同時也促進了相關環(huán)境立法的完善和生態(tài)問責制度的發(fā)展。

(四)政府生態(tài)績效評估制度

美國是最先實施政府生態(tài)績效和生態(tài)環(huán)境項目評估管理的國家之一。美國國會于1993年頒布了《政府績效與結果法案》,規(guī)定了政府進行績效評估的法定程序和基本要求,國家環(huán)境保護局等環(huán)境部門相繼建立了適合本機構的績效評估體系,形成了較完備的生態(tài)績效評估制度,以下主要列舉國家環(huán)境保護局對環(huán)境項目的績效評估和總檢察長辦公室對國家環(huán)境保護局的政府績效進行評估的方法[15]。

國家環(huán)境保護局對環(huán)境項目進行績效評估時最常使用的方法為邏輯框架法。這種方法是以績效的管理為評估基礎,層次分明分析出項目的績效水平和各環(huán)節(jié)間的關系,找出影響績效的因素,從而提高績效水平和管理能力,表2為國家環(huán)境保護局對國家河口項目進行績效評估的指標內容[16]。

表2 EPA評估國家河口項目的績效指標

另外,美國行政系統(tǒng)內部設有專門的監(jiān)察機構,即總監(jiān)察長辦公室,負責對政府進行監(jiān)督和績效評價。國家環(huán)保局內部同樣也設有總監(jiān)察長辦公室,對其進行監(jiān)督和問責,并且每年都會發(fā)布政府績效報告,通過具體的評價方法和制定評價指標,對政府的績效進行客觀、系統(tǒng)性的評估。例如,總監(jiān)察長辦公室在對國家環(huán)境保護局2003財年的績效情況進行評估時使用了平衡記分卡法(見表3)[17],評價指標中包括資金使用情況、績效改善情況、合作情況與公眾滿意度等,使評價結果更加系統(tǒng)和全面。

五、美國生態(tài)問責制的特點

(一)相關法律法規(guī)健全且具有開創(chuàng)性

美國并沒有在法律中把生態(tài)問責明確規(guī)定為一項制度,但一系列相關的環(huán)境法律法規(guī)中都體現出了對政府進行生態(tài)環(huán)境方面行政行為的監(jiān)督和問責,并且具體規(guī)定了問責方式和程序。另外,美國生態(tài)問責的法律法規(guī)具有開創(chuàng)性和前瞻性,例如美國1969年的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定,政府在進行決策時要考慮對生態(tài)環(huán)境的影響并制定環(huán)境影響評價報告,即環(huán)境影響評價制度。美國是第一個提出環(huán)境影響評價制度的國家,而且主要是為了約束政府的決策和行政行為,從而最大限度地減少對環(huán)境的損害。這一制度后來被多個國家和地區(qū)引用,包括我國現在也已建立了環(huán)境影響評價制度。美國在環(huán)境立法中的環(huán)境理念也具有前瞻性,在1969年制定《環(huán)境政策法》時就已具有可持續(xù)發(fā)展的理念,在國會的國家環(huán)境政策宣言中表示要滿足當代國民及其子孫后代對于社會、經濟以及其他方面的要求,而這正是“可持續(xù)發(fā)展”的核心內涵。

(二)問責主體多元化且公眾參與貫穿始終

美國的生態(tài)問責主體具有多元化特征,包括立法機關、司法機關和行政機關內部問責,設有多個專門的生態(tài)問責機構,且公眾參與貫穿于多元化主體問責的過程之中,與各問責主體相互配合,相輔相成,同時也起到監(jiān)督問責主體的作用。例如,環(huán)境公益訴訟的發(fā)起主體為公民或環(huán)境組織,但審理環(huán)境公益訴訟案件的為司法機關,只有公眾與司法機關相互配合才能對侵害生態(tài)環(huán)境的政府機關進行應有的行政處罰,完成生態(tài)問責;再如,美國行政內部的生態(tài)問責機構都會進行信息公開并且設有公民提出意見和建議的途徑,十分注重公眾的參與和滿意度。

(三)問責體系和運行機制可行性強

美國的生態(tài)問責體系設計合理,可行性強。環(huán)境審計、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟等制度發(fā)展歷史較久,較為成熟,而且每項制度都設有相應的專門問責機構,責任界限清晰,針對性和可行性強。美國的專門問責機構都具有相對獨立性,不依附于行政機關而存在,財政等方面也不受限于被問責對象,所以能客觀、公正地對政府在生態(tài)環(huán)境方面的行政行為進行監(jiān)督和問責。

表3 OIG評估EPA 2003財年績效和運作情況的平衡計分卡

(四)配套制度和保障措施完備

美國生態(tài)問責的制度體系具有相應的配套制度和完備的保障措施,具體體現在法律方面的配套制度和制度執(zhí)行過程中的保障措施。例如,《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了政府的生態(tài)環(huán)境責任和環(huán)境影響評價制度,但在具體實施細則上沒有詳盡的規(guī)定,而是在后來的實踐和其他立法中逐漸完善。1978年,美國環(huán)境質量委員會在出臺若干《國家環(huán)境政策法》的實施指南之后,頒布了《國家環(huán)境政策實施程序條例》,作為《國家環(huán)境政策法》的實施細則;在實施環(huán)境影響評價的過程中,為保證評價的時效性和準確性,實行跟蹤評價和階段性評價的策略。

六、評價及啟示

美國生態(tài)問責制度的特點與其三權分立的政治體制和民主制度密切相關,主要體現在問責主體的多樣化,包括立法機關(國會)、司法機關、行政機關內部問責及公眾問責,且每一問責主體都有具體的生態(tài)問責機構、問責方式以及問責途徑。另外,生態(tài)問責制度體系完備,環(huán)境審計、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟制度、政府生態(tài)績效評估制度等相輔相成,共同構建起美國行之有效的生態(tài)問責制度體系,且相關的法律法規(guī)和配套機制完善,保障了生態(tài)問責制度的可行性和影響力。

美國的生態(tài)問責制度也有其固有的弊端,主要表現在兩點:一是被動性強,在美國出現嚴重環(huán)境問題以后才得到政府及社會的重視,得以逐漸建立起來;二是行政系統(tǒng)內部問責在生態(tài)問責制度體系中占的比例偏大,而且由于美國立法、司法、行政三權分立且相互制約和監(jiān)督,是平等的地位,所以立法機關和司法機關對政府的生態(tài)問責權有限,不能得到最大程度的發(fā)揮。

目前美國在生態(tài)環(huán)境治理方面已經取得了驕人的成績。我國與美國類似,在經濟發(fā)展的過程中都沒有足夠重視生態(tài)環(huán)境的保護,當前生態(tài)環(huán)境的破壞已成為制約經濟社會發(fā)展的重要因素。美國生態(tài)問責制度的很多成功經驗都值得我國借鑒。

(一)完善相關法律法規(guī)

我國的生態(tài)問責制度起步較晚,相關法律法規(guī)缺乏。我國的憲法和環(huán)境基本法只是原則性地規(guī)定了政府的生態(tài)責任,并沒有對政府進行生態(tài)問責的具體可操作性的相關規(guī)定。一些生態(tài)環(huán)境保護意識較強的地方政府率先出臺了相關的問責規(guī)章,如2003年6月河北省環(huán)境保護局發(fā)布了《河北省環(huán)境保護局執(zhí)法過錯責任追究辦法》。這些地方性法規(guī)雖然發(fā)揮了一定的作用,但效力層級和權威性較低,在實施過程中遇到了很多阻礙因素。直到2006年6月20日,國家監(jiān)察部和原國家環(huán)境保護總局(現在的中華人民共和國環(huán)境保護部)聯合發(fā)布了我國首個部級生態(tài)問責規(guī)定——《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》,其內容包括適用范圍、違法違紀行為判定及處分標準等,但對生態(tài)問責的具體程序沒有做出相應的規(guī)定。而且,我國對生態(tài)問責的立法目前僅限于規(guī)章和規(guī)定等形式,還沒有專門的、正式的生態(tài)問責法律。美國雖然也沒有專門的生態(tài)問責法律,但在國家環(huán)境基本法和眾多地方環(huán)境法律法規(guī)中都明確規(guī)定了政府的生態(tài)責任和監(jiān)督、公開政府生態(tài)環(huán)境保護行為的方式和程序。借鑒美國的經驗,我國的生態(tài)問責應完善相關法律法規(guī),明確問責程序和途徑,保障問責主體的權利,使生態(tài)問責法制化、程序化和規(guī)范化。

(二)提高問責對象的針對性與問責力度

生態(tài)問責的對象應該是政府機關及其生態(tài)環(huán)境方面的行政行為,但在我國與生態(tài)問責有關的法律法規(guī)與制度體系中,很多都是針對企業(yè)進行生態(tài)問責的,例如,我國的環(huán)境影響評價制度一直以來都是以企業(yè)的項目為評價對象,而美國設立環(huán)境影響評價制度的初衷是對政府的行政行為及決策對環(huán)境的影響進行評價,二者具有本質上的區(qū)別;《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中也有針對企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的行為進行處罰的相關規(guī)定;新修訂的《環(huán)境保護法》第六章中重點規(guī)定了企業(yè)的生態(tài)環(huán)境法律責任,而對政府和其他機構的法律責任的說明所占篇幅較少。上述舉例都說明了我國對于企業(yè)生態(tài)責任的重視,而對政府生態(tài)責任的規(guī)定和監(jiān)管相對較缺乏。其實,政府才是生態(tài)責任的主體,是應該被問責的對象,我國應提高生態(tài)問責的針對性,明確政府的生態(tài)環(huán)境保護責任和問責制度,同時提升問責的力度,把“離任審計”和“終身追究”落實到生態(tài)問責之中。

(三)增強問責主體的獨立性和專業(yè)性

我國的生態(tài)問責主體同美國一樣,也包括立法機關、司法機關和行政機關內部問責,但問責主體的獨立性和專業(yè)性都有待增強,公眾的參與意識和參與程度較低。立法機關即各級人民代表大會及其常務委員會應設有專門的生態(tài)問責常設機構,現有的環(huán)境與資源保護委員會只是一個議事機構,不具有獨立的對政府進行生態(tài)監(jiān)督與問責的權力。另外,各級司法機關在人力、物力、財力等方面都受到地方政府機關的約束,缺乏獨立性,所以在環(huán)境行政訴訟案件的審理過程中的公正性就會受到影響。雖然由于我國的政治體制這一問題暫時得不到根本解決,但可以通過探索跨行政區(qū)的司法體制改革來逐步完善問責體制,同時也可以通過適度擴大法院的受案范圍和增加訴訟類型來彌補審判制度自身的不足。再有,行政內部問責主體由于具有共同的利益訴求,上下級問責缺乏權威性和公正性,同級的行政監(jiān)察和審計機關也缺乏相對的獨立性,所以,應在行政機關內部設立專門的生態(tài)問責機構,并且保證其財政和人事任免方面的獨立性。

(四)出臺相關配套制度和保障措施

盡管我國的生態(tài)問責制度在不斷進步和完善,但由于起步較晚,缺乏經驗,所以相關的配套制度和保障措施都不盡完備。例如,作為執(zhí)法主體的環(huán)境保護部門沒有被賦予應有的權力,缺乏具有專業(yè)知識的行政執(zhí)法人員,而且受上級環(huán)保部門和同級政府的雙重領導,缺乏獨立性和自主性,往往受到地方保護主義的壓迫和阻礙,不能對政府損害生態(tài)環(huán)境的行為依法進行問責,所以,要把生態(tài)環(huán)境保護作為對地方政府進行績效考核的重要指標,從而減少地方環(huán)保執(zhí)法行為的阻力,確保生態(tài)問責制度切實可行。另外,現行環(huán)保法規(guī)原則性的規(guī)定居多,缺乏配套的實施細則,例如,我國新《環(huán)境保護法》提出了要建立環(huán)境公益訴訟制度,但相關具體規(guī)定并沒有在此法中體現出來。因此,應盡快出臺環(huán)境公益訴訟制度的實施細則,確保新法的有效性和權威性以及生態(tài)問責的可行性。

[1]審計署審計科研所.美國霧霾治理審計及其啟示[J].國外審計動態(tài),2014,(22).

[2]National Environmental Policy Act of 1969[DB/ OL].[2015-05-02].http://www.epw.senate.gov/ nepa69.pdf.

[3]About GAO(政府問責辦公室簡介)[DB/OL]. [2015-04-28].http://www.gao.gov/about/index. html.

[4]熊哲文.美國行政問責制的特點及啟示[J].特區(qū)實踐與理論,2009,(2).

[5]中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會.國外環(huán)境保護機構設置國別情況介紹[DB/OL].[2015-05-02].http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/04/content_9652112_5.htm.

[6]About OIG[DB/OL].[2015-05-02].http://www. epa.gov/oig/about.html#Who_What_Why.

[7]The Council on Environmental Quality-About[DB/ OL].[2015-05-02].https://www.whitehouse.gov/ administration/eop/ceq/about.

[8]王小文.美國環(huán)境正義探析[J].南京林業(yè)大學學報(人文社會科學版),2007,(6).

[9]National Environmental Justice Advisory Council[DB/ OL].[2014-11-25].http://www.epa.gov/environmentaljustice/nejac/index.html.

[10]張小軍.論環(huán)境參與權[J].環(huán)境科學與管理,2006, (7).

[11]謝秋凌.美國生態(tài)環(huán)境保護法律制度簡述[J].昆明理工大學學報(社科版),2008,(1).

[12]張 娟.國外環(huán)境審計法律制度對我國的啟示[J].法制與社會,2014,(2).

[13]審計署審計科研所.美國審計署2015財年績效計劃與重點審計領域[J].國外審計動態(tài),2014,(24).

[14][美]R.W.芬德利,D.A.法貝爾.美國環(huán)境法簡論[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,1986.

[15]楊玉楠,康洪強,孫 暉.美國環(huán)境類公共支出項目績效評估體系研究[J].環(huán)境污染與防治,2011,(1).

[16]Environmental Protection Agency.National Estuary Program Evaluation Guidance[R].Environmental Protection Agency,2007.

[17]The Office of Inspector General.Annual Performance Report Fiscal Year 2003[R].The Office of Inspector General,2004.

責任編輯:陳文杰

10.16029/j.cnki.1008-410X.2015.06.012

D63-31

A

1008-410X(2015)06-0070-10

2015-05-25

司林波(1982-),男,安徽合肥人,燕山大學文法學院行政管理學系主任,副教授,博士,河北秦皇島066004;劉小青(1990-),女,河北保定人,燕山大學文法學院碩士生,河北秦皇島 066004

*本文為國家社科基金項目“行政問責制國際比較研究”(批準號12BZZ043)、河北省社會科學基金項目“西方發(fā)達國家生態(tài)問責制比較研究”(批準號HB14GL009)和教育部人文社科青年基金項目“生態(tài)問責制國際比較研究”(批準號15YJC810013)的階段性研究成果。