龔志偉

創(chuàng)新社會治理，積極引導各類社會組織參與公共服務，是推進當代中國國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵與要求。黨的十八屆三中全會提出，要“激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。在廣大農(nóng)村，隨著國家對農(nóng)政策由汲取到減免再到補貼的變遷，村民的訴求也已由傳統(tǒng)的“少收點錢”向“多服點務”轉(zhuǎn)變，且服務的訴求正逐漸由消費型向發(fā)展型升級。僅靠基層政府的孤軍之力，顯然已難滿足。大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，提升其與基層政府協(xié)同供給公共服務的能力，成為新形勢下實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務均等化、提升鄉(xiāng)村治理績效的必然選擇。

一、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的理據(jù)與經(jīng)驗

鄉(xiāng)政村治格局下國家權力在鄉(xiāng)村社會的撤出，以及社會轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村公共服務需求日趨多樣化和精細化，使單純由縣鄉(xiāng)行政部門包攬村莊公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)模式已難以為繼。轉(zhuǎn)變政府職能，培育社會力量，形成社會組織與政府協(xié)同供給格局，成為必然。國際上流行的許多理論體系以及美國、日本和臺灣地區(qū)等的有關實踐，為推進我國社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務提供了科學的理論支撐和實踐經(jīng)驗借鑒。

（一）社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的理據(jù)

1．市場／政府失靈理論。該理論認為，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和全球化、信息化時代的來臨，使政府與市場的“雙重失靈”成為一種必然。市場因其逐利性以及由此衍生出的盲目性、滯后性，無法解決公共物品的壟斷以及信息不對稱等問題，政府失靈的根源，在于政府政策和工作機構的低效乃至失誤、政府的尋租與擴張和對少數(shù)群體特殊需求的供給不足。不管是市場失靈還是政府失靈，都意味著公共服務的供給不能滿足公眾的需求。而社會組織所具有的草根性、非營利性以及權力流動的雙向或多向性、靈活性等特點，使之能有效避免科層制下政府公共服務供給的僵化、滯后與無序以及自由市場中公共服務供給的公平缺失，形成與市場和政府協(xié)同增效、服務替代、拾遺補闕的高效結構。

2．多中心治理理論。與傳統(tǒng)的單中心治理模式相對，奧斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論強調(diào)，政府不是國家唯一的權力中心和服務中心。同樣，政府是公共產(chǎn)品供給的主導性主體但不是唯一主體。因此，政府既不能回避公共服務責任，也不能大包大攬，而應通過國家與市民社會的合作，建立公共機構與私人機構、政府與非政府組織的合作性伙伴關系，并以協(xié)商談判等方式實現(xiàn)對公共事務的管理。這一理論的價值，在于闡明了社會組織作為公共事務管理多元主體之一的存在價值及政府與之協(xié)同的可能性與必要性。具體到我國農(nóng)村，就是要建立包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和農(nóng)村社會組織等多元主體積極參與、協(xié)同合作的公共服務供給體系，以實現(xiàn)多樣化鄉(xiāng)村公共服務供給的“帕累托最優(yōu)”。

3．新公共服務理論。這是20世紀80年代羅伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在反思新公共管理理論的基礎上提出來的。他們認為，服務是公共行政的宗旨，公共管理者在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，不應是為政府掌舵，不是控制或駕馭社會，而應該樹立公共利益觀念，關注民主價值，積極向公民放權并建立相應的公共機構，形成以協(xié)商對話、公民參與和公共利益為基礎的公共服務行政，幫助實現(xiàn)公民共同利益。該理論對于創(chuàng)新當前鄉(xiāng)村公共服務機制的啟示在于：既要在轉(zhuǎn)變基層政府職能過程中著重加強其公共服務職能的建設，明確其主體責任，也要充分放權社會，發(fā)展農(nóng)村社會組織，培育現(xiàn)代社會資本，形成政府和社會互動合作、相互賦權與監(jiān)督的多元化服務供給格局。

（二）社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的經(jīng)驗

1．美國的農(nóng)村社會組織主要包括三種類型：農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品組織和農(nóng)業(yè)利益集團。這些組織的共同特點是通過各種途徑為其所聯(lián)系和代表的成員提供生產(chǎn)、銷售等直接服務和政府政策制定、決策咨詢等間接服務。比如，供銷合作社主要提供農(nóng)資購買、產(chǎn)品加工銷售及相關服務，信貸合作社可提供融資、貸款服務等；而小麥、大豆等農(nóng)產(chǎn)品的全國性生產(chǎn)聯(lián)盟，則會定期舉行會議，給成員提供政策目標、經(jīng)營改善等的討論平臺，并通過報紙、雜志和網(wǎng)絡影響公共輿論，或游說國會議員和出席聽證會作證等活動，來保證政府農(nóng)產(chǎn)品政策的利己性。這些社會組織或自行籌款為特殊人群提供政府無法給予的服務，或接受政府以項目委托等方式的購買而向社會提供公共服務，由此與政府形成補充或合作的關系。實踐表明，農(nóng)村社會組織為降低美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險、推進工農(nóng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮了非常大的作用。

2．日本的最大也是最典型的農(nóng)村民間組織是日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（也被譯為農(nóng)業(yè)合作組織）。它根據(jù)1947年7月日本政府發(fā)布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》建立，到1950年完成了全國性的組織機構建設。日本農(nóng)協(xié)的功能涉及生產(chǎn)指導、集中采購、統(tǒng)一銷售、社會服務、信貸支持和權益保障等方方面面。比如，指導農(nóng)戶按照統(tǒng)一的技術和產(chǎn)品標準進行現(xiàn)代化生產(chǎn)；根據(jù)需要以集團交易優(yōu)勢統(tǒng)一購買生產(chǎn)資料和收購農(nóng)產(chǎn)品，維護農(nóng)戶利益；農(nóng)協(xié)還會舉辦包括合作保險、婚、喪、嫁、娶等各個方面的社會公共福利事業(yè)。日本政府也往往把農(nóng)協(xié)作為農(nóng)業(yè)政策咨詢和落實的重要平臺，但并不直接干涉其組織決策，而以依法宏觀管理為主?？梢哉f，自主性很強的日本農(nóng)協(xié)以頗為完整的組織覆蓋，基本做到了“農(nóng)民需要什么服務就提供什么服務”，激活了農(nóng)戶和市場的鏈接，大大促進了日本農(nóng)業(yè)在小農(nóng)制基礎上的社會化大生產(chǎn)。

3．農(nóng)會是我國臺灣地區(qū)最大的農(nóng)村社會組織。目前的臺灣農(nóng)會“以專業(yè)農(nóng)民為主要會員，兼具農(nóng)政（農(nóng)業(yè)行政）、農(nóng)事（農(nóng)業(yè)事業(yè)運營）、農(nóng)推（農(nóng)民教育推廣）三大功能，……在農(nóng)政方面，重點在于指導農(nóng)民生產(chǎn)技術，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展：農(nóng)會接受政府委托，作糧食代理、土地劃分、代發(fā)老農(nóng)津貼；在農(nóng)事方面，不僅從事農(nóng)業(yè)金融、信貸、保險、供銷等經(jīng)濟業(yè)務，還在農(nóng)民養(yǎng)老、健康、文化等方面推進社會事業(yè)；在農(nóng)推方面，既承擔農(nóng)業(yè)技術推廣教育，又承擔婦女和農(nóng)村青少年教育”［1］，已發(fā)展成了一個組織嚴密、機制健全和功能復合的“農(nóng)有、農(nóng)治和農(nóng)享的公益社團法人”，在連接政府與農(nóng)戶、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村民生提供公共服務等方面發(fā)揮了非常積極的作用。

理論和實踐經(jīng)驗均已表明，社會組織對于滿足多元化的公共服務需求具有非常積極的現(xiàn)實價值。因此，“在社會主義新農(nóng)村或農(nóng)村社區(qū)的建設中，堅持‘組織起來’的方向，引導農(nóng)民組織起來，提供幫助農(nóng)民組織起來的動力、建立有助于農(nóng)民組織起來進行公共建設的機制，是中國特色社會主義建設事業(yè)中一個必須高度重視的內(nèi)容”［2］。

二、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的價值及其功能阻滯

進入新世紀后，我國社會改革與建設的力度不斷加大。在農(nóng)村，歷經(jīng)多年發(fā)展，各種實體性和虛擬性組織交相輝映，官辦、半官半民和民間草根的社會組織等共存壯大。從數(shù)量上講，我國農(nóng)村社會組織約有二百多萬，一般包括經(jīng)濟合作組織、公益性組織和互助組織等［3］。他們在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育衛(wèi)生、公共安全、扶貧就業(yè)以及抗災救災等領域，較好地形成了與基層政府的協(xié)同治理，初步構架了國家和鄉(xiāng)村社會之間的外部整合通道。但同時也應看到，作為不發(fā)達公民社會的產(chǎn)物，我國農(nóng)村社會組織及其治理體制機制仍然存在著諸多不足，嚴重阻滯了其功能的發(fā)揮與科學發(fā)展。

（一）社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的價值

1．供給社區(qū)服務：回應鄉(xiāng)村多元化需求。隨著村民自治的推進，國家力量逐漸撤出鄉(xiāng)村社會，在減少了政府對農(nóng)村經(jīng)濟合作和公益事業(yè)的直接干預的同時，相應的對村莊公共產(chǎn)品的供給也越來越少，而部分農(nóng)村精英的流失所導致的村委會空心化，進一步加劇了鄉(xiāng)村公共服務的弱化。在此背景下，一些農(nóng)村社會組織憑借其較強的社區(qū)適應性和資源動員、整合與利用的能力，通過各種靈活的方式為村民提供生產(chǎn)生活服務，很大程度上滿足了鄉(xiāng)村公共服務的多元化需求。如福建省福清市的農(nóng)村社區(qū)綜合維修服務行業(yè)協(xié)會，僅在2013年就組織會員單位在農(nóng)村開展公益活動25批次，下鄉(xiāng)下點48人次，維修農(nóng)機具和各類家用電器85071件，接受咨詢服務29599人次，提供零部件187038件，深得村民好評［4］。

2．形塑鄉(xiāng)村價值：培育集體意識與公共精神。村莊集體意識的解構與公共精神的銷蝕，是當代中國鄉(xiāng)村治理陷入困境的一個重要的社會性因素。帕特南認為，擁有大量社會組織并塑造了良好的社區(qū)意識和公共精神的社區(qū)，公共服務的供給成本將大大降低，公共服務需求也將得到更有效率的滿足。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在那些村集體渙散而提供不了多少公共服務的鄉(xiāng)村，各種自發(fā)的經(jīng)濟合作社、老年協(xié)會、紅白喜事理事會等，已經(jīng)成為很多村民僅有的可以觸摸到的集體記憶。正是這些社會組織，構建起了鄉(xiāng)村社會個體之間以及個體與組織之間多元平等直接的橫向聯(lián)合與彈性整合，并憑借其組織化網(wǎng)絡和參與機制，“在長期具有公共意義的相互交往和活動中，將原有村落村民的傳統(tǒng)組織形式和信任網(wǎng)絡，組合進新的村莊的公共政治和文化生活中，構建新的‘軟規(guī)則’，形成并升華新的社會文化網(wǎng)絡和社區(qū)共同體的觀念”［5］，大大豐富了鄉(xiāng)村治理的社會資本。

3．推動政府轉(zhuǎn)型：構建有限服務型政府的社會生態(tài)。社會組織通常被視為政府管理的“減肥劑”。長期以來“全能型政府”導致的機構臃腫與供給低效，是當前我國服務型政府建設的重要動因。而社會組織參與鄉(xiāng)村社會的微觀管理與公共服務，一方面，能夠填補公權資源的不足，承接政府管不了也管不好的公共服務，為政府“瘦身”、騰出手來著力于宏觀的公共服務規(guī)劃提供了可能的空間和平臺。另一方面，根據(jù)當代公共選擇理論的觀點，社會組織的參與，有利于在政府中引入競爭機制，促使政府不斷深化改革，提高公共服務效率。概而言之，培育“大社會”成為打造基層服務型“小政府”的重要推動力和必要條件。

（二）社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的功能阻滯

1．法制困境：合法性缺失與“非正式”存在。盡管社會組織的重要性與日俱增，但我國相關法律的整體性、科學性和嚴謹性明顯滯后。當前我國社會組織“合法律性”的主要依據(jù)，是憲法賦予公民的結社自由權和國務院頒布的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會等三個登記管理條例。除此之外，主要是一些立法層級較低的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，至今沒有一部統(tǒng)一的專門法律。即使已有的法令規(guī)章也主要以程序性規(guī)范為主，而諸如社會組織的法律地位、主體資格等實體性規(guī)范明顯不足，甚至出現(xiàn)民辦教育促進法的內(nèi)容與民辦非企業(yè)單位的管理條例相沖突的問題。而這些條例同時設定的“雙重管理，分級登記和非競爭性原則”要求，盡管近年來在部分領域的實踐中已有所突破，但并不能完全消除法律存在的剛性和慣性制約，不具有全面性的意義。同時，這些法規(guī)條例對資源條件存在巨大差異的城鄉(xiāng)社會組織“一刀切”的硬性規(guī)定，更是加劇了農(nóng)村社會組織注冊難、信任難、吸引人才資金難等問題，也變相閹割了其社會合法性，使許多具有“社會合法性”的組織因難以獲取“法律合法性”呈現(xiàn)出 “非正式性”的特征。于建嶸在湖南的調(diào)研［6］、楊勇華和王習明在湖北農(nóng)村的調(diào)查［7］（P89－90），都證實了這種合法性身份的缺失，已成為制約社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的最基礎性因素。

2．體制困境：行政侵蝕與“依附式的自由發(fā)展”。與西方社會組織更多是源于社會自生不同，我國的社會組織既是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，也是黨的意識和政府簡政放權的產(chǎn)物。王名等認為，對黨政機構的模仿是改革開放之初我國所有社會組織發(fā)展的一種自然現(xiàn)象［8］。盡管自20世紀90年代中期以來，中央三令五申要求政社分開，但長期以來的國家崇拜理念和政府對社會組織工具性利用的思維慣性，以及權責同構的壓力型體制，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常借助雙重管理體制的平臺，把行政因素大量植入社會組織中，以確保政令暢通并規(guī)避可能的社會風險。而對于發(fā)展資源緊缺的農(nóng)村社會組織來說，與政府搞好關系并承擔一定的行政化職能，不僅便于取得“行政合法性”，而且有利于尋求政府資源支持。因此，“在國家光環(huán)的籠罩下，民間組織大多采取了積極的反應，它們選擇在內(nèi)部主動引入國家的‘象征符號’，以使自身合法化?！粌H大部分官辦半官辦的民間組織沒有力圖擺脫業(yè)務主管單位的控制，更多的純民間型的組織也寧可放棄‘民辦性’來換取與權力及資源掛鉤”［9］，從章程制定、人事安排到運行機制等都有意無意地順應政府的旨趣框架，渲染上明顯的政績化、類行政化乃至官僚化色彩而成為一種空殼化的符號，形成所謂的“依附式的自由發(fā)展”。從而導致農(nóng)村社會組織社會資源動員和服務參與的自主機制被破壞，鄉(xiāng)村公共服務政社協(xié)同供給結構繼續(xù)呈現(xiàn)非均衡的內(nèi)在緊張，甚至為配合政府政績而造成公共服務供給與村莊需求不符。

3．能力困境：慈善的業(yè)余主義與發(fā)展資源瓶頸。薩拉蒙曾經(jīng)提出慈善的業(yè)余主義是非營利部門功能失靈的原因之一。所謂慈善的業(yè)余主義，是指由于專業(yè)性人才的缺乏等因素，社會組織往往只能靠具有奉獻精神的志愿者來從事公共服務，從而造成服務的非專業(yè)性和業(yè)余性而影響服務質(zhì)量。專業(yè)人才匱乏、資金短缺等，恰恰是當前我國農(nóng)村社會組織的通病。一份基于16個省份的調(diào)查顯示，農(nóng)村基層社會組織主要管理人員中，初中學歷為34．3%，小學及初中以下學歷為52．2%，大學及以上學歷只有12%［10］。張開云在廣東的調(diào)查也表明，關于農(nóng)村社會組織提供公共服務的最大障礙，“75%的組織認為是組織缺乏完成相應工作的資金，68．2%認為是人才短缺，61．4%認為是組織本身管理能力薄弱”［11］。而人才缺乏帶來的理念、視野和能力等的滯后，再加上鄉(xiāng)土文化自身的相對封閉性，不僅使部分農(nóng)村社會組織內(nèi)部治理不規(guī)范，背離了民間性、社會性，“市場化偏向”嚴重，乃至“公益腐敗”，也往往導致他們?nèi)狈εc政府、媒體和其他市場力量間的溝通能力，缺乏跨地域、跨領域、跨組織的交流整合能力，缺乏發(fā)展創(chuàng)新、危機應對、資源動員的能力。而能力的不足必然影響社會組織服務的廣度、深度和信度，阻塞了獲取政府與社會資源支持的空間，進一步凸顯了“業(yè)余主義”。

4．社會困境：現(xiàn)代社會資本缺失與基本信任不足。帕特南認為社會資本“是社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”，“在一個繼承了大量社會資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)”［12］（P195－196）。社會資本與一個地區(qū)的傳統(tǒng)、文化、習俗和規(guī)定等各種正式或非正式的公民交往規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡所形成的制度習慣直接相關。在西方，源遠流長的公民社會所形成的諸如自治意識、法治觀念、契約理念、公益精神等，能夠?qū)ι鐣M織做出積極的文化肯定與社會響應。但我國傳統(tǒng)差序格局的濡染和公共精神的闕如使社會組織缺乏先天的文化基因。而社會轉(zhuǎn)型過程中日益加快的鄉(xiāng)村社會生活節(jié)奏和持續(xù)增加的社會流動性，更進一步加劇了村莊公共生活的缺失，壓縮了基于信任和參與基礎的社會交往網(wǎng)絡范圍，使鄉(xiāng)村社會資本出現(xiàn)了一種所謂的結構性斷裂，即傳統(tǒng)社會資本模式不斷遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，存量被不斷地削弱，但現(xiàn)代社會資本模式尚未有效地建構。這種斷裂體現(xiàn)在很多村民基于血緣等因素的傳統(tǒng)參與和認同意識減弱，而基于合作規(guī)范、社會信任、行動共識等的參與又遠遠不夠。因此，他們常常以懷疑和矛盾的眼光看待社會組織，甚至存在用個別負面現(xiàn)象否定整個群體的傾向。這種基本的社會信任的缺位，使社會組織難以嵌入村莊網(wǎng)絡中，公共服務常常成為專業(yè)成員的獨角戲而效率低下。

三、強化社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務的策略創(chuàng)新

促進社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務，必須把它嵌入公共服務均等化的時代任務，以提高地方治理能力為出發(fā)點，著眼于轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村社會的多元化需求，立足于依法治國的國家戰(zhàn)略，堅持國家推動與社會發(fā)育相結合，深化政府職能改革，創(chuàng)新社會治理體制，積極引導農(nóng)村社會組織自我提高，并健全社會監(jiān)督，優(yōu)化社會生態(tài)，使農(nóng)村社會組織回歸鄉(xiāng)村社會本身，提高其政社協(xié)同整體性供給的能力。

（一）法治先行：從程序到實體的跨越

黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！贝龠M和保障社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務，法制建設是關鍵。首先要創(chuàng)新社會組織立法觀念。徹底改變現(xiàn)有管控型的立法理念，以及由此產(chǎn)生的單純把義務本位作為社會組織立法的重點內(nèi)容的問題。今后，“在行政法層面上，應當體現(xiàn)適度的管制而非嚴格限制甚至是禁止；在民商法層面上，應當體現(xiàn)指引而不是強制；在社會法層面上，應當凸顯社會關懷而不是社會鉗制”［13］，徹底改變把社會組織作為行政管理相對人對待的傾向，逐步平衡“管理”與“維權”兩種立法取向。其次是堅持統(tǒng)一立法與混合立法相結合，豐富法律的針對性供給。公共服務均等化，最大的困難在農(nóng)村。很多學者建議在《憲法》中增加有關社會組織的原則規(guī)定，并盡快修訂現(xiàn)有“三個條例”，出臺統(tǒng)一的《農(nóng)村社會組織法》等，以較高層次的立法明確社會組織的性質(zhì)及其與政府的權責邊界等。我們認為，這還不夠。農(nóng)村的問題太復雜，社會組織的發(fā)展基礎、資源條件和服務方式等區(qū)域差別很大。因此，必須借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗，加大混合立法力度。即由地方立法機關根據(jù)實際制訂特殊法規(guī)，對本地農(nóng)村亟需的社會組織，給予特殊的政策供給、財政支持、稅收減免等，實現(xiàn)法律統(tǒng)一性、多變性、時效性的統(tǒng)一。最后是完善具有操作性的司法救濟途徑。針對當前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會組織的亂干涉、亂執(zhí)法、亂作為，及部分社會組織領導人隨意侵害組織和組織成員利益等問題，必須依法明確政府應負的責任，明確社會組織及其成員在其內(nèi)部不能得到救濟時，如何獲得法律救濟及其途徑等。以完善和具有操作性的法制體系，引導、規(guī)范、激勵和保障農(nóng)村社會組織的服務行為與服務方向。

（二）政府推動：從管制到服務與培育的蛻變

地方政府在思想上接受，政策上支持，體制上吸納，是推動社會組織參與公共服務的重要支撐點。首先要強化對社會組織的引導、培育和扶持。地方政府應該樹立與社會組織平等、互信、合作的理念，把農(nóng)村社會組織的發(fā)展納入社會發(fā)展規(guī)劃和政績考評體系，加強社會組織輿論宣傳陣地建設，逐步設立農(nóng)村社會組織培育發(fā)展專項基金，科學厘清與社會組織的職能領域，有效協(xié)調(diào)雙方的利益關系，積極推進政府購買服務制度化。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會組織服務中心，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織農(nóng)村社會組織開展社會建設活動，調(diào)研、培育、發(fā)展與村民實際需求相符的新的社會組織，協(xié)助、代理、跟蹤新的社會組織的申報工作，真正實現(xiàn)從管理者向培育者的角色轉(zhuǎn)變。其次是推進農(nóng)村社會組織治理模式現(xiàn)代化。要根據(jù)政社公開、權責明確、依法自治的要求和農(nóng)村的資源與社會條件，按照“非禁即入、不適則調(diào)、寬進嚴管”的原則，降低準入門檻，實行分類管理，成立統(tǒng)一的日常監(jiān)管機構，把政府監(jiān)管側(cè)重點從入口后移至其運作過程，實現(xiàn)由嚴格的行政控制向依法監(jiān)管和科學監(jiān)管、由控制數(shù)量型向規(guī)范服務型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在防范社會組織失控風險和保持其獨立性之間尋找恰當?shù)钠胶恻c。最后是盤活現(xiàn)有農(nóng)村社會組織資源存量。各自為政的農(nóng)村社會組織往往因其參與的“碎片化”而影響供給績效。因此，政府在加大投入的同時，有必要構建系統(tǒng)靈活的協(xié)調(diào)機制，整合有限的組織資源。可以借鑒英、美、加拿大等國家建立部門聯(lián)動機制的經(jīng)驗，在政府中組建“社會協(xié)調(diào)部”，行大部制建制，垂直到縣（市），并可根據(jù)地方實際需要來實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機制。其職能定位于以全區(qū)域全行業(yè)的視角對不同村莊間具有同質(zhì)化色彩的社會組織進行機構和功能整合，引導其協(xié)作交流、資源共享和優(yōu)勢互補，扶大做強，解決其小而散、小而弱的問題，拓展公共服務能力。

（三）自我涅槃：從無序自生到規(guī)范發(fā)展的升華

社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務，能力是根本。為此，首先要完善內(nèi)部治理制度體系，創(chuàng)新運作模式。必須按照現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營理念，以完善章程為基礎，構建權責明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結構，嚴格機構、人事、議事、選舉、財務、項目管理、服務質(zhì)量及效益監(jiān)控等內(nèi)部制度體系，完善信息公開、績效評估和服務監(jiān)督等機制，以減少內(nèi)耗提升服務響應能力。同時，借鑒國際上的“社會企業(yè)”經(jīng)營模式，即在保持社會公益目標的前提下，社會組織按照企業(yè)化模式來經(jīng)營。實踐證明，在農(nóng)村，“協(xié)會＋企業(yè)＋農(nóng)戶”、“協(xié)會＋合作社＋企業(yè)＋農(nóng)戶”、“村委會＋協(xié)會＋農(nóng)戶”等運作新模式，對于滿足農(nóng)村深層次和發(fā)展性的公共服務需求，具有相當?shù)姆e極意義。其次是健全自律機制，提高社會公信力?！皩τ诮M織而言，獨立或自治也創(chuàng)造了作惡的機會?！保?4］（P1）因此，農(nóng)村社會組織必須逐步健全內(nèi)部自律機制、行業(yè)自律和專業(yè)自律機制，制定行為規(guī)范、服務標準、執(zhí)業(yè)操守、違規(guī)懲戒等管理制度，將抽象的監(jiān)督義務具體化為明確的崗位職責，構建內(nèi)部全員監(jiān)督和問責機制，健全防治“小金庫”、亂培訓、亂收費的長效機制，以杜絕因腐敗而引發(fā)公信力危機。最后是拓展外部支持網(wǎng)絡，優(yōu)化人力資源。農(nóng)村社會組織在維護自身獨立性的前提下，應主動與政府建立協(xié)調(diào)溝通與聯(lián)系互動網(wǎng)絡，匯報成績，反映問題，獲取政府信任和支持。應抓住企業(yè)在長遠利益與社會公共利益方面的契合點，加強與企業(yè)的關系。應積極與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的社會組織搞好溝通，取長補短。通過構建廣泛的社會支持網(wǎng)絡，提升自己整合動員服務資源的社會資本。人才資源是發(fā)展的第一資源，也是農(nóng)村社會組織最為緊缺的資源。為此，要堅持外引內(nèi)強的人才發(fā)展方針，充分利用政府的扶持政策，通過對接城市社區(qū)組織、吸引優(yōu)秀高校畢業(yè)生等方式，增加人才集聚。并通過不斷加強在崗人員的職業(yè)培訓，提高其職業(yè)道德和專業(yè)化、規(guī)范化服務水平。

（四）社會監(jiān)督：從邊緣虛化到常態(tài)實質(zhì)的完善

完善的社會監(jiān)督機制不僅能夠彌補行政監(jiān)督和自我監(jiān)督的不足，促使農(nóng)村社會組織提升服務質(zhì)量，而且有利于村民在參與監(jiān)督中進一步增長自治主體意識，增加社會資本。社會監(jiān)督的核心著力點，首先是建立健全信息溝通機制。陽光是最好的防腐劑。當務之急，在于著重推廣強化社會組織的年報制度，增強其財務信息公開的可操作性和非財務信息內(nèi)容的細化公開，尤其要公開主要社會活動、接受使用捐贈資助的詳細情況、組織行政管理費用、活動經(jīng)費、社會服務效果等信息，并拓展電子屏幕、電視等農(nóng)民習慣和方便的信息公開渠道。其次是構建完善資助者與服務對象的監(jiān)督機制。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會等要通過各種宣傳教育手段，引導村民主動參與公共服務需求的表達并監(jiān)督所資助的社會組織供給公共服務的過程。另一方面，要出臺相關制度，明確要求所有的社會組織都應該向捐資者報告資金使用情況及與捐資有關的業(yè)務活動情況，同時賦予社會組織公共服務供給對象有權對其活動內(nèi)容、服務方式、具體效益等做出評價。在操作層面上，考慮到大部分社會組織辦公場所的社區(qū)化，可以建立和強化社區(qū)監(jiān)管機制。即由社會組織及其分支機構所在的村委會承擔一定的監(jiān)督職能，確保監(jiān)督落地。最后是創(chuàng)新服務評估機制。逐步推進由獨立的第三方評估機構對社會組織進行全面客觀評估，優(yōu)化評估結果的使用機制，把它作為政府購買服務和進行稅收優(yōu)惠等政策支持時的重要參考，并大力支持村民根據(jù)評估結果自主選擇資助或參與的程度，形成優(yōu)勝劣汰效應。需要指出的是，對于農(nóng)村社會組織而言，評估機制中還應充分重視發(fā)揮民間習慣、習俗和慣例等非正式制度的倫理監(jiān)督作用。通過專門化和公眾化相結合實現(xiàn)社會監(jiān)督的常態(tài)化、實質(zhì)化，促進農(nóng)村社會組織的建設、改革和公共服務能力的提升。

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